CC BY
16А.Ю. ЯКОВЛЕВ кандидат политических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления *
Сравнительный анализ российской и индийской систем противодействия терроризму
В последние годы терроризм набирает силу и расширяет географию присутствия. Мало кто сомневается, что это явление представляет серьезнейшую угрозу как всему человечеству, так и каждой отдельной стране. Данный факт вынуждает власти всех государств уделять все больше внимания антитеррору. Далеко не все страны имеют большой опыт противодействия терроризму, поэтому полезным представляется изучить деятельность антитеррористических институтов и структур других государств. Одной из наиболее опытных в этом отношении стран выступает Индия.
Ввиду того, что «все познается в сравнении», сопоставим антитеррористические системы Индии и России и постараемся найти элементы, которые будет полезно транспонировать.
В Основном законе Индии закреплен ряд положений превентивного характера в целях нивелирования возникновения условий терроризма. Одновременно с этим в конституции имеются пункты, устанавливающие ограничения в применении силового аппарата. Так, ст. 20 гласит: «Ни один человек не может быть лишен жизни или личной свободы, кроме как в соответствии с законодательством»1. В Конституции РФ (1993г.) есть похожие нормы. Так в ст. 49, п.1 читаем: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда», а ст. 50, п.1 гласит: «Никто не может быть повторно
* Яковлев Александр Юрьевич, e-mail: [email protected].
1 Article 21 of The Constitution of India. Adopted by the Constituent Assembly 26.11.1949.
осужден за одно и то же преступление». Таким образом, привлечь человека к ответственности за преступные деяния, в том числе террористические, возможно лишь в рамках законодательства.
В России, в сравнении с Индией, вопросам противодействия терроризму посвящено значительно меньшее число актов1. Среди основных:
• Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
• Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;
• Федеральный закон от 28.10.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»;
• Указ Президента РФ от 15.02.2006 № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;
• Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»;
• Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 05.10.2009.
Годы принятия базовых нормативных правовых актов, касающихся вопросов противодействия терроризму _в Индии и России_
Название акта Индия Россия Разница
Конституция 1949 1993 44
Уголовный кодекс 1860 1996 136
Уголовно- процессуальный кодекс 1973 2001 28
Закон о полиции 1861 2011 150
Закон о национальной безопасности 1980 2010 30
О противодействии терроризму 1967 2006 39
О вооруженной полиции (внутренних войсках) 1952 1997 45
Средняя разница - - 67
1 См.: Яковлев А.Ю. Современные антитеррористические структуры Индии // Социально-гуманитарные знания, 2014, №4, с. 316-327.
Если посмотреть на годы принятия (утверждения) актов, то самому старому будет менее 15 лет, основной массе - 67 лет. В сравнении с индийскими законами столь короткий период практически не заметен. Для иллюстрации данной мысли сравним длительность жизни базовых актов.
Отличия сразу бросаются в глаза, начиная с основного закона государства (где разница составляет 44 года), заканчивая Законом о национальной безопасности. Индия по длительности действия всех приведенных нормативных правовых актов превосходит Россию. Наиболее внушительная разница в 150 лет в законах о полиции и 136 лет в уголовных кодексах, минимальная - 28 лет в уголовно-процессуальных кодексах. Средняя величина получается 67 лет, что составляет почти 3 поколения.
Разрыв увеличится, если к названным актам прибавить законы, касающиеся уголовно-исполнительной сферы, регулирующей жизнь осужденных террористов. В частности, Закон о тюрьмах 1894 г. и Закон о заключенных 1900 г., то разница с Уголовно-исполнительным кодексом РФ 1997 г. будет 100 лет, а среднее значение возрастет до 71,5 года.
Также необходимо отметить и факт невозможности проведения более широкого сравнения антитеррористических документов двух стран, так как их разработчики по-разному смотрели на то, что должен регулировать тот или иной документ. Например, в уже отмеченной уголовно-исполнительной области в Индии имеются акты, затрагивающие довольно узкие вопросы - Закон об идентификации заключенных 1920 г., Закон о перемещении заключенных 1950 г., Закон о (присутствии в судах) заключенных 1955 г. В России подобные вопросы раскрываются частично в Уголовно-исполнительном кодексе РФ и ряде подзаконных актов профильного федерального органа исполнительной власти в лице Минюста России.
Указанные факты говорят о живучести индийских нормативных правовых актов и обратному свойству российских в виде динамизма. Отчасти это объясняется тем, что Российская Федерация формально существует с 1991 г., а окончательно оформила свой статус в 1993 г. с принятием нового основного закона. Но и независимая Индия ведет историю с 1947 г., а конституция вступила в силу лишь в 1950 г. При этом несмотря на не самые положительные воспоминания о колониальном прошлом индийские власти не стали отменять британские законы, принимавшиеся для
угнетения и подавления коренного населения Индии. Подобное положение вещей свидетельствует о внушительной разнице в политической и правовой культурах стран и отношении жителей к своей истории.
Помимо отличий в правовой области системы институтов и органов антитеррора также весьма специфичны. В России в силу территориальных масштабов и исторической предопределенности систему управления государством стараются строить централизованной и функционирующей на принципах единоначалия. Во многом именно поэтому значительная часть полномочий, в том числе в вопросах, касающихся противодействия терроризму, концентрируется у главы государства. В Индии, наоборот, президент страны не имеет практически никаких серьезных рычагов влияния на процессы, происходящие в государстве. Из наиболее весомых можно выделить подписание законов и роспуск нижней палаты в случае невозможности сформировать коалицию для избрания премьер-министра страны.
Президент России принимает самое непосредственное участие в вопросах противодействия терроризму на всех этапах, начиная от разработки концептуальных документов и направлений деятельности до возможностей введения чрезвычайного положения. Он также глубоко интегрирован в саму систему обеспечения, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, возглавляя Совет Безопасности РФ, формируя структуру исполнительной власти и назначая Председателя Правительства РФ, его членов, руководителей органов исполнительной власти и членов Национального антитеррористического комитета (НАК).
Определенную роль играют и парламенты стран. Они заняты разработкой и принятием антитеррористических законов. В Индии - это Раджья Сабха (верхняя палата) и Лок Сабха (нижняя палата). Последняя занимает более значимое положение, так как она избирает премьер-министра и из ее состава набираются министры, хотя председатель верхней палаты является по должности вице-президентом государства.
В свою очередь, верхняя палата России, Совет Федерации ФС РФ рассматривает принятые Государственной Думой ФС РФ федеральные законы в области обеспечения безопасности (в том числе в сфере противодействия терроризму. - А.Я.) и утверждает указ Президента России о введении чрезвычайного положения. Государственная Ду-
ма Федерального Собрания РФ принимает федеральные законы в области обеспечения безопасности1.
Основная нагрузка ложится на исполнительную власть. Многое падает на правительства стран. Главным образом они вырабатывают концептуальные подходы и определяют магистральные направления реализации государственной антитеррористической политики.
Крайне важное место в системе противодействия терроризму занимают координационно-совещательные органы. В Индийской Республике - Совет национальной безопасности (СНБ), в России - Совет Безопасности Российской Федерации (СБ РФ) и НАК. Советы безопасности представляют собой структуры, образованные для сбора информации о национальной безопасности страны, обсуждения наиболее острых вопросов, выработки решений и последующем мониторинге их выполнения.
Интересными представляются составы. В Индии орган более компактный (6 чел.), его возглавляет премьер-министр и входят министры внутренних дел, обороны, иностранных дел, финансов и заместитель председателя Плановой комиссии. На заседания могут приглашаться и другие должностные лица.
В России СБ РФ - конституционный орган и по основному закону председателем является Президент России. Помимо главы государства туда входят постоянные члены (Председатель Правительства РФ, председатели Совета Федерации ФС РФ и Государственной Думы ФС РФ, Руководитель Администрации Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, директора некоторых служб и другие лица) и члены (Генеральный прокурор РФ, министры финансов, юстиции, чрезвычайных ситуаций, начальник Генштаба Вооруженных Сил РФ, директор Службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, мэр Москвы, губернатор Санкт-Петербурга)2. В общей сложности в настоящий момент в совет, включая председателя, входят 30 человек.
1 См.: П. 1 и 2 ст. 9 Федерального закона от 28.10.2010 № 390-ФЗ «О безопасности».
2 См.: П. 1 Указа Президента Российской Федерации от 25.05.2012 № 715 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации».
К полномочиям СНБ Индии относятся: внешняя безопасность и сценарии изменения обстановки; угрозы, связанные с атомной энергетикой, космосом и высокими технологиями; тренды мировой экономики и угрозы экономической безопасности в сфере энергетики, внешней торговли, продовольствия, финансов и экологии; внутренняя безопасность, включая контрмятежные, антитеррористические, контрразведывательные вопросы; социальные, общественные и региональные аспекты развития страны; угрозы трансграничной преступности (контрабанда, нелегальный ввоз оружия и наркотиков); координация разведывательной деятельности, постановка перед
органами разведки задач по фокусированию на наиболее
1
актуальных для нации вопросах .
СБ РФ решает задачи формирования государственной политики в области обеспечения безопасности и контроля за ее реализацией, прогнозирования, выявления, анализа и оценки угроз безопасности, выработки мер по их нейтрализации, координации и оценки эффективности деятельности органов власти в области обеспечения безопасности и др. Из состава и полномочий СНБ и СБ РФ можно сделать вывод, что несмотря на совещательный характер органов они играют важную роль в вопросах противодействия терроризму.
Интересной деталью является то, что Россия в вопросе советов безопасности превзошла Индию, так как помимо того, что СБ РФ - конституционный орган и появился сразу после принятия основного закона страны в 1993 г., а решения по образованию, наделению полномочиями и формированию СНБ прошли в 1998-1999 гг.
Одним из существенных отличий в системах противодействия терроризму двух стран является наличие в России такого важного специализированного координационного органа, как НАК, роль которого нельзя недооценивать.
Он был образован в 2006 г. после ряда громких терактов. Комитет по должности возглавляет директор ФСБ России. В состав входят представители законодательной власти и руководители федеральных органов исполнительной власти силового блока.
НАК - орган, обеспечивающий координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов
1 Cm.: Point 4 of the Cabinet Secretariat Resolution № 281/29/6/98/TS. The Gazette of India: Extraordinary. Part I - Sec.1. New Delhi, 16.04.1999.
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющий подготовку соответствующих предложений Президенту РФ1.
НАК стоит во главе целой системы антитеррористических органов в стране, в рамках которой, в частности, действует Федеральный оперативный штаб, являющийся силовым звеном в НАК. В него входят руководители спецслужб, правоохранительных и иных органов. Также на уровнях субъекта федерации (республики, края, области, города федерального значения и пр.) действуют антитеррористические комиссии субъектов РФ, возглавляемые губернаторами, и оперативные штабы регионов. В муниципальных образованиях (районах, городах, сельских и городских поселениях) действуют свои антитеррористические комиссии. Плюс в крупных организациях государственного и муниципального сектора имеются локальные антитеррористические комиссии. Таким образом, в России функционирует четырехуровневая система координационных органов во главе с НАК в области противодействия терроризму. За 10-летний период такая система показала свою высокую эффективность и помогла предотвратить и минимизировать последствия множества терактов в разных регионах страны. Важным направлением в деятельности НАК является проведение обучения среди различных групп населения и межведомственных тренировочных мероприятий. Ежегодно происходит более 300 подобных событий. Например, в 2014 г. было организовано 319 учений2.
Что касается работы иных органов, институтов и специальных антитеррористических структур в Индии, то в южно-азиатском государстве ключевая роль отводится гражданской и военной полиции. В России значение сил правопорядка важно, но не столь существенно в противодействии терроризму, как органов ФСБ России. Подавляющее большинство задач по выявлению и нейтрализации террористов лежит именно на сотрудниках этой спецслужбы.
Данная организация одна из самых закрытых и демо-низированных, но и наиболее известная широким массам
1 См.: П. 1 Положения о Национальном антитеррористическом комитете. Утверждено Указом Президента РФ от 15.02.2006 № 116.
2 См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. М., 2015, а 29.
россиян и иностранцев. Данную мысль хорошо иллюстрируют слова журналиста Л.М. Млечина: «Никто в России сначала не оценил по достоинству декрет о создании ВЧК. А между тем эти три буквы стали одной из наиболее знаменитых аббревиатур ХХ столетия»1.
ФСБ России - это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая в пределах своих полномочий решение задач по обеспечению безопасности РФ2. Руководит ее деятельностью Президент России. Он назначает главу ведомства, отправляет его в отставку и контролирует работу службы. ФСБ России представляет собой целую систему органов, каждый из которых выполняет свои антитеррористические функции.
Помимо ФСБ России вклад в противодействие терроризму вносят МВД России, СВР России, ФСО России, Рос-финмониторинг, в некоторой степени МЧС России, Минобороны России, ФСКН России, ФМС России. Важно отметить, что эти структуры подчиняются главе государства.
МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел3. Как и ФСБ России у МВД России довольно разветвленная сеть органов в федеральных округах, субъектах федерации, городах, районах, имеются подразделения на транспорте, режимных объектах, учебные и научные учреждения и др.
СВР России обеспечивает безопасность российских учреждений, находящихся за пределами страны, их сотрудников и членов семей от посягательств террористов, а также осуществляет сбор информации об иностранных и международных террористических организациях.
ФСО России занимается прогнозированием и выявлением угроз жизненно важным интересам высших должностных лиц страны со стороны террористов. Под пристальным вниманием сотрудников службы находятся здания и территории госорганов власти, места постоянного и
1 Млечин Л.М. КГБ. Председатели органов госбезопасности. Рассекреченные судьбы. М., 2005, с. 5.
2 См.: Ст. 1 Федерального закона от 03.04 1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности».
3 См.: П. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248.
временного пребывания руководства России, трассы проезда, аэропорты и иные объекты.
Федеральная служба по финансовому мониторингу менее известная широким массам служба, что во многом объясняется характером ее деятельности. Она имеет довольно небольшую численность, в особенности если сравнивать с ФСБ России и ФСО России - в центральном аппарате и территориальных органах работает менее 900 сотрудников (предельная численность составляет 896 чел.1).
Данный орган осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения, по выработке мер противодействия этим угрозам2.
За 10 с небольшим лет Росфинмониторинг доказал свою полезность для антитеррористической безопасности России. Только в 2014 г. заморожены счета и активы более 1,5 тыс. лиц, имеющих отношение к терроризму. Произошло сокращение объемов сомнительных операций в 2 раза, обналичивания - в 1,5 раза, вывода средств за рубеж - в 1,7 раза3.
МЧС России задействуется в антитеррористических мероприятиях после совершения теракта для оказания помощи пострадавшим, спасения выживших и осуществляет иные действия по минимизации и ликвидации последствий террористических актов.
Минобороны России привлекается в последнее 10 лет не часто, хотя в середине 90-х гг. ХХ в. и начале 2000-х министерство принимало самое активное участие в борьбе с террористами на Северном Кавказе.
1 См.: П. 3 Указа Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу».
2 См.: П. 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу. Утверждено Указом Президента РФ от 13.06.2012 № 808.
3 Публичный отчет о работе Федеральной службы по финансовому мониторингу в 2014 году. М., 2014, с. 4.
ФСКН России ведет правоохранительную деятельность в области контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, но так как наркоторговля является одним из основных источников финансирования терроризма, служба осуществляет обмен информацией с иными силовыми органами и участвует в совместных антитеррористических мероприятиях на территории России и за ее пределами.
ФМС России еще одна служба, вносящая вклад в общую копилку противодействия терроризму. Она осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, полномочия по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции. Из-за того, что в подготовке и исполнении терактов часто задействуются иностранцы, нередко находящиеся на территории страны нелегально, роль ФМС России достаточно высока.
Работа всех перечисленных органов исполнительной власти была бы практически сведена на нет, если бы в стране отсутствовали структуры в сфере уголовного судопроизводства. Их задача заключается в расследовании уголовно наказуемых деяний. В Индии - это Центральные силы вооруженной полиции и Национальное агентство расследований. В России также имеется ряд органов, обладающих правами в области уголовного судопроизводства. Наиболее авторитетным является СК России. Именно к его подследственности относятся тяжкие преступления, в том числе убийства, похищения, дача взятки, получение взятки, а также совершение теракта, содействие террористической деятельности, прохождение обучения в целях осуществления террористической деятельности и др. .
Комитет имеет внушительную структуру, состоящую из главных управлений и управлений центрального аппарата, территориальных органов по субъектам РФ и иным территориям, специализированных следственных органов, подразделений в муниципальных образованиях и военного следствия, учебных заведений. В общей сложности в комитете работает около 23 тыс. сотрудников.
1 См.: Ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ.
СК России обладает довольно большой самостоятельностью. В частности, недопустимо вмешательство в деятельность и воздействие на сотрудников комитета со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и организаций, иных органов, СМИ, их представителей, а также должностных лиц1.
Немалая антитеррористическая нагрузка ложится на провинции. В штатах и союзных территориях Индии львиная доля работы отводится полиции, находящейся в юрисдикции штатов. В России ситуация более сложная. Часть нагрузки приходится на органы власти субъектов, другая -на территориальные органы ФСБ России, МВД России и др. Нередко в российских республиках, краях, областях, городах федерального значения имеются собственные органы региональной безопасности.
В антитеррористические процессы вовлечены и административно-территориальные образования. В Индии этим в большинстве своем занимаются местные отделения полиции.
Организации, преимущественно входящие в государственный и муниципальный сектор, имеют свои локальные органы и структурные подразделения, занимающиеся антитеррористическими вопросами. Как правило, это комиссии, состоящие из руководства ключевых подразделений администрации, а также представителей ФСБ России, МВД России и иных федеральных органов исполнительной власти. Повышает уровень антитеррористической защищенности практика проверок систем безопасности организаций с участием органов ФСБ России и внутренних дел. Только в 2014 г. проведено свыше 90 тыс. комиссионных обследований объектов, в ходе которых выявлено 33 тыс. недостатков и направлено 70,9 тыс. предписаний об их устранении2.
В целом можно констатировать, что обе системы противодействия функционируют достаточно успешно, о чем свидетельствуют результаты исследования общественного мнения, проведенного Всероссийским научно-исследовательским институтом МВД России. Так, его авторы утверждают, что «население большинства субъектов РФ доверяет сотруд-
1 См.: П. 1 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЭ «О Следственном комитете Российской Федерации».
2 См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. М., 2015, с. 29-30.
никам подразделения по противодействию экстремизму/терроризму и считает их деятельность эффективной»1.
Проведенный сравнительный анализ антитеррористических систем Индии и России показал, что у каждого из государств есть как сильные, так и слабые стороны. При наличии политической воли и должном отношении каждая из систем противодействия терроризму на основе транспозиции опыта партнера сможет ощутимо модернизироваться и повысить эффективность работы. А главным успехом будет спокойное проживание жителей обеих стран на своих территориях.
Яковлев А.Ю. Сравнительный анализ российской и индийской систем противодействия терроризму. В работе исследованы и сопоставлены антитеррористические системы России и Индии.
Ключевые слова: Индия, терроризм, противодействие терроризму, антитеррор.
Yakovlev A.Yu. Comparative analysis of the Russian and Indian counter-terrorism systems. The paper examines and compares the Russian and Indian counter-terrorism systems.
Key words: India, terrorism, countering terrorism, counter-terror.
1 См.: П. 7.5 Основных результатов исследования общественного мнения
об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в 2014 году. ВНИИ МВД России (Источник: http://vnii-mvd.ru/node/2902). Дата обращения: 11.03.2016.
