CC BY
143
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры публичного права Гуманитарного университета г. Екатеринбурга
Средства и приемы законодательной техники, обеспечивающие нейтрализацию норм Конституции РФ
Исследователи конституционного права России отмечают, что нормы Конституции РФ часто носят формальный характер. При этом за последние годы, степень формальности или номинальности норм Конституции страны только возросла1. «Конституция РФ 1993 года, — отмечал В. Пастухов в 2008 году, — так и не стала в полной мере законом юридическим, не вошла в русскую жизнь так же безусловно, весомо и зримо, как, например, французская или американская конституции»2. Номинальный характер конституций является закономерным для всех стран с административной правовой системой3. Правители этих стран под давлением Запада вынуждены октроировать конституционные акты, которые не намерены реализовать на практике. Имея под своим контролем законодательные органы, они обеспечивают издание законов, нейтрализующих нормы конституционных актов. В данной статье описываются приемы и средства законодательной техники, которые применяются в России для того, чтобы нормы Конституции РФ остались только на бумаге.
1. Успешность нейтрализации норм конституции связана с юридической техникой изложения самих этих норм. Конституционный акт обычно содержит нормы самого общего характера, которые нуждаются в конкретизации посредством норм законов и подзаконных актов. В ходе этой конкретизации законодатель, при желании, может полностью исказить содержание норм, закрепить в законе нормы, прямо противоположные тем, что записаны в конституции. Например, Конституции РФ только в самых общих чертах определяет порядок выборов в органы власти (ст. 3, 32, 81, 96). При конкретизации этих норм российский законодатель так зарегулировал весь процесс проведения выборов, что сегодня не избиратель, а государственные чиновники определяют, кто может быть выбран в представительные органы, а кто нет. Часть 1 статьи 77 Конституции РФ требует от субъектов Федерации устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствие с общими принципами, установленными федеральным законом. Законодатель широко истолковал термин «принципы» и в Федеральном законе от 5 апреля 2010 года № 42-ФЗ«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» досконально зарегулировал всю деятельность законодательных органов регионов по установлению своей системы органов власти, лишив их какой-либо самостоятельности. Он определил за них количество депутатов законодательного органа, который должен быть в каждом регионе4, порядок выборов в органы законодательной власти (ч. 4 ст. 4 названного Закона).
К нейтрализации конституционной нормы может толкать сам стиль ее изложения. Вместо требования она может содержать утверждение якобы имеющего место факта. Статья 80 Конституции РФ не требует, а утверждает как истину, что Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Эта норма ни к чему не побуждает, а лишь дает политическую рекламу властному субъекту. Она может толковаться как обязывающая или как управомочивающая Президента РФ.
Свобода действий законодателя обеспечивается противоречивым характером норм конституции. Так, статья 77 Конституции РФ, с одной стороны, закрепляет право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать у себя систему органов государственной власти, а с другой стороны, требует, чтобы они действовали в рамках общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Кроме того, часть 2 статьи 77 Конституции РФ требует введения единой системы исполнительной власти в России. Пока субъекты Федерации обладали какой-то силой, центр не посягал на их право самостоятельно формировать свои органы власти. Но как только активность населения и элит в регионах ослабла, Лидер на-
1 См.: Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 15. — С. 5.
2 Пастухов В. Второе дыхание русского конституционализма // Сравнительное конституционное обозрение. —
2008. — № 2. — С. 4.
3Денисов С.А. Административизация правовой системы. — Екатеринбург, 2005.
4 См.: Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 15. — Ст. 1738.
ции решил перейти к централизованному управлению страной через своих наместников. В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» были внесены поправки1, в соответствие с которыми Президент РФ получил фактически право назначать глав регионов, которые уже обеспечивали формирование послушных ему представительных органов регионов. Н. Варламова обращает внимание, что законодатель умышленно ввел в Конституцию РФ 1993 года противоречивые, размытые нормы, касающиеся федеративного устройства России с тем, чтобы потом, при изменении обстановки конкретизировать их в свою пользу2.
Октроированные правителем конституционные акты похожи на жалованные грамоты на права и вольности подданным, которые обычно издаются монархами3. Они перечисляют права и свободы, которые правитель предоставляет человеку, гражданину, общественному объединению. Как известно, ни одна свобода не может быть безграничной. Законодатель может по своему усмотрению определить: в чем заключается декларированное в конституции право и свобода; на кого она распространяется, а на кого нет; как она ограничивается; в каком порядке она может быть реализована. Одновременно вводится в действие разрешительный тип регулирования: «все, что не разрешено, то запрещено». Например, Конституция РФ разрешила проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования только гражданам России. Вопрос о праве участвовать в них иностранцев и лиц без гражданства остается на усмотрение законодателя. Он же закрепил такой порядок организации массовых мероприятий, который поставил реализацию конституционного права гражданина в зависимость от воли бюрократии, которая может запретить, а может разрешить собрания граждан на улицах городов. Конституционные акты, исходящие от самого народа (гражданского общества) нацелены на ограничение полномочий государства и государственных органов. Они содержат в большей степени запреты государственным органам и должностным лицам осуществлять какую-то деятельность и предоставление им права ограничивать права человека и гражданина в исключительных случаях, предусмотренных в Конституции. Все, что не разрешено, то запрещено. При этом законодатель сковывается в своей регулирующей деятельности рамками общего запрета и узкого разрешения, что-либо урегулировать. Например, вместо того, чтобы декларировать право каждого на объединение (ст. 30 Конституции РФ) и многопартийность в стране (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ) следовало бы запретить государству вмешиваться в дела граждан по вопросу создания ими общественных объединений, включая партии, за исключением отдельных случаев, связанных с обеспечением безопасности человека, общества и государства (например, запрет создания вооруженных формирований). Тогда государство не могло бы запрещать создание партий путем зарегулированности процедуры их формирования или требования к виду разрешенных партий и числу их членов, как это сделано в Федеральном законе «О политических партиях»4.
Из конституционных норм часто невозможно понять, законченным ли является перечень ограничений прав человека и гражданина, который в них содержится. Законодатель рассматривает этот перечень незаконченным и, фактически, дописывает конституцию в законах, не изменяя нормы конституции. Так, часть 3 статьи 32 Конституции РФ перечисляет основания ограничения избирательных прав граждан. Не ясно, законченным ли является этот список оснований. Законодатель посчитал, что он не закончен, и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 3.1 ст. 4)5 расширил его, решив за глупого избирателя, кто может иметь пассивное избирательное право в России, а кто нет. Таким же образом он дополнил статью 81 Конституции РФ, перечислив в Федеральном законе «О выборах Президента РФ» дополнительные ограничения прав граждан быть кандидатами в Президенты РФ (п. 5.2 ст. 3)6.
1 Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 50. — Ст. 4950.
2 См.: Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 1999. — № 4 (29). — С. 113, 120.
3 Манифест о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству от 18 апреля 1762 года // ПСЗ. — Т. XV. — № 1144; Г рамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 года // ПСЗ. — Т. XXII. — № 16187.
4 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 29. — Ст. 2950; 2002. — № 12. — Ст. 1093; № 30. — Ст. 3029;
2003. — № 50. — Ст. 4855; 2004. — № 52. — Ст. 5272; 2005. — № 30. — Ст. 3104; 2006. — № 29. — Ст. 3124;
2009. — № 14. — Ст. 1576; № 18. — Ст. 2155; № 20. — Ст. 2391; № 29. — Ст. 3633; № 51. — Ст. 6156; Российская газета. — 2010. — 8 июня.
5 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253; № 39. — Ст.3642; 2003. — № 26. — Ст. 2572;
№ 27. — Ст. 2711, 2716; 2004. — № 24. — Ст. 2335; № 33. — Ст. 3368; № 35 б. — Ст. 3607; № 50. — Ст. 4950;
2005.— № 30. — Ст. 3104; 2006. — № 31. — Ст. 3427; 2007. — № 10. — Ст. 1151; № 17. — Ст. 1938; № 18. —
Ст. 2118; 2008. — № 30. — Ст. 3605; 2009. — № 1. — Ст. 30; № 7. — Ст. 771; № 20. — Ст. 2391; № 52. — Ст. 6433;
2010. — № 17. — Ст. 1986; Российская газета. — 2010. — 9 июня.
6 Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 18. — Ст. 2118.
Конституции, как правило, в самых общих выражениях определяют основания ограничения прав и свобод человека и гражданина. Это позволяет законодателю в интересах административного класса расширено толковать эти основания. Так, Конституция РФ в части 3 статьи 55 указывает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ссылаясь на эту норму, законодатель оправдывает ограничения прав граждан, реализующие интересы административного класса. В целях обеспечения информационной безопасности страны законодатель отказался от информационной открытости пространства страны, от действия конституционного принципа свободы массовой информации (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ). Закон РФ «О средствах массовой информации» запрещает иностранцам и лицам без гражданства, не проживающим постоянно в Российской Федерации быть учредителями (соучредителями) средств массовой информации (ст. 7)1. Ссылаясь на часть 3 статьи 55 Конституции РФ законодатель требует регистрировать все религиозные организации (ч. 1 ст. 8, 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»2) и ограничивает в правах иные группы верующих (ч. 3 ст. 7 этого же Закона).
2. Далее следует описание приемов и средств юридической техники, которые использует отечественный законодатель для нейтрализации норм Конституции РФ.
Как уже отмечалось выше, в России сформировалась административная правовая система, которая обеспечивает господство над обществом административного класса, составляющего государственный аппарат. В связи с этим основным приемом нейтрализации норм Конституции РФ является закрепление в законодательстве широких полномочий правоприменителей (государственных и муниципальных чиновников) в реализации норм конституционного акта. В соответствии с законами, чиновники фактически разрешают или не разрешают пользоваться нормами Конституции РФ, определяют, кому можно ими пользоваться, а кому нет, в каком порядке человек и гражданин может реализовать свое конституционное право. Так, статья 28 Конституции РФ декларирует свободу вероисповедания. Но эта свобода фактически устраняется Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях»3 и загоняется в узкие рамки дозволенных видов деятельности (ч. 3 ст. 7, ст. 16—24) религиозных объединений только после того, как они будут зарегистрированы государственными органами (ст. 11). Фактически, права (а не свободы) у верующих в соответствии с названным Законом возникают только после регистрации их объединения государством. Должностные лица требуют от религиозной организации соблюдения массы формальностей. Если организация нарушает нормы, регулирующие ее деятельность (хотя и не причиняет никому вреда), она может быть ликвидирована (ст. 14), а ее участники лишены права реализовать свою конституционную свободу. По этим правилам никакая религиозная организация не может удалиться от мира, поскольку обязана постоянно отчитываться о своей деятельности (ч. 9 ст. 8 Конституции РФ).
Статья 30 Конституции РФ закрепляет право каждого объединяться для защиты своих интересов. На государство возлагается обязанность гарантировать свободу деятельности объединений. Очевидно, что административный класс не может обществу позволить без его надзора создавать общественные объединения и тем более разрешить этим объединениям действовать свободно. Это привело бы к подрыву основ административного государства и ликвидации власти административного класса над обществом. Поэтому Федеральный закон «О политических партиях»4 строго определяет, что только государство может признать существование политической партии путем ее регистрации (ст. 15— 20). Законодатель установил ряд формальных требований к организации, которую государство может признать как политическую партию (ст. 3). Таким образом, законодатель разрешил только партии массового типа, которые ему легче контролировать. Одновременно он запретил создание кадровых партий, небольших федеральных партий, межрегиональных и региональных партий, коллективное членство в партиях, которое типично для социал-демократических партий на Западе. Фактически через процедуру регистрации государственная бюрократия разрешает или запрещает создание политических партий в России. Закон полностью пренебрегает конституционным требованием гарантировать свободу деятельности объединений. Он подробно регулирует деятельность политических партий, обставляя ее многочисленными запретами.
1 Российская газета. — 1992. — 8 февраля; 1995. — 17 января, 8 июня, 26 июля; 1996. — 10 января; 1998. —
5 марта; 2000. — 22 июня, 8 августа; 2001. — 9 августа; 2002. — 26 марта, 30 июля; 2003. — 8 июля, 16 декабря;
2004. — 1 июля, 31 августа, 5 ноября; 2005. — 26 июня; 2006. — 29 июля, 16 октября; 2007. — 1 августа; 2009. —
11 февраля.
2 Российская газета. — 1997. — 1 октября.
3 Там же.
4 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 29. — Ст. 2950; 2002. — № 12. — Ст. 1093; № 30. — Ст. 3029; 2003. — № 50. — Ст. 4855; 2004. — № 52. — Ст. 5272; 2005. — № 30. — Ст. 3104; 2006. — № 29. — Ст. 3124; 2009. — № 14. — Ст. 1576; № 18. — Ст. 2155; № 20. — Ст. 2391; № 29. — Ст. 3633; № 51. — Ст. 6156; Российская газета. — 2010. — 8 июня.
Законодатель строго устанавливает формы общественных объединений, которые могут создавать люди, то есть запрещая им самим определять удобную для них форму объединения (ст. 7 Закона «Об общественных объединениях»1).
Правящая элита России была очень напугана появлением такой новой формы лишения власти пожизненных правителей, как «цветные революции». Поэтому с помощью Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»2 она постаралась свести к минимуму возможности реализации конституционного права граждан на проведение массовых мероприятий. Закон фактически ввел разрешительный порядок проведения массовых мероприятий (ч. 5 ст. 5), установил, где можно собираться людям (ст. 8), в какое время это можно делать (ст. 9), в какой форме можно проводить публичное мероприятие (ст. 10, 11). Сильной стороной «цветных революций» было проведение круглосуточных акций протеста на центральных площадях. Названный закон запретил круглосуточные акции. Прерывание акций в ночное время позволяет органам репрессий произвести аресты организаторов публичных акций и спокойно занять центральную площадь вооруженными формированиями для воспрепятствования продолжения акции на следующий день. Общедозволительный тип регулирования, как всегда в административных правовых системах, заменен разрешительным.
Законодатель часто делает вид, что он ограничивает права и свободы человека и гражданина только введением регистрации этих прав. На деле эта регистрация превращается в испрашивание разрешения на использование своего конституционного права у должностных лиц. В свою очередь, должностные лица могут запретить человеку или гражданину использовать его право. С этой целью устанавливается усложненный порядок регистрации своих прав и неопределенный широкий набор оснований, по которым должностное лицо может отказаться зарегистрировать право человека, то есть фактически запретить им пользоваться. Например, должностное лицо может отказать в регистрации общественному объединению на основании того, что его устав противоречит Конституции РФ или законодательству (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «Об общественных объединениях»), то есть на должностное лицо возлагаются функции, сравнимые с функцией Конституционного Суда РФ. Он решает, что соответствует Конституции РФ и многочисленным законам, а что нет. При этом общественное объединение должно доказывать, что оно не собирается нарушать законы и Конституцию. В просторечии это называется «доказывать, что ты не верблюд». При каждом новом обращении в орган регистрации надо вновь оплачивать государственную пошлину. Основанием для отказа в праве на объединение может быть неправильно, с точки зрения должностного лица, оформленные документы (не так провели собрание, не так оформили его итоги, орфографические ошибки в текстах документов и т. д.) (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «Об общественных объединениях»). Например, управление Министерства юстиции РФ в апреле 2009 года отказалось зарегистрировать в качестве общественного объединения Товарищество инициативных граждан России (ТИГР) на основании того, что в сданных документах они не указали, на какой территории будут действовать, и не раскрыли цели и задачи организации3. В октябре 2006 года Федеральная регистрационная служба отказала в регистрации Народно-демократическому союзу М. Касьянова в качестве общественного объединения на основании того, что ее не удовлетворяет устав объединения. Кроме того, голословно было заявлено, что протоколы региональных собраний недостоверны4.
Загнать деятельность общественного объединения в выгодные административному классу рамки позволяет требование к нему иметь устав (ст. 20 Федерального закона «Об общественных объединениях»). Регистрационный орган отказывается регистрировать общественные объединения, пока они не напишут такой устав, который поставил бы общественное объединение в узкие рамки и устранил закрепленную в Конституции свободу деятельности. Это позволяет затем ликвидировать общественное объединение, не приносящее никакого вреда обществу, по формальным основаниям: выход в его деятельности за строгие рамки устава. Так, общественная организация «Центр просветительских и исследовательских программ», которая была зарегистрирован в Санкт-Петербурге как региональная организация, была ликвидирована на основании того, что собирала информацию о нарушении прав некоммерческих организаций в соседних регионах и проводила там семинары. Кроме того, для проведения семинаров с работниками некоммерческих организаций от нее потребовали получить лицензию на образовательную деятельность5.
Ограничить конституционные права граждан позволяет юридическая конструкция согласования их использования с должностными лицами государственных или муниципальных органов. Так, Фе-
1 Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 21. — Ст. 1930; 1997. — № 20. — Ст. 2231; 1998. — № 30. — Ст. 3608; 2002. — № 11. — Ст. 1018; № 12. — Ст. 1093; № 30. — Ст. 3029; 2003. — № 50. — Ст. 4855; 2004. — № 27. — Ст. 2711; 2006. — № 3. — Ст. 282.
2 Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 25. — Ст. 2485.
3 Чернышев А. Приморским автомобилистам перекрыли движение / А. Чернышев, А. Козенко // Коммерсантъ. —
2009. — 15 апреля. — С. 4.
4 Тирмастэ М-Л. Михаил Касьянов поставлен вне закона // Коммерсантъ. — 2006. — 24 октября. — С. 2.
5 Определение Верховного Суда РФ от 20 мая 2008 года № 78-Г08-17 // СПС «КонсультантПлюс».
деральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» позволяет гражданам воспользоваться своим конституционным правом собираться мирно только после согласования места и времени проведения митинга, демонстрации, шествия, числа участников мероприятия с определенными должностными лицами (ч. 5 ст. 5). Фактически это означает получение разрешения на проведение данных массовых мероприятий. Существует уже богатая практика запрещения должностными лицами гражданам использовать свои конституционные права. Это запрещение скрывается под названием недостижения сторонами соглашения о месте и времени проведения массового мероприятия. Административный класс настолько боится своего населения, что требует от него испрашивать разрешения на выход на улицу с плакатами даже для двух человек.
Законодатель использует различные приемы затягивания сроков, в течение которых человек может получить разрешение на использование своего конституционного права. Для того, чтобы сделать массовые мероприятия, проводимые в соответствие с Конституцией РФ, менее эффективными, законодатель ввел запрет на их оперативную организацию. Прошли выборы. Люди хотят выйти на улицу, чтобы поздравить своего победившего кандидата в Президенты или высказать недовольство результатами выборов. Но законодатель им это запрещает. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» требует от граждан планировать возникновение своих чувств и подавать просьбу о проведении публичного мероприятия не позже 10 дней до возникновения этих чувств (ч. 1 ст. 7). Естественно, люди не могут оперативно выразить недовольство совершенным террористическим актом, выразить свою любовь к скончавшемуся человеку. Все это разрешается делать только через 10 дней после совершившегося факта.
Законодатель может предусмотреть такой сложный процедурный порядок реализации прав граждан, что эта реализация становится совершенно невозможной без согласия на это определенных должностных лиц. Этот юридический прием применен в Федеральном конституционном законе «О референдуме РФ»1. Установленный в нем порядок реализации инициативы на проведение референдума (ст. 14—20) пока успешно гасит все попытки коммунистов по проведению в стране референдумов и фактически полностью нейтрализует действие статьи 3 Конституции РФ, которая указывает, что народ может осуществлять свою власть непосредственно, в том числе через референдум. «Установленный в Федеральном конституционном законе порядок нацелен на то, чтобы исключить народную инициативу», — пишет С.А. Авакьян2.
Конституция РФ провозглашает принцип разделения властей (ст. 10) и принцип конституционной законности (ч. 2 ст. 15). Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»3, казалось бы, должен быть средством реализации этих конституционных принципов. Но пока он является средством нейтрализации полномочий Федерального Собрания по осуществлению сдержек в отношении исполнительной и верховной президентской власти. Он лишает Федеральное Собрание РФ права проводить расследование деятельности Президента РФ (ч. 2 ст. 4). Усложнен порядок создания комиссии парламентского расследования (ст. 7—9).
Очень часто законодатель устанавливает для людей такие препятствия в использовании ими своих прав, что добиться их реализации удается только через суд.
Для борьбы с общественными объединениями, не устраивающими административный класс, используется специальная конструкция юридической ответственности этих объединений. Они могут быть запрещены, если даже не совершали никаких общественно вредных проступков, на основании того, что не исполнили или исполнили не вовремя какие-либо обязанности, которые на них возложены управленческими структурами государства (ст. 28—29, 44 Федерального закона «Об общественных объединениях»). Как уже отмечалось, их могут ликвидировать за совершение общественно полезной деятельности, которая не предусмотрена их уставом (ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях»). То есть законодатель полностью проигнорировал то, что Конституция РФ закрепляет общедозволительный тип регулирования общественных объединений (ст. 30), и закрепил в названном законе разрешительный тип регулирования их деятельности. Как уже отмечалось, законодатель создает множество барьеров на пути деятельности общественных объединений из требований совершать какие-либо действия или запретов что-либо делать. Автор называет это «турникетным правом». Чтобы соблюдать все эти ограничения, общественное объединение вынуждено содержать своего юриста или постоянно обращаться к нему за платными консультациями. Требования к финансовой деятельности объединения вынуждают содержать своего бухгалтера. Все это приводит к тому, что выжить в России могут только крупные, забюрократизированные общественные объединения, поощряемые государством. Мелкие общественные объединения, которые трудно контролировать государственному аппарату, ликвидируются. Множество правовых ограничений приводит к тому, что все объ-
1 Российская газета. — 2004. — 30 апреля.
2 Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 23. — С. 6.
3 Российская газета. — 2005. — 29 декабря.
единения допускают какие-то нарушения установленных формальных правил. Объединениям, опекаемым государством, это прощается. Объединения, которые не дружат с государственными чиновниками, ликвидируются. Их «приговаривают жить по закону». Здесь действует принцип, сформулированный диктатором Франко: «Друзьям — все. Врагам — закон». Тюменское региональное отделение движения «За права человека» собирало сведения о нарушениях прав человека в Тюменской области и очень раздражало местную бюрократию. Оно было ликвидировано за использование незарегистрированной символики, несоблюдение порядка проведения заседаний органов управления, предусмотренного в уставе, отсутствия в уставе сведений о представительствах отделения и его экономических видах деятельности1.
Такая же юридическая конструкция применяется для лишения представителей оппозиции возможности реализовать свое пассивное избирательное право. От кандидата на выборную должность требуют произвести множество формальных действий, собрать много документов. Намеренно создаются условия, при которых он в чем- нибудь допустит нарушение. На основании невыполнения какого-нибудь формального требования ему отказывают в праве быть зарегистрированным в качестве кандидата на выборную должность, то есть в праве реализовать свое конституционное право (ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»). Типичными основаниями для лишения гражданина его конституционного права быть избранным на какую-либо должность является нарушение порядка сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения лица или списка лиц кандидатами на выборную должность2, нарушение порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) партийными организациями3. Так, Свердловский областной суд отменил регистрацию кандидата в депутаты на основании того, что в подписных листах, собранных в его поддержку не было указано, что подписавшиеся граждане проживают в Свердловской области4. В. Квачкова в 2006 году не зарегистрировали в качестве кандидата в депутаты на основании того, что секретарь избиркома не сняла копию с доверенности адвоката кандидата в депутаты (последний находился в СИЗО и не мог сам участвовать в выдвижении своей кандидатуры на выборную должность), в результате чего на заседании избирательной комиссии было объявлено, что этой доверенности нет и все действия адвоката в пользу В. Квачкова неправомочны5.
Административный класс России не может устроить декларация Конституции РФ о том, что свободы человека и гражданина являются высшей ценностью (ст. 2). Во все времена он считал, что высшей ценностью является сохранение его власти и по возможности расширение ее. Поэтому законодатель в интересах административного класса пытается различными способами обеспечить свободу усмотрения в деятельности правоприменителя. В Уголовном кодексе РСФСР была статья 70, устанавливающая ответственность за антисоветскую агитацию и пропаганду, под которой понималась всякая критика бюрократического строя, называемого социалистическим, и критика правящей группы. Сегодня функции этой статьи Уголовного кодекса РСФСР выполняет Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности»6 и статья 280 УК РФ «Публичные призывы к экстремистской деятельности». Понятие экстремистской деятельности столь же неопределенно, как и понятие антисоветской агитации и пропаганды. За экстремизм уже привлекли к уголовной ответственности организатора атеистической выставки художников. Естественно, в экстремизме обвиняют оппозиционных деятелей, резко критикующих правящую группу7. С помощью неясной конструкции экстремизма законодатель ограничивает право граждан избирать и быть избранными, закрепленное в статьях 3 и 32 Конституции РФ8. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» (ч. 3.1 ст. 4) лишает граждан, осужденных за преступления экстремистской направленности, а так же допускавших экстремистские высказывания, пассивного избирательного права.
Ограничение конституционного права человека на доступ к информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) производится с помощью введения в Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»9 термина «информация ограниченного пользования» (ст. 5). Должностные лица органов власти по собственному усмотрению определяют, какую информацию отнести к разряду «ограниченного пользования», лишая людей возможности ее получения.
1 См.: Охлопкова А. Тюменское «За права человека» лишили прав // Коммерсантъ-Урал. — 2008. — 10 сентября. — С. 12.
2 Коммерсантъ. — 2008. — С. 2.
3 См.: Чернега Ю. «Справедливой России» вернули регион // Коммерсантъ. — 2008. — 1 марта. — С. 2.
4 См.: Лакедемонский А. Субъект нерегистрации // Коммерсантъ-Урал. — 2008. — 30 января. — С. 15.
5 См.: Тирмастэ М.-Л. Владимира Квачкова не пустили на выборы // Коммерсантъ. — 2006. — 3 февраля. — С. 3.
6 Российская газета. — 2002. — 30 июля.
7 См.: Шевчук М. Петербургскому «Яблоку» пригрозили ликвидацией / М. Шевчук, Н. Гулько // Коммерсантъ. — 2007. — 12 апреля. — С. 2.
8 Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 18. — Ст. 2118.
9 Собрание законодательства. — 2009. — № 7. — Ст. 776.
Широчайшие возможности для надзора и ликвидации общественных объединений дает чиновникам Федеральный закон «Об общественных объединениях». Он требует от общественных объединений отвечать на все запросы регистрационных государственных органов, оказывать им содействие в ознакомлении с деятельностью объединения, информировать их об объеме и использовании иностранной помощи (ч. 1 ст. 29). Общественные объединения похожи на крепостных крестьянин, которые должны беспрекословно исполнять все требования барина. Невыполнение требования чиновников является нарушением закона и влечет ликвидацию общественного объединения и запрет его деятельности (ст. 44). В случаях если общественное объединение вступает в конфликт с чиновниками, нетрудно создать ему невыносимые условия для выживания. 14 сентября 2010 года Прокуратура г. Москвы в 1 час 30 минут ночи прислала факс в известную своей оппозиционной деятельностью общественную организацию «Московская Хельсинская группа». В нем содержалось требование, чтобы организация предоставила в прокуратуру отчетность о своей деятельности. В 11 часов 30 минут этого же дня документы уже должны были лежать на столе в прокуратуре1.
Иногда федеральный законодатель старается скрыть установленные ограничения конституционных прав и свобод в законах субъектов Федерации и подзаконных актах. Это делается с помощью отсылочных и бланкетных норм, содержащихся в федеральных законах. Пробелы в федеральном законе и применение в нем общих норм также вызывает необходимость переноса правового регулирования в подзаконный акт. Так, усложнение порядка регистрации общественных объединений осуществляется, в основном, не в Федеральном законе «Об общественных объединениях» (ст. 21, 23), а в подзаконных актах, которые устанавливают порядок деятельности регистрационных органов.
Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» содержит отсылочные нормы (ч. 3 ст. 8), согласно которым порядок проведения публичных мероприятий на центральных площадях городов, которые обычно объявляются памятниками истории и культуры определяется органами исполнительной власти субъекта Федерации. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Красной площади определяется Президентом РФ (ч. 4 ст. 8). Как нетрудно догадаться, названные органы власти часто запрещают гражданам собираться там, где их лучше всего будет слышно и видно.
Для того, чтобы норма Конституции РФ оказалась неработающей или работающей в неполную силу, законодатель может отказаться подкрепить ее нормами закона. Так, отсутствие закона о Президенте РФ позволяет ему самостоятельно определять тот объем полномочий, который он считает нужным ему для выполнения конституционных задач. Он сам себе установил общедозволительный тип правового регулирования, то есть может делать все, что прямо не запрещено Конституцией РФ. Это подрывает конституционный принцип разделения властей (ст. 10) и принцип правового государства (ст. 1), согласно которому должностное лицо может делать только то, что ему разрешает закон, исходящий от представителей народа. В результате Президент РФ посчитал возможным разделить страну на федеральные округа, назначить в каждый федеральный округ своих полномочных представителей2 то есть фактически изменил административно-территориальное деление страны, в значительной степени подорвал федеративный характер государства, предусмотренный Конституцией РФ (ст. 1). При отсутствии законодательных ограничений Президент РФ ввел удобный для него порядок подбора кандидатов на должность главы региона3 и отчетность главы региона перед ним и Правительством4. Отсутствие законодательного регулирования позволило Президенту РФ превратить свою Администрацию в подобие Канцелярии его императорского величества при Николае I. Она оказалась органом, который стоит над всеми ветвями власти и от имени Президента РФ осуществляет командование ими. При отсутствии закона о Президенте РФ он может выявлять в Конституции РФ все новые и новые скрытые полномочия.
Отсутствие закона о порядке отрешения Президента РФ от должности делает невозможным реализацию этой процедуры, предусмотренной статьей 93 Конституции РФ. Как показала практика, отсутствие у специальной комиссии, создаваемой Государственной Думой, полномочий по проведению расследования деятельности Президента РФ, не позволяет ей собрать необходимые доказательства для предъявления Президенту РФ обвинения. В результате Президент РФ становится похожим на монарха, который никакой ответственности ни перед кем не несет. Это грубо нарушает конституционный принцип демократии, республиканской формы правления, правового государства (ст. 1 ) и принцип конституционной законности (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).
1 Козенко А. Правозащитников проверили на скорость / А. Козенко, В. Трифонов // Коммерсантъ. — 2010. — 15 сентября. — С. 3.
2 Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 20. — Ст. 2112.
3 Указ Президента РФ «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 52. — Ч. 2. — Ст. 5427.
4 Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 52. — Ч. 2. — Ст. 5427.
Хорошо известный способ нейтрализации норм конституции и законов заключается в отказе установления эффективных санкций за нарушение этих норм\ Так, статья 80 Конституции РФ возлагает на Президента РФ обязанность быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Но Уголовный кодекс РФ на предусматривает нарушение этих обязанностей Президентом РФ в качестве тяжкого преступления, а значит, его невозможно отрешить от должности за невыполнение своих конституционных обязанностей. Норма Конституции РФ превратилась в пустую декларацию.
Очень часто права и свободы человека и гражданина не реализуются на деле в силу того, что законодатель предусмотрел только дисциплинарную ответственность за посягательства на них со стороны должностных лиц и иных государственных служащих. В условиях патрон-клиентских отношений, которые повсеместно распространены в отечественном государственном аппарате, руководители не привлекают к дисциплинарной ответственности своих подчиненных за нарушения прав граждан и даже способствуют уходу их от более строгой ответственности. Те в свою очередь соглашаются выполнять приказы своих начальников, нарушающих права человека и гражданина, то есть поддерживаются отношения «круговой поруки».
Как уже отмечалось выше, в ходе конкретизации конституционных норм, законодатель искажает смысл терминов, которые используются в конституции с целью ограничить действие норм конституции. Уже приводился пример того, как законодатель расширенно истолковал термин «принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти», использованный в части 1 статьи 77 Конституции РФ для того, чтобы ограничить права субъектов Федерации. Таким же образом он обошелся с термином «принципы организации системы органов местного самоуправления», использованным в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ2 выходит далеко за рамки перечисления принципов организации местного самоуправления. Он регулирует множество частных вопросов, которые согласно идее местного самоуправления должны решаться самим населением муниципалитетов.
Для того, чтобы поддерживать численность принудительной российской армии, законодатели вместо закона об альтернативной гражданской службе, предусмотренного частью 3 статьи 59 Конституции РФ, приняли закон о наказании тех, кто пытается получить эту альтернативную гражданскую службу. Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе»3 устанавливает тяжелые условия несения альтернативной гражданской службы с целью отбить желание у призывников воспользоваться предоставленным Конституцией РФ правом4.
Нейтрализация норм конституции посредством законодательства является лишь частью целого механизма нейтрализации норм конституции. Юристы не должны ограничиваться изучением лишь механизмов реализации норм права. Они должны подробно исследовать то, как государство нейтрализует действие норм, которые издает, но не желает чтобы они реально действовали.
1 Баранов В.М. Законодательные ошибки: понятие и типология / В.М. Баранов, В.М. Сырых // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. — Н. Новгород, 2001. — Т. 1. — С. 390.
2 Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822; 2007. — № 18. — Ст. 2117; № 30. — Ст. 3801.
3 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3030.
4 См.: Смолякова Т. Альтернативное наказание // Российская газета. — 2003. — 14 мая. — С. 1, 2.
