CC BY
15Срочные меры в практике органов межамериканской системы защиты прав человека
Екатерина Алисиевич*
Статья посвящена анализу юридической природы, порядка и условий применения предварительных мер Межамериканской комиссией по правам человека и временных мер - Межамериканским Судом по правам человека, а также включает рассмотрение конкретных примеров принятия срочных мер из практики органов межамериканской системы защиты прав человека.
^ Права человека; межамериканская система защиты прав человека; предварительные меры; временные меры; серьёзность и срочность ситуации; непоправимый вред
SIMPOSIUM
Введение
Институт срочных мер начал формироваться в рамках межамериканской системы защиты прав человека во второй половине XX века в качестве вспомогательного механизма защиты прав человека на территории государств-членов Организации американских государств (далее - ОАГ).
Срочные меры включают в себя два взаимосвязанных, взаимодополняющих, но
при этом самостоятельных элемента: предупредительные меры (precautionary measures) Межамериканской комиссии по правам человека (далее — Комиссия) и временные меры (provisional measures) Межамериканского Суда по правам человека (далее — Суд)1. Срочные меры являются своего рода судебной гарантией2, которую органы межамериканской системы защиты прав человека активно используют3.
* Алисиевич Екатерина Сергеевна— кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов (e-mail: [email protected]).
1 Cançado Trindade A.A. The Evolution of Provisional Measures of Protection under the Case-Law of the Inter-American Court of Human Rights (1987 — 2002). URL: http://www.untreaty.un.org/cod/avl/ls/Cancado-Trindade_CT.html (дата обращения: 23.10.2014).
2 Cançado Trindade A. A. <^а Corte Interamericana de Derechos Humanos. Un Cuarto de Siglo: 1979—2004» Prôlogo del Présidente de la Corte al compendio dе resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2005. URL: http://www.corteidh.or.cr/docs/ libros/cuarto%20de%20siglo.pdf (дата обращения: 24.10.2014).
3 См., например, Matter of the Mendoza Prisons, Provisional Orders regarding Argentina IACtHR Series E, Orders issued between 22 November 2004 and 26 November 2010; Matter of Yare I and Yare II Capital Region Penitenciary Center, Provisional Orders regarding Venezuela IACtHR Series E, Orders issued between 30 March 2006 and 24 November 2009; Matter of Capital El Rodeo I & El Rodeo II Judicial Confinement Center, Provisional Orders regarding Venezuela IACtHR Series E, Orders issued between 8 February 2008 and 24 November 2009; Matter of Monagas Judicial Confinement Center (La Pica), Provisional Orders regarding Venezuela IACtHR Series E, Orders issued between 13 January 2006 and 24 November 2009; Matter of Children Deprived of Liberty in the «Complexo do Tatuape» of FEBEM, Provisional Orders regarding Brazil IACtHR Series E, Orders issued between 17 November 2005 and 25 November 2008.
Предупредительные меры Комиссии
Американская конвенция по правам человека (далее — Конвенция)4 не содержит положений о предупредительных мерах Комиссии. Предписывая государствам принять меры для защиты прав человека, Комиссия руководствуется собственным мандатом, определённым в статье 106 Устава ОАГ: Комиссия создаётся с целью «содействия соблюдению и защите прав человека»5, а также Правилами процедуры Комиссии6.
Впервые право Комиссии предписывать государствам предупредительные меры было закреплено в Правилах процедуры этого органа лишь в 1980 году. К тому моменту у Комиссии уже был опыт обращения к государствам, в отношении которых поданы индивидуальные жалобы на нарушение прав человека, а также государствам мониторинга ситуации с правами человека, с просьбой воздержаться от действий, которые могут нанести серьёзный ущерб заявителю или, наоборот, совершить действия, которые позволят предотвратить такой ущерб.
Институционализация предупредительных мер Комиссии в значительной степени была связана с учреждением Суда7. Согласно статье 63 Конвенции Суду среди прочих полномочий предоставлено право принимать решение относительно временных мер. Поскольку Комиссия наделялась правом обращаться к Суду с запросом о принятии временных мер, предупредительные меры Комиссии рассматривались как первый необходимый шаг на пути к принятию Судом временных мер по запросу Комиссии.
Согласно статье 26 Правил процедуры Комиссии в редакции 1980 года временные меры должны приниматься в экстренных случаях, когда это необходимо, чтобы избежать нанесения непоправимого ущерба. Пра-
вовым основанием для включения в Правила процедуры статьи о предупредительных мерах стали статья 18(b) Положения о Комиссии и статья 41 Конвенции. Они, в свою очередь, основаны на общих обязательствах государств уважать права человека и обеспечивать их свободное и полное осуществление всеми, кто находится под их юрисдикцией (ст. 1 Конвенции), принимать законодательные и другие меры, необходимые для осуществления этих прав (ст. 2 Конвенции), а также добросовестно соблюдать обязательства по Конвенции и Уставу ОАГ. Кроме того, в статье 25 действующей редакции Правил процедуры Комиссии, которая посвящена предупредительным мерам, содержится ссылка на Межамериканскую конвенцию о насильственных исчезновениях людей 1994 года, предусматривающую возможность применения предупредительных мер к случаям насильственного исчезновения людей8. Согласно статье 8 Межамериканской конвенции о насильственных исчезновениях людей 1994 года обработка обращений или сообщений, поступивших в Комиссию и содержащих информацию о предположительно имевших место фактах насильственного исчезновения лиц, осуществляется в соответствии с процедурами, установленными в Конвенции, Статутом и Правилами Комиссии, а также Статутом и Правилами процедуры Суда, в том числе в части предупредительных мер9.
Несмотря на то, что Конвенция не содержит положений о предупредительных мерах Комиссии, а Комиссия согласно статье 106 Устава ОАГ обладает лишь консультативным статусом, Американские государства, а также Суд в целом, положительно оценивают деятельность Комиссии в этой сфере. Так, в связи с делом Mendoza et al. v. Argentina Председатель Суда заявил, что согласно обязательствам по Конвенции государства долж-
4 Американская конвенция по правам человека, 22 ноября 1969 года, Сан-Хосе (Коста-Рика). URL: http://www.oas.org/dil/ treaties_B-32_American_Convention_on_Human_Rights.htm (дата обращения: 23.10.2014).
5 Устав Организации Американских Государств, 30 апреля 1948 года, Богота (Колумбия). URL: http://www.oas.org/dil/ treaties_A-41_Charter_of_the_Organization_of_American_States.htm (дата обращения: 23.10.2014).
6 Правила процедуры Межамериканской комиссии по правам человека, действуют в редакции, вступившей в силу 1 августа 2013 года. URL: http://www.oas.org/en/iachr/mandate/Basics/rulesiachr.asp (дата обращения: 23.10.2014).
7 Межамериканский Суд по правам человека учреждён на основании Американской конвенции по правам человека 1969 года.
8 Межамериканская конвенция о насильственных исчезновениях людей, 9 июня 1994 года, Белим-де-Пара, Бразилия. URL: http://www.oas.org/juridico/english/treaties/a-60.html (дата обращения: 23.10.2014).
9 Подробнее о практике органов межамериканской системы по защите прав человека см.: Алисиевич Е, Ведро Маурисио Галарза. Дела о насильственных исчезновениях в практике органов межамериканской системы защиты прав человека // Международное правосудие. 2013. № 2(6). С. 55-64.
ны выполнять резолюции контрольных органов Конвенции. Следовательно, государство будет выполнять предупредительные меры, предписанные Комиссией до принятия решения Суда по запросу Комиссии о применении временных мер10.
Кроме того, некоторые государства на национальным уровне создали механизмы, чтобы иметь возможность выполнять соответствующие предписания Комиссии. Так, 7 июля 2003 года Конституционный Суд Колумбии вынес постановление Т-558/03 о введении санкций в отношении государственных должностных лиц за несоблюдение предупредительных мер Комиссии11. В дальнейшем Конституционный Суд Колумбии принял ещё несколько аналогичных решений, касавшихся не только предупредительных мер Комиссии, но и временных мер Суда.
Инициирование принятия предупредительных мер. Согласно части 1 статьи 25 Правил процедуры Комиссия может прибегнуть к предварительным мерам: а) по собственной инициативе; б) по просьбе стороны в деле.
Основанием для назначения предупредительных мер служит серьёзная ситуация и ситуация срочной необходимости (срочная ситуация), создающие риск нанесения непоправимого вреда: а) человеку или б) предмету разбирательства в органах межамериканской системы защиты прав человека.
При этом принятие предварительных мер не обязательно должно быть связано с жалобой/делом, которое находится в производстве Комиссии. Включение данного положения в Правила процедуры обусловлено объёмом юрисдикции Комиссии, которая охватывает не только рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, но и подготовку тематических, а также страновых докладов о ситуации с правами человека на территории ОАГ. В этом случае основанием для применения временных мер может послужить, например, информация, полученная в процессе подготовки доклада о том, как обстоят дела с правами
человека на территории конкретного государства, или просьба лица, сообщившего Комиссии сведения о нарушениях прав человека, защитить его от последовавших за этим преследований со стороны государства.
Предотвращение непоправимого вреда в связи с конкретным делом, находящимся на рассмотрении Комиссии - самое распространённое основание для принятия как предупредительных мер Комиссией, так и временных мер Судом.
При принятии решения относительно предупредительных мер Комиссия руководствуется наличием трёх ключевых параметров, существо которых сформулировано в части 2 статьи 25 Правил процедуры Комиссии:
— «серьёзная ситуация» означает серьёзные последствия, которые могут иметь действия или бездействие государства, для прав человека или для возможного результата рассмотрения органами межамериканской системы защиты прав человека жалобы или дела;
— «срочная ситуация» имеет место, когда риск или угроза неизбежны и могут быть претворены в жизнь, что требует немедленного принятия превентивных или защитных мер;
— «непоправимый вред» предполагает такой характер нарушений прав человека, при котором это право нельзя будет восстановить или адекватно компенсировать его нарушение.
Решение о предварительных мерах принимается по каждому случаю индивидуально. При этом непоправимость вреда всегда должна быть сопряжена с серьёзностью и срочностью ситуации, обоснованной и высокой вероятностью того, что вред реально будет нанесён.
Оценивая серьёзность ситуации, Комиссия также учитывает информацию, которая предоставляется для обоснования необходимости принятия предупредительных мер (телефонные угрозы, письменные угрозы, нападения, акты насилия, обвинения); источник угрозы (частные лица, лица, связанные с государством, государственные органы и другие); жалобы, направленные ранее властям; меры защиты, которые уже были приняты в отношении бенефициара и сведения об их
10 Inter-American Court of Human Rights. Mendoza et al. v. Argentina. Judgment of 14 May 2013. URL: http://www.corteidh.or.cr/ docs/casos/articulos/seriec_260_ing.pdf (дата обращения: 23.10.2014).
11 URL: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-558-03.htm (дата обращения: 23.10.2014).
эффективности; описание общего контекста, необходимого для оценки серьёзности угроз; хронология и частота угроз; личность пострадавшего, иногда группа (социальная, религиозная, национальная и т. д.), к которой он принадлежит, а также степень риска.
Срочный характер ситуации означает, что угроза или опасность настолько неизбежны, что требуют незамедлительного реагирования. Оценивая срочность, Комиссия, как правило, среди прочих факторов, учитывает:
а) цикличность угроз и агрессии как свидетельство необходимости немедленного реагирования; б) длящийся характер угрозы, регулярность и интенсивность их поступления.
Комиссия обращает внимание и на внешние факторы. Например, в государстве в данный момент: а) вооружённый конфликт;
б) действует чрезвычайное положение;
в) низкая эффективность судебной системы, существование проблемы безнаказанности;
г) наличие практики дискриминации уязвимых категорий населения; е) фактический контроль исполнительной власти над другими ветвями власти, а также иные факторы.
Так, принимая решение относительно предупредительных мер для защиты людей в Гондурасе, Комиссия учла, что в 2009 году в стране произошёл государственный переворот. Это негативно сказалось на уровне защиты прав человека со стороны полиции и национальной судебной системы12.
Согласно статье 25.3 Правил процедуры Комиссии предупредительные меры применяются индивидуально или коллективно при условии, что бенефициар или бенефициары могут быть идентифицированы или могут быть определены через их географическое местоположение или членство/ассоциацию с группой, сообществом или организацией. Таким образом, предупредительные меры Комиссии могут быть приняты в отношении более чем одного человека и, в некоторых случаях, группы лиц, например, общины или коренного народа. При этом каждый член такой группы не обязательно должен быть идентифицирован, чтобы последовало предписание принять предупредительные меры13.
Комиссия может принимать предупредительные меры в отношении как государств-участников Конвенции, так и государств, не присоединившихся к этому договору.
За последние 40 лет предупредительные меры были применены для защиты тысяч людей, включая правозащитников, журналистов, профсоюзных деятелей, женщин, детей, общин лиц африканского происхождения, коренных народов, перемещённых лиц, представителей ЛГБТИ сообщества и лиц, лишённых свободы. Эти меры использовались для защиты свидетелей, должностных лиц суда, лиц, которые могли быть депортированы в страну, где существует угроза подвергнуться пыткам или другим видам жестокого и бесчеловечного обращения, лиц, приговорённых к смертной казни, и других. Комиссия прибегала к предупредительным мерам для защиты права на здоровье индивида или целой семьи, в ситуациях, связанных с окружающей средой, когда существовала угроза жизни или здоровью человека, или образу жизни коренных народов на исконной территории их проживания.
Предупредительные меры могут предусматривать приостановление исполнения судебных, административных или других действий, например, депортации или экстрадиции, когда существует риск, что депортируемое или экстрадируемое лицо может подвергнуться пыткам или иному грубому и/или бесчеловечному обращению в принимающей стране; приостановление приведения в исполнение смертного приговора; защиту территории исконного проживания коренного народа от посягательств на эту территорию, если существует угроза нарушить тесную связь, которая существует между коренным народом и его исконными землями, а также природными ресурсами или угроза сохранению его самобытности. Предписывая государству приостановить осуществление каких-либо действий, которые могут привести к нарушению прав потерпевшего, Комиссия, как правило, просит предпринимать эти меры до тех пор, пока органы межамериканской системы не вынесут решение по существу де-
12 См.: Inter-American Comission of Human Rights. Patricia Rodas and others vs. Honduras. Resolution № 196-09. Первоначально принята 28 июня 2009 года и расширена серией последующих резолюций Комиссии.
13 Подробнее о практике органов межамериканской системы защиты прав человека см.: Абашидзе А.Х. Межамериканская система защиты прав человека и проблема защиты прав коренных народов // Московский журнал международного права. 2004. № 1. С. 55-75.
ла. Однако стоит отметить, что вопрос о длительности применения как предупредительных мер Комиссией, так и временных мер Судом стоит достаточно остро, поскольку ни Конвенция, ни иные документы, регламентирующие деятельность органов межамериканской системы, не устанавливают никаких временных рамок. На практике это приводит к тому, что государство может выполнять предписанные ему срочные меры годами.
Предупредительные меры: процедура. Направление обращения с просьбой принять предупредительные меры не сопряжено с соблюдением значительного числа формальностей и может поступить в Комиссию от любого лица или группы лиц. В обращении необходимо: а) сообщить информацию о бенефициаре(ах), которая позволит его(их) идентифицировать; б) подробно и в хронологическом порядке изложить факты в обоснование соответствующей просьбы, а также любую иную информацию, важную для принятия решения Комиссией; с) описать необходимых мер защиты (ст. 25.4 Правил процедуры Комиссии). Даже если запрос поступает в промежутке между сессиями Комиссии, которые проходят лишь несколько раз в год, Комиссия начинает действовать сразу — через Исполнительный секретариат.
Кроме того, существует ряд процедурных требований, которых придерживается Комиссия:
1. Согласно статье 25.5 Правил процедуры, прежде чем принять решение относительно предупредительных мер, Комиссия должна запросить информацию у соответствующего государства, если только срочность ситуации не требует немедленного предписания таких мер. В последнем случае, принятое решение должно быть вынесено на обсуждение Комиссии как можно скорее, самое позднее на ближайшую сессию.
2. Комиссия проверяет, были ли поставлены в известность о существующей угрозе компетентные национальные органы власти, а также причины, по которым это не было сделано (ст. 25.6а Правил процедуры). Руководствуясь принципом субсидиарное™, Комиссия, тем не менее, не придаёт ему абсолютный характер. Правила процедуры допускают возможность обращаться с соответствующим запросом непосредственно в Комиссию, если того требуют обстоятельства. На практике,
если становится известно о том, что потерпевший обращался к местным властям с просьбой защитить его, Комиссия будет оценивать эффективность или неэффективность действий государства в этой связи. Если обращения к местным властями не было, Комиссии, как правило, важно знать, почему потерпевший этого не сделал. В любом случае, прежде чем принять окончательное решение относительно предупредительных мер, Комиссия вправе затребовать у сторон дополнительную информацию. Если государство не отвечает на запрос или полученный ответ представляется Комиссии неубедительным/недостаточным/неполным, Комиссия обязательно учтёт этот факт при вынесении резолюции о предупредительных мерах.
3. Комиссия ставит вопрос о том, идентифицированы ли лица, в отношении которых будут приниматься предупредительные меры, или группа, к которой они принадлежат (ст. 25.6Ь Правил процедуры). Данное правило также не безусловно, и идентификация может в определённых ситуациях быть весьма приблизительной. Идентификация группы, к которой принадлежит человек, важна для обеспечения максимальной эффективности коллективных предупредительных мер.
4. Комиссия должна принимать во внимание определённо выраженное согласие потенциальных бенефициаров, когда ходатайство подано на рассмотрение Комиссии третьей стороной, если отсутствие согласия не является должным образом обоснованным (ст. 25.6с Правил процедуры). Такая ситуация может иметь место, например, в случае насильственного исчезновения, или когда потерпевший по каким-то причинам не имеет доступа к Комиссии, например, лишён свободы.
Продление срока действия предупредительных мер. Согласно статье 25.7 Правил процедуры решения о предоставлении, продлении, изменении или повышении уровня предупредительных мер должны быть приняты в форме мотивированной резолюции и включать, в частности, следующие элементы: а) описание ситуации и бенефициаров; б) информацию, представленную государством, если она имеется; в) соображения Комиссии по вопросу серьёзности, срочности и непоправимости; г) если возможно, период действия меры; д) распределение голосов членов Комиссии.
При этом согласно статье 25.8 Правил процедуры Комиссия периодически, по собственной инициативе или по просьбе одной из сторон, оценивает необходимость сохранения действия предупредительных мер. Государство в любое время может обратиться в Комиссию с должным образом обоснованной просьбой повысить уровень предупредительных мер. До принятия решения по такой просьбе Комиссия запрашивает позицию бенефициаров. Кроме того, направление соответствующего обращения не приостанавливает действия действующих предупредительных мер.
Согласно статье 25.10 Правил процедуры Комиссия принимает надлежащие последующие меры, например, запрос соответствующей информации у заинтересованных сторон по любому вопросу, касающемуся предоставления, соблюдения и обеспечения предупредительных мер. Эти меры могут включать график принятия мер, слушания, рабочие встречи и визиты для наблюдения и анализа.
Кроме того, Комиссия может поднять уровень или пересмотреть предупредительные меры в случае, если бенефициары или их представители не в состоянии предоставить Комиссии обоснованный удовлетворительный ответ относительно требований, выдвинутых государством для реализации предупредительных мер.
Важно отметить, что если Комиссия отказывает запрашивающей стороне в предупредительных мерах, такой отказ не следует считать окончательным. В дальнейшем заявитель может вновь обратиться к Комиссии с соответствующей просьбой, особенно если возникнут новые обстоятельства. Комиссия располагает широкими возможностями для последующего мониторинга выполнения государством предупредительных мер: обмен сообщениями; рабочие встречи или слушания, проводимые во время сессий Комиссии; совещания, рабочие визиты Комиссии или докладчиков в государства; пресс-релизы, тематические доклады или страновые доклады. Вместе с тем, Комиссия, как правило, исходит из того, что государство лучше знает, какие именно меры в конкретной ситуации
наиболее эффективно позволят защитить заявителя и устранить опасность. Государства принимают самые различные действия для выполнения резолюций Комиссии о предупредительных мерах: предоставление телохранителей, обеспечение безопасности на работе; прямая линия связи с властями. При выборе таких мер, как правило, учитывается мнение бенефициара и его представителя.
Временные меры Межамериканского Суда по правам человека
Положения о временных мерах Суда, в отличие от предупредительных мер Комиссии, регламентированы Конвенцией. Это означает, среди прочего, что их действие распространяются только на государства, присоединившиеся к Конвенции. Согласно статье 63(2) Конвенции временные меры применяются «в случае крайней опасности и срочности, и когда необходимо избежать нанесения лицу непоправимого вреда»14. Временные меры принимает только Суд. Эти меры, в отличие от предупредительных мер Комиссии, носят для государств юридически обязательный характер. В связи с рассмотрением конкретной жалобы на основании статьи 63(2) Конвенции Суд может принять в отношении государства-ответчика временные меры по собственной инициативе или по просьбе одной из сторон.
Запросы Комиссии о временных мерах Суда. По делам, которые находятся в производстве Комиссии и ещё не переданы в Суд, Комиссия может обратиться в Суд с просьбой принять временные меры (ст. 63(2) Конвенции). Данной норме корреспондируют положения статей 25.12 и 25.13 Правил процедуры Комиссии. Комиссия может направить в Суд просьбу о временных мерах в соответствии с условиями, регламентированными в статье 76 Правил процедуры Комиссии. Любые ранее принятые предупредительные меры остаются в силе до тех пор, пока Суд не уведомит стороны о своём решении относительно полученного запроса. При этом, если Суд оставляет запрос о временных мерах без удовлетворения, Комиссия не рассматривает
14 Rey Cantor E. Medidas cautelares y medidas provisionales ante la Comisiyn y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos URL: http://www.desarrollo.uces.edu.ar:8180/dspace/bitstream/123456789/904/1/Medidas_cautelares_Rey_Cantor.pdf (дата обращения: 23.10.2014).
и новую просьбу о предварительных мерах, если только нет новых фактов, обосновывающих такую необходимость. В любом случае, Комиссия может использовать иные механизмы для мониторинга ситуации.
Практика обращения Комиссии к Суду с просьбой принять временные меры начала активно развиваться в 80-ые годы XX века: Комиссия просила Суд принять такие меры в отношении государств по первым спорным делам, поступившим на её рассмотрение. В 90-ые годы, в дополнение к первой категории дел, Комиссия начала просить принять временные меры по делам, ещё не переданным в Суд, находящимся в ожидании резолюции самой Комиссии, как в деле Hugo Bustios-Saavedra and Eduardo Rojas-Arce vs. Peru15.
В 2004 году право напрямую обратиться в Суд с запросом о временных мерах в спорных случаях получил заявитель и его представитель. Согласно статье 27.3 действующей редакции Правил процедуры Суда 2009 года, запрос о временных мерах со стороны жертвы нарушения прав человека/представителя «должен быть связан с предметом жалобы»16.
В настоящее время Комиссия регулярно обращается к Суду с запросом о временных мерах. Эта практика составляет отдельный раздел ежегодного отчёта Комиссии17. В связи с этим часто возникает вопрос: в каких случаях Комиссия принимает предупредительные меры, а в каких направляет в Суд запрос о временных мерах? Устойчивых критериев, которые позволили бы однозначно ответить, не существует. Как отмечает Эктор Фаундес Ледесма, иногда сам Суд, кажется, утверждает, что предупредительные меры, предоставляемые Комиссией, должны быть использованы в первую очередь, и только впоследствии, в случае, если они были недостаточны, Комиссия обращается к Суду. С другой стороны, сам Суд посчитал, что тот факт, что преду-
предительные меры, принятые Комиссией, не дали требуемого эффекта защиты, и что правительство не приняло адекватных мер защиты — это «исключительная ситуация, которая обуславливают необходимость принять срочные меры во избежание нанесения лицу непоправимого ущерба»18.
Кроме того, как показывает практика, Комиссия может сначала принять резолюцию о предупредительных мерах, а в дальнейшем, если обстоятельства того потребуют, обратиться в Суд с запросом о временных мерах. Именно таким образом события развивались в деле гражданина Китая Вонг Хо Винга, который находился в заключении в Перу. Заявитель обратился в Комиссию с просьбой принять предупредительные меры, ссылаясь на неизбежность его экстрадиции в Китай, где за совершённые им преступления, такие, как уклонение от уплаты таможенных пошлин, отмывание денег и взяточничество, его могли приговорить к смертной казни. Комиссия предписала предупредительные меры в марте 2009 года, и процесс продолжался в Перу. Почти год спустя Комиссия направила в Суд запрос о временных мерах, мотивируя это тем, что Верховный Суд Перу, принимающий решение об экстрадиции, прямо заявил, что, по его мнению, предупредительные меры Комиссии не носят юридически обязывающего характера. Таким образом, предварительных мер оказалось недостаточно для защиты жизни заявителя. Суд принял решение о временных мерах в мае 2010 года19.
Направление запроса о временных мерах после ранее принятой Комиссией резолюции о предупредительных мерах может быть связано с тем, что государство-ответчик по делу не предпринимает вообще никаких действий или неэффективно реализует предписанные ему предупредительные меры Комиссии. Наконец, некоторые государства-члены ОАГ,
15 Inter-American Court of Human Rights. Hugo Bustios-Saavedra and Eduardo Rojas-Arce vs. Peru. Resolution on provisional measures of 5 June 1990. URL: http://www.worldcourts.com/iacthr/eng/decisions/1990.06.05_Bustios_Saavedra_v_Peru.pdf (дата обращения: 23.10.2014).
16 Правила процедуры Межамериканского Суда по правам человека, одобренные на LXXXV регулярной сессии Суда (16—28 ноября 2009 года). URL: http://www.corteidh.or.cr/index.php/en/about-us/reglamento/reglamento-vigente (дата обращения: 23.10.2014).
17 См., например, ежегодный отчёт Межамериканской комиссии по правам человека за 2013 год URL: http://www.oas.org/en/iachr/ reports/annual.asp (дата последнего обращения: 23.10.2014).
18 Faundez Ledesma H. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos: Aspectos Institucionales y Procesales. 3 ed. San José de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. 2004. Р 518.
19 Inter-American Comission of Human Rights. Wong Ho Wing v. Peru. Report № 78/13 of 13 July 2013 (дата обращения: 23.10.2014).
например, Венесуэла, исходят из обязательности для государства исключительно временных мер Суда, поэтому по делам, где стороной является Венесуэла, Комиссия сразу обращается с соответствующим запросом в Суд, минуя стадию назначения предупредительных мер. Наконец, не все государства-члены ОАГ ратифицировали Конвенцию, поэтому в отношении таких государств, к числу которых относится США, возможно принятие лишь предупредительных мер.
В целом запрос на временные меры, как правило, направляется в Суд только в наиболее сложных ситуациях, допустим, когда существует высокий риск приведения в исполнение смертного приговора. В остальных случаях Комиссия, перед тем как просить Суд принять временные меры, одобряет предупредительные меры и дальше действует по результатам.
Процедура направления в Суд запроса о временных мерах за период своего существования претерпела существенные изменения. Вплоть до 1993 года, если запрос поступал в период между сессиями Суда, Председатель Суда обязан был срочно созвать Суд. Единственная альтернатива — Председатель Суда мог потребовать, чтобы стороны действовали таким образом, чтобы обеспечить эффективность любых мер, которые в дальнейшем могут быть приняты. Решение принимал Председатель Суда после консультаций с Постоянной комиссией Суда или, по возможности, со всеми судьями. Подобная процедура приводила к задержкам, которые противоречили самой сути срочности временных мер. В 1993 году Суд внёс изменения в Правила процедуры, установив, что если момент поступления обращения не совпадает с периодом сессии Суда, Председатель Суда вправе единолично принять решение относительно необходимости принятия временных мер, а также определить эти меры. Соответствующее решение подлежит одобрению Судом на ближайшей сессии этого органа.
Так, в деле Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Peru заявители были
отстранены от должности судей Конституционного Суда Перу. 3 апреля 2000 года непосредственно в Суд одним из заявителей был направлен запрос о принятии временных мер. Просьба была подана в период между сессиями Суда и Председатель Суда, впервые в истории этого органа, ex officio принял решение о временных мерах (резолюция от 7 апреля 2000 года), учитывая чрезвычайную серьёзность и срочность ситуации, чтобы избежать нанесения непоправимого вреда жизни и здоровью заявителя20.
Права, на защиту которых направлены срочные меры
Предупредительные меры Комиссии, равно как и временные меры Суда, направлены на предотвращение непоправимого вреда, поэтому в подавляющем большинстве случаев принятие таких мер связано с обеспечением права на жизнь (ст. 4 Конвенции) и правом на гуманное обращение (ст. 5 Конвенции). В первом случае люди, как правило, находятся в серьёзной опасности, источником которой являются органы государства или, например, военизированные группировки. Однако источник серьёзного риска может быть и в собственной семье, когда речь идёт о случаях насилия над женщинами и детьми. В ряде случаев предупредительные и временные меры назначались Комиссией и Судом в случае особо тяжёлых условий содержания под стражей. В практике органов межамериканской системы защиты прав человека есть примеры принятия срочных мер и в связи с иными случаями.
Например, в связи с делом La Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni VS. Nicaragua в 2002 году Суд принял временные меры для сохранения самобытности коренного народа на территории его исконного прожива-ния21. Защита свободы выражения мнения потребовала принятия Судом временных мер в деле Herrera-Ulloa v. Costa Rica в 2001 году22. Временные меры могут быть направлены не только на защиту жизни и личной неприкосновенности, но и на особую защиту
20 Inter-American Court of Human Rights. Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Peru. Judgments of 31 January 2001. URL: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1898.pdf?view=1 (дата обращения: 23.10.2014).
21 Inter-American Court of Human Rights. La Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Jugement of 31 August 2001. URL: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_79_esp.pdf (дата обращения: 23.10.2014).
22 Inter-American Court of Human Rights. Herrera-Ulloa v. Costa Rica. Judgment of 2 July. 2004 . URL: http://www.corteidh.or.cr/docs/ casos/articulos/seriec_107_ing.pdf (дата обращения: 23.10.2014).
детей в семье, а также права на свободу передвижения и проживания лиц, как в деле детей Yean and Bosico v. Dominican Republic, по которому Суд вынес постановление 8 сентября 2008 года. Объектом защиты может быть право на доступ к публичной информации: запрет уничтожать избирательные бюллетени для президентских выборов в Мексике (дело Rafael Rodriguez Castaneda against Mexico, 2008)23.
Срочные меры могут применяться как в отношении одного человека, так и группы лиц, как например, в делах Uribana vs. Venezuela и Mendoza y otros vs. Argentina24 (дела об условиях содержания под стражей); деле о правах детей и подростков FEBEM vs. Brazil25, 2005 года, а также деле о правах лиц с психическими расстройствами Pacientes del Hospital Neuropsiquiátrico vs. Paraguay, 2007 года26. Коллективные меры могут применяться в контексте вооружённого конфликта. В Колумбии в 2002 году Суд принял временные меры в отношении мирного поселения Сан-Хосе-де-Апартадо. В 2003 году — в отношении общин лиц африканского происхождения Jiguamiandó и Curbaradó.
Реализация и последствия принятия срочных мер
Как отмечалось выше, предупредительные меры Комиссии и временные меры Суда преимущественно связаны с обеспечением государством защиты жизни и здоровья человека. Как правило, подобная защита выражается в том, что лицу предоставляется охрана со стороны полиции, обеспечивается постоянное сопровождение, проводятся регулярные инспекционные посещения места проживания
или рабочего места бенефициара. При этом, как показывает практика, обеспечение полицейской защиты бенефициару может быть весьма проблематичной, если, например, источником опасности для подателя просьбы о временных мерах являются органы государства, в том числе правоохранительные структуры. Иногда заявители, которые запрашивают у Суда принятие временных мер, не знают, что, в случае положительного решения, их защиту будет, скорее всего, обеспечивать полиция. Например, в деле против Гондураса, связанном с государственным переворотом в этой стране в 2009 году, значительное число бенефициаров не ожидали, что их защиту будет обеспечивать полиция, и часть из них от такой защиты отказалась27. Между тем, даже если изначально полиция и была источником риска для жизни и здоровья заявителя, в случае предписания Комиссией предупредительных мер или Судом — временных, полиция функцию защиты всё равно выполняет. Такая казалось бы противоречивая ситуация объясняется тем, что соответствующий орган полиции в этот период находится под жёстким надзором других государственных органов, которые не заинтересованы в демонстрации международному сообществу, что пострадавший подвергается агрессии со стороны государства, то есть страдает от того, на предотвращение чего направлены предупредительные меры. Именно поэтому в период действия предупредительных мер заявители редко становятся жертвами жизненно опасной или фатальной для них агрессии со стороны государства.
Что касается вопроса о последующих предупредительных и/или временных мерам, Комиссия и Суд принимают решение по ре-
23 Inter-American Court of Human Rights. Rafael Rodriguez Castaneda against Mexico. Resolution on provisional measures of 31 October 2008. URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd= 1&ved=0CBwQFjAA&url=https%3A%2F %2Fwww.oas.org%2Fen%2Fiachr%2Fdecisions%2F2011 %2FMXIN492-08EN.D0C&ei=JhtvVIGII-H6yg0t7oGwBg&usg=AFQj CNEFG9sqDhfMYoLic84Q3_8TDWHDWQ&sig2=B00TQu6s6KMB05H8YXKEzA&cad=rjt (дата обращения: 21.11.2014).
24 Inter-American Court of Human Rights. Uribana vs. Venezuela. Resolution on provisional measures of 13 February 2013 and Mendoza y otros vs. Argentina of 1 July 2001. URL: http://www.corteidh.or.cr/index.php/es/medidas-provisionales (дата обращения: 21.11.2014).
25 Inter-American Court of Human Rights. FEBEM vs. Brazil. Resolution on provisional measures of 25 November 2005. URL: http:// www.corteidh.or.cr/index.php/es/medidas-provisionales (дата обращения: 21.11.2014).
26 Inter-American Court of Human Rights. Pacientes del Hospital Neuropsiquiátrico vs. Paraguay. Resolution on provisional measures of 26 October 2007. URL: http://www.corteidh.or.cr/index.php/es/medidas-provisionales (дата обращения: 21.11.2014).
27 Inter-American Court of Human Rights. Adán Guillermo López Lone et al. v. Honduras. Report on admissibility of 13 November 2012. URL: https://www. google. ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCMQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww. oas.org%2Fen%2Fiachr%2Fdecisions%2F2012%2Fhoad524-07en.doc&ei=oCpvVJLPHee_yg0Ur4LYDw&usg=AFQjCNFx3lJtWv ACzDP-0NezY3KNkzX4Cw&sig2 = 5XBVqaDdo79W-rDID03XBw&cad=rjt (дата обращения: 21.11.2014).
зультатам письменного обмена мнениями, на основе письменных сообщений бенефициа-ра(ов) и государства-ответчика по делу, а также по итогам слушаний. Слушания по временным мерам чаще проводит Суд, хотя и в практике Комиссии подобные случаи известны. Например, Комиссия провела несколько публичных слушаний о необходимости последующего мониторинга предварительных мер, принимаемых в отношении лиц, лишённых свободы, в Соединённых Штатах в Гуантанамо.
В связи с делом Detenidos de la Bahía de Guantánamo y otros vs. USA, примерно через два месяца после того, как США начали отправлять задержанных в Гуантанамо, Комиссия обратилась к государству с просьбой принять необходимые меры для защиты прав заявителей. В 2005 году Комиссия расширила предупредительные меры, рекомендовав США провести детальное и беспристрастное расследование всех случаев пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения, а также привлечение к ответственности и наказания виновных. В резолюции № 2/06 Комиссия призвала США незамедлительно закрыть тюрьму Гуантанамо, действовать в отношении задержанных в полном соответствии с нормами международного гуманитарного права и международного права прав человека и принять необходимые меры для обеспечения задержанным справедливого судебного процесса, проводимого компетентным, независимым и беспристрастным судом28.
Заключение
На протяжении последних 10 лет органы межамериканской системы защиты прав человека всё чаще прибегают к срочным мерам для обеспечения защиты прав заявителей. В среднем Комиссия принимает около 30 резолюций о предварительных мерах в год29. Что касается Суда, то по состоянию на 1 октября 2014 года за весь период своего существования Суд вынес 523 решения о временных мерах30.
Несмотря на общий рост числа резолюций Комиссии о предварительных мерах, удовлетворяется лишь часть поступающих обращений. Так, согласно данным, опубликованным в ежегодном докладе Комиссии за 2010 год в 2008 году поступил 301 запрос, а удовлетворено лишь 28; в 2009 году было подано 324 запроса, а удовлетворено лишь 3431. Соотношение запрос-позитивное решение у Суда на порядок выше, поскольку подавляющее число таких запросов проходит через «фильтр» Комиссии.
В целом степень выполнения предварительных мер Комиссии сильно варьируется от государства к государству. Основной аргумент государств, нежелающих следовать предписаниям Комиссии, как правило, заключается в том, что этот орган имеет консультативный статус, обуславливающий рекомендательный характер предварительных мер. С другой стороны, тот факт, что ряд государств-членов ОАГ не ратифицировали Конвенцию, не позволяет Суду распространить на такие страны юридически обязывающие временные меры.
28 Inter-American Comission on Human Rights. Detenidos de la Bahía de Guantánamo y otros vs. USA. Resolution № 2/11 of 22 July 2011. URL: https://www.cidh.oas.org/pdf%20files/Resoluci%C3%B3n%202-1 1%20Guant%C3%A1namo.pdf (дата обращения: 23.10.2014).
29 Данные с официального сайта ОАГ. URL: http://www.oas.org/en/iachr/decisions/precautionary.asp (дата обращения: 23.10.2014).
30 Данные Межамериканского Суда по правам человека. URL: http://www.corteidh.or.cr/index.php/en/provisional-measures (дата обращения: 23.10.2014).
31 Ежегодный доклад Межамериканской комиссии по правам человека за 2010 год. URL: http://www.cidh.org/annualrep/2010eng/ TOC.htm (дата обращения: 23.10.2014).
