CC BY
92
Зарубежный опыт
стабилизация финансовых поступлений в федеральные бюджеты стран мира
Способы стабилизации бюджетных поступлений (создание фондов и специальных резервов) довольно широко стали применяться в зарубежной практике в связи с защитой экономики страны от колебаний цен на мировом рынке. Поэтому анализ опыта стран, где они уже созданы, помогает выработать рациональные пути решения проблемы совершенствования бюджетного планирования в России. Это существенно в условиях зависимости российского федерального бюджета от цен на нефть на мировом рынке.
Для снижения рисков, связанных с волатиль-ностью (неустойчивостью) цен на нефть, в мировой практике применяются различные способы стабилизации поступлений в бюджет. Они могут быть объединены в две группы:
• образование государственного резервного (стабилизационного) фонда. Он создается за счет
м.В. данилина
Финансовая академия при Правительстве РФ
дополнительных доходов в периоды высоких мировых цен на нефть и другие экспортируемые товары;
• создание специального нефтяного резерва.
В современной мировой практике существуют три типа государственных резервных (стабилизационных) фондов финансовыхресурсов: стабилизационные; будущих поколений; бюджетные. Все они формируются за счет дополнительных доходов. Их основные характеристики приведены в табл. 1. Во всех случаях формирование фондов связано с высокими мировыми ценами на экспортируемые товары. Существуют различные модификации данной классификации.
Использование финансовых средств фондов имеет разное назначение:
• для стабилизации государственного бюджета;
• в целях компенсационных выплат региону и
Показатель Резервный (стабилизационный) фонд Фонд будущих поколений Бюджетные резервные фонды
Особенности формирования Формируется в странах, где существенная часть доходов государственного бюджета связана с экспортом сырьевых ресурсов Не обязательно связаны с экспортом сырьевых ресурсов
Особенности функционирования Для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета В целях дополнительного финансирования государственных расходов в регионах, где ведется добыча полезных ископаемых1 Для выплаты дополнительных (квази-рентных) платежей населению регионов после исчерпания добычи полезных ископаемых В целях аккумулирования доходов в годы профицита государственного бюджета и стабилизации государственных расходов при возникновении неблагополучной внутри- и внешнеэкономической конъюнктуры
Страны, где созданы фонды США, штат Аляска Венесуэла Колумбия Кувейт Нигерия Норвегия Чили США, штат Аляска Канада, штат Альберта Республика Кирибати Кувейт Оман Папуа-Новая Гвинея Гонконг Сингапур Эстония ЮАР
Источники: [1 — 4].
1 При этом наблюдается определенное соотношение в динамике роста добычи и потребления полезных ископаемых.
Таблица 1
типы государственных резервных (стабилизационных) фондов финансовых ресурсов, используемых в мировой практике
финансы и кредит
51
его населению за исчерпание природного ресурса;
• как способ поддержания положительной экономической динамики в неблагоприятные периоды конъюнктуры мирового рынка. В ряде случаев фонды являются смешанными по характеру их использования. Так, в Республике Кирибати в 1956 г. был создан Фонд выравнивания доходов (Revenue Equalization Fund, RERF) как трастовый фонд для будущих поколений после ожидаемого истощения месторождения фосфатов [5 — 8].
Нефтяной фонд (OilFund) Кувейта был учрежден в 1960 г. в форме Фонда общих резервов (General Reserve Fund) для аккумулирования средств из профицита бюджета, образующегося вследствие высоких доходов от экспорта нефти. Он использовался для финансирования всех видов государственных расходов [9].
В 1976 г. в Кувейте был также создан Резервный фонд для будущих поколений (Reserve Fund for Future Generations). Первоначально фонд был сформирован на основе 50 % объема средств Фонда общих резервов на момент создания фонда и 10 % годового дохода государства, а также доходов от активов фонда. Доходы фонда не зависят от колебаний цен на нефть и составляют в настоящее время 10 % от всех государственных доходов и всех доходов от собственных инвестиций.
Со времени создания Резервного фонда для будущих поколений Фонд общих резервов стал выполнять стабилизационные функции, а также обслуживать государственный долг и использоваться для государственных инвестиций.
В 1976 г. в канадской провинции Альберта был организован Трастовый фонд наследственных сбережений (Alberta Heritage Savings Trust Fund). Часть ресурсов этого фонда направляется на сбережения для будущих поколений, а часть используется для финансирования текущих правительственных программ и государственных услуг. Аналогичный по структуре и целям фонд действует в штате Аляска (США) и в государстве Папуа-Новая Гвинея [10].
В штате Аляска (США) фактически действуют два фонда: сберегательный фонд — Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund) и стабилизационный фонд — Конституционный бюджетный резервный фонд (ConstitutionalBudget Reserve Fund).
Сберегательный Постоянный фонд Аляски был учрежден в 1976 г. как трастовый фонд для будущих поколений. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая сможет обеспечить доходы будущим поколениям, когда истощаются
запасы нефти. Фонд формируется за счет как минимум 25 % отчислений от всего объема платежей за использование минеральных ресурсов, роялти, бонусов, получаемых штатом Аляска. Доходы фонда не зависят от цен на нефть и ситуации в бюджетной сфере [10].
Стабилизационный Конституционный бюджетный резервный фонд штата Аляска создан в 1990 г. для компенсации падения доходов бюджета штата, в том числе для финансирования кассовых разрывов в течение фискального года. Доходы фонда не связаны с изменениями цен на нефть. Их объем устанавливается ежегодно Конгрессом штата как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов фонда от инвестиций.
В Омане создание Государственного фонда общих резервов (State General Reserve Fund) в 1980 г. было вызвано необходимостью накопления средств для будущих поколений взамен доходов от нефти. Однако ресурсы фонда часто использовались на текущие государственные расходы. Начиная с 1989 г., в фонд поступают все доходы от нефти, полученные при ценах выше, чем 15 долл. США за баррель. В 1990 г. был учрежден Чрезвычайный фонд (Contingency Fund), переименованный позднее в Нефтяной фонд (OilFund). Его цель — финансирование инвестиций в нефтяном секторе. Фонд формируется на тех же условиях, что и Государственный фонд общих резервов [11].
В Чили в 1985 г. был создан Медный стабилизационный фонд (Copper Stabilization Fund) для регулирования реального курса и доходов государственного бюджета независимо от колебаний поступлений валюты от экспорта меди. Его особенность состоит в том, что он базируется только на доходах государственной медной компании (CODELCO), т. е. поступления в фонд, по сути, являются для компании дополнительным налогом. Объем поступлений в фонд рассчитывается правительством Чили в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой.
В 1993 г. в Колумбии был учрежден Нефтяной стабилизационный фонд (OilStabilization Fund). Его отличительной чертой является децентрализация, т. е. поступления в фонд распределяются в территориальные бюджеты и в государственную нефтяную компанию в соответствии с установленным заранее правилом. Аналогичная система действует и в Венесуэле.
В Венесуэле Инвестиционный фонд макроэкономической стабилизации (Investment Fund for
Macroeconomic Stabilization) был создан в ноябре 1998 г., когда мировые цены на нефть достигли своего минимума. Его цель — защита экономики и государственного бюджета от колебаний цен на нефть. Фонд стал частью программы правительства Венесуэлы по стабилизации государственных финансов и повышения эффективности управления государственной нефтяной компанией Petroleos de Venezuela. Средства фонда образуются при превышении текущей цены нефти над ценой отсечения (reference value), основанной на пятилетнем среднем уровне цен на нефть. Финансовые ресурсы используются для компенсации уменьшения доходов при снижении поступлений от экспорта нефти. Средства получают центральное правительство, региональные власти и сама государственная нефтяная компания. В фонде для каждого из трех бенефициаров финансовые ресурсы депонируются в соответствии с их долями участия в фонде (по итогам 2000 г. доли соответственно составили 10, 37 и 53 %) [12].
В нигерии Нефтяной трастовый фонд (Petroleum Trust Fund) был создан в 1995 г. в целях получения дополнительных доходов государственного бюджета для финансирования здравоохранения, образования и других государственных социальных услуг.
В настоящее время стабилизационный фонд наиболее разработан в Норвегии.
Создание специальньх нефтяньхрезервов широко используется странами-импортерами. Для этой цели специально сооружаются искусственные или используются естественные резервуары-хранилища. В результате эти страны получают значительные экономические преимущества: за счет накопления нефти при понижении мировых цен и направлении ее в экономику страны при повышении цен. Это позволяет демпфировать рост цены нефти.
Стратегические резервы нефти в 2002 г. составили свыше 216 млн т н. э. (табл. 2). В совокупности они могли быть использованы как стабилизирующий механизм для всей мировой экономики.
Нефтяные резервы в странах мира создаются в виде запасов нефти и/или нефтепродуктов. Однако хранение последних более сложно.
Организация хранения резервных запасов осуществляется по следующим схемам:
• непосредственно государством (government stocks);
• специально созданными организациями-агентствами (agency stocks);
• нефтяными компаниями за счет обязательств по резервированию (company stocks);
• использование комбинированных подходов. Государственные резервы нефти созданы в
США, Японии, Германии, Италии, Ирландии и ряде других стран. Суммарно они составляют 26 % всех стратегических нефтяных резервов, имеющихся в странах-членах Международного энергетического агентства (МЭА-1ЕА). К концу 2004 г. формирование госрезерва нефтепродуктов готовилось также на Украине [13]. О создании стратегических нефтяных резервов заявил и Китай [14].
Преимуществами государственных резервов являются: возможность оперативного реагирования; полнота сведений о состоянии запасов; независимость действий от частных компаний. Однако серьезным недостатком является необходимость расходования бюджетных средств на создание и поддержание государственных резервов.
В Дании, Франции, Нидерландах и некоторых других странах существуют резервы сырой нефти, которые управляются специальными агентствами при участии государства или без него. Это позволяет освободить нефтяные компании от выполнения работ по резервированию. Однако к числу недостатков данного способа относятся ограниченность контроля государства за резервами нефтяных фондов, появление риска недостоверности информации о накопленных запасах и др.
Самый дешевый для государственного бюджета способ резервирования состоит в содержании
Таблица 2
стратегические резервы сырой нефти в мире в 2002 г.
Страна, регион Млн т н. э. В % к годовому потреблению в стране
США 77,1 8,0
Япония 44 16,5
Европейские страны-члены ОЭСР 44,5 9,8
в том числе Германия 7,5 5,5
Азиатские страны-члены АТЭС (так называемая «Азиатская семерка») 50,7 16,2
Итого: 216,3 10,8*
Примечание: *доля в суммарном потреблении энергии рассматриваемыми странами. Рассчитано по: [15, 16].
финансы и кредит
53
резервов в компаниях нефтяного и нефтеперерабатывающего секторов, устанавливаемых в соответствии со специальным законодательством об обязательном резервировании. Это достаточно распространенный способ создания нефтяных резервов. Так, из 26 стран-членов МЭА 21 страна имеет законодательства об обязательном создании нефтяных резервов в нефтяных компаниях.
Выбор вида резерва — нефть или нефтепродукты — зависит от многих экономических и геополитических факторов. В США хранится в основном сырая нефть, так как имеется большое число нефтеперерабатывающих заводов и хорошо развита транспортная сеть. В других странах преимущественно используются склады готовых нефтепродуктов для быстрой доставки их к потребителю. Однако хранение нефтепродуктов дорого и имеет ряд недостатков. Поэтому уже наметилась тенденция увеличения сырой нефти в стратегических резервах стран.
В настоящее время созданы международные стратегические нефтяные резервы (МСНР), что позволяет обеспечить их эффективное координирование и снизить расходы на формирование и содержание. Самые крупные системы таких резервов образованы в рамках Европейского союза и МЭА. Они предусматривают сооружение в каждой стране чрезвычайных резервов не менее чем на 90 дней нетто-импорта от уровня предыдущего года. Сегодня МСНР достигли суммарно 114 дней нетто-импорта. Это позволяет в чрезвычайные периоды поставлять на рынок нефти больше, чем зафиксированный максимальный суточный дефицит в общих поставках нефти на мировой рынок.
В США способ управления Cтратегическим нефтяным резервом (СНР) и условия использования его запасов определены в «Законе об энергетической политике и энергосбережении» [17]. Он дает Президенту США право привлекать запасы СНР для преодоления серьезных нарушений в нефтяных поставках. Президент должен официально признать существование негативных явлений, которые создают угрозу для страны и международной обстановки. На основе их анализа президент дает соответствующее распоряжение. При этом должно быть установлено, что критическая ситуация:
• останавливает поставку нефти на неопределенно длительный период;
• является существенной угрозой для национальной экономики и безопасности страны в результате устойчивого прекращения импорта или из-за непреодолимых стихийных бедствий и других угрожающих событий.
В Чили средства Медного стабилизационного фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком Чили. Использование средств фонда разрешается правительству, когда фактическая текущая цена находится ниже установленной базовой. Объем средств, который можно изъять из фонда, рассчитывается по формуле, аналогичной формуле поступления средств, до полного использования ресурсов фонда.
В Венесуэле использование средств Инвестиционного фонда макроэкономической стабилизации может осуществляться с одобрения Конгресса страны только в двух случаях: если доходы от экспорта нефти находятся ниже установленной базовой величины; в случае, когда объем средств фонда превысил уровень в 80 % от среднего годового объема доходов за счет экспорта нефти за последние 5 лет.
Средства фонда управляются Центральным банком Венесуэлы и инвестируются в иностранные финансовые активы. Запрещены инвестиции в любые финансовые операции, займы, гарантии, выпуск долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение обязательств у фонда. В 1999 г. были внесены изменения, которые ослабили роль фонда как макроэкономического стабилизатора. Так, в фонд направляется только половина средств сверх базовой величины, а средства фонда могут быть использованы по решению президента на социальные расходы и государственные инвестиции [18].
В штате Аляска (США) расходование Постоянного фонда Аляски имеет смешанный характер. Часть средств фонда может быть использована только при внесении поправки в Конституцию штата. Схема использования остальных средств фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Традиционно 42 % из них выплачивается в виде «дивидендов» всем гражданам штата Аляска, а остальная сумма идет на реинвестирование для компенсации снижения реального объема фонда из-за инфляции, а также на увеличение капитала фонда [1].
Средства фонда находятся в управлении общественной Корпорации Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation) и инвестируются по трем направлениям: в портфель из бумаг с фиксированным доходом (в размере 39,4 % от суммарного портфеля), акции (51,8 %) и недвижимость (8,8 %) [19]. По состоянию на 30 июня 2003 г. размер фонда составил 24,19 млрд долл. США, что в 4 раза превышает размер Конституционального резервного фонда [20, 21].
Расходование средств Стабилизационного фонда Конституционального бюджетного резервного фонда штата Аляска определяется решением Конгресса штата. При этом их предельный (верхний) объем должен быть утвержден тремя четвертями голосов каждой палаты. Средства фонда предоставляются правительству штата в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита.
В Кувейте Фонд общих резервов первоначально управлялся министерством финансов. Сейчас Фонд общих резервов и Резервный фонд будущих поколений управляются независимым от правительства Кувейтским инвестиционным агентством (Kuwait Investment Authority). Средства фондов инвестируются в иностранные финансовые активы. Расходование средств Фонда общих резервов разрешается с одобрения Совета министров страны. Но четкие правила формирования и расходования средств отсутствуют.
С 1979 по 2003 г. Фонд выравнивания доходов Республики Кирибати вырос с 60,5 до 335,7 млн долл. США [5].
В Омане управление Нефтяным фондом осуществляется Министерством финансов Омана, а его средства инвестируются в иностранные активы и валютные депозиты в Центральном банке Омана. Четкий механизм использования средств фонда отсутствует. Объем средств фонда не сообщается.
Литература
1. Золотарева А., Дробышевский С., Синельников С., Кадочников П. Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ. Институт экономики переходного периода, http://www. iet. ru/usaid/prestab/1.htm — 21.09.2001.
2. Змеющенко В. «Бабки» — внукам // Профиль № 27, 16 июля 2001 г., http://www. hse. ru/pressa/ profil/20010716.htm — 19К — 16.07.2001.
3. Вершинина П., Письменная Е. Путинский резерв. Управлять стабилизационным фондом в России никто не собирается // Русский фокус, 2001, http://www. russianfocus. ru/n_21/focus/1. shtml.
4. Martin Skancke Workshop on petroleum revenue management, Oslo, 2006, www. eitransparency. org/UserFiles/File/Lusophone %20Workshop/
5. Pacific Islands REF Report #32261-EAP // World Bank, siteresources. worldbank. org/ INTPACIFICISLANDS/Resources/C-KIRIBATI.
6. Asian Development Outlook 2005 — Kiribati // Asian Development Bank, www. adb. org/ documents/books/ado/2005/.
7. Kiribati — European Community // Country strategy paper and national indicative programme for period 2002-2007, http://ec. europa. eu/comm/ development/body/csp_rsp/
8. Operational plan 2004 — 2007 // Ministry of Finance and Economic Planning, www mfep. gov. ki/
9. Kuwait economic trends 2004-2005, http://kuwait. usembassy. gov/kuwait_economic_trends. html
10. Alaska Permanent Fund Corporation, www. apfc. org.
11. State General Reserve Fund, www. sgrf. gov. om National Calamity Contigency Fund (NCCF), finmin. nic. in/the_ministry/dept_expenditure
12. Investment Fund for Macroeconomic Stabilization, Notes to the Financial Statements as of 12-31 -2000, http://www. bcv. org. ve/ifms/note2000.htm.
13. В 2005 г. Украина начнет формирование госрезерва нефтепродуктов, www. servon. ru/ viewnews.
14. Китай создает нефтяную «кубышку», http:// asiapacific. narod. ru/countries/china/oil_store. htm.
15. Бороненко В. Когда запас карман не тянет // Нефть и капитал 12 / 2002, U. S. Department of Energy.
16. International Energy Annual, 2003, EIA (Energy Information Administration), http://www. eia. doe. gov/.
17. Гардаш С. В., Корнеев А. В. Стратегический нефтяной резерв США. История, структура, функционирование // Центр стратегических разработок, 2002.
18. Ugo Fasano Review of the Experience with Oil Stabilization and Savings Funds in Selected Countries // IMF Working Paper WP/00/12, June 2000.
19. Alaska Permanent Fund Annual Report 2003, http://www. apfc. org/library/2003anreport. cfm
20. Alaska Permanent Fund Annual Report 2006, http://www. apfc. org/iceimages/Reports Publications/2006_AR. pdf.
21. Available Balance in Constitutional Budget Reserve Fund, fin. admin. state. ak. us/dof/financial_ reports.
