CC BY
113
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ НАУЧНЫХ ПРОЕКТОВ В НАЦИОНАЛЬНОМ НАУЧНОМ ФОНДЕ США И РФФИ
А.В. Балышев, В.И. Коннов
В статье дается характеристика подходов к организации экспертизы научных проектов в Национальном научном фонде (ННФ) США и Российском фонде фундаментальных исследований (РФФИ). На основе сравнительного анализа двух подходов авторы предлагают ряд рекомендаций для совершенствования регулирования экспертизы в РФФИ: более полное информирование заявителей о результатах экспертизы, пересмотр условий оплаты работы экспертов, введение аналога должности программного администратора ННФ.
Ключевые слова: экономика знаний, научные фонды, научная политика.
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с уставом Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) «разрабатывает и утверждает порядок рассмотрения представляемых на конкурс проектов, порядок проведения экспертизы проектов и предложений» (Устав РФФИ). Процедура экспертизы, установленная в РФФИ, подразумевает принятие решений о проектах не его работниками, а специально привлекаемыми для этой цели учеными. Такой подход применяется в аналогичных организациях за рубежом; он обеспечивает, во-первых, гибкость в подборе экспертов - это особенно важно, учитывая, что Фонд принимает заявки по
© Балышев А.В., Коннов В.И., 2010 г.
всем направлениям фундаментальной науки, а во-вторых, представляет собой механизм, позволяющий ученым влиять на выбор путей развития своих дисциплин.
Практика научной экспертизы, или рецензирования (peer review), изначально возникла в редакциях научных журналов. В настоящее время этот механизм широко применяется в государственных и частных организациях, выделяющих гранты на проведение научных исследований. Особое значение экспертиза приобрела после ее внедрения в практику организаций поддержки науки, имеющих национальный масштаб. Новаторами здесь выступили Общество поддержки немецкой науки, возникшее в 1920 г. и воссозданное в 1951 г. как Немецкое научно-исследовательское сообщество, и Национальный научный фонд США (ННФ), учрежденный в 1950 г.
Созданный в 1992 г. РФФИ (далее -Фонд) заимствовал этот подход. Однако даже поверхностное сравнение дает представление о значительных различиях в порядке организации и проведения экспертной процедуры. Несмотря на то что в основе всех упомянутых организаций лежат общие принципы, детали механизма научной экспертизы напрямую влияют как на эффективность распределения бюджетных средств, так и на общий характер взаимодействия Фонда с научным сообществом. Чрезвычайно важно, чтобы обращающийся за поддержкой исследователь осознавал, что, выдвигая свой проект на конкурс, он сталкивается с оценкой коллег-ученых, а не с формальным бюрократическим решением. Получив отказ в финансировании, авторы заявок легко отступают к представлениям о взаимном непонимании и даже противостоянии «власти и науки». Разумеется, искоренить это видение из восприятия ученых, которым было отказано в поддержке, невозможно. Однако сузить распространение такого восприятия и нивелировать его убедительность, обеспечить общее доверие к процедуре решений Фонда -одна из главных задач механизма научной экспертизы. Как показывает практика, основных инструментов на этом пути два: открытость
процедуры экспертизы и широкое участие научного сообщества в работе Фонда.
В настоящем исследовании проводится сравнительный анализ регулирования экспертизы в ННФ США и РФФИ с целью разработки предложений для возможных направлений совершенствования экспертной работы Фонда.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКСПЕРТИЗЫ В ННФ
ННФ является единственной государственной организацией США, поддерживающей фундаментальные исследования практически по всем направлениям науки. ННФ обладает статусом федерального агентства, что делает его частью исполнительной ветви власти. Однако организация работы ННФ, предполагающая постоянное участие действующих ученых, позволяет ему выступать в качестве института, представляющего интересы научного сообщества в целом (Chubin, Hackett, 1990; National Sciences..., 2006-2008; Proposals..., 2005, 2009).
Основная форма деятельности ННФ -распределение грантов, направленных на поддержку исследовательских проектов. Он работает по принципу «снизу вверх», т.е. инициатива проведения исследований исходит непосредственно от ученых. ННФ принимает заявки по «большинству направлений научных исследований», и раздел I-В Руководства по заявкам на гранты (далее - Руководство) -основного документа, которым должны руководствоваться заявители, устанавливает детализированный перечень тем, заявки по которым ННФ не рассматривает. Эти ограничения затрагивают в основном различные виды прикладных исследований и исследования в области медицины. В принципе, это означает, что любая заявка, поступившая от «квалифицированного ученого, инженера или преподавателя» (раздел I-E Руководства), должна быть рассмотрена.
После проверки на соответствие формальным критериям заявка передается про-
граммному администратору, ответственному за конкурсный отбор проектов по соответствующему направлению. Администратор сначала рассматривает заявку самостоятельно, он обязан организовать ее дальнейшее рассмотрение не менее чем тремя привлеченными экспертами.
Выбор экспертов - полномочие администратора, осуществляя которое, он может полагаться на собственные знания о наиболее компетентных представителях отрасли, руководствоваться последними публикациями, материалами научных конференций и индексами цитирования или обратиться за консультацией к конкретному эксперту или экспертному совету. Сами заявители также могут рекомендовать экспертов, которые, как они считают, наиболее компетентны в данной отрасли, а также указать специалистов, которые, по их мнению, не должны рассматривать заявку.
Всего за 2008 г. ННФ привлек около 45 тыс. экспертов. Достаточно распространенным является обращение к иностранным экспертам - в 2008 г. их число составило 6000 (Report to the National Science Board..., 2008, p. 27). Принципиальным моментом является участие экспертов в работе ННФ на общественных началах. Участникам экспертных советов возмещаются расходы, связанные с командированием до места проведения совета; эксперты, готовящие письменные отзывы в системе удаленного доступа FastLane, не получают никаких выплат.
Бесплатная экспертиза фактически является механизмом контроля над ННФ со стороны научного сообщества. Мотивация тратить время и силы на подготовку отзывов или участие в работе советов связана с тем, что эта работа воспринимается как почетная обязанность, к исполнению которой привлекаются только наиболее квалифицированные специалисты. Если же в сообществе складывается мнение, что решения ННФ субъективны, или он пренебрегает мнением наиболее авторитетных ученых, то участие в его работе теряет привлекательность. Результатом являются систематические отказы на обращения
ННФ. Таким образом, научное сообщество получает возможность парализовать его деятельность в случае, когда он дает поводы для подозрений в недобросовестности.
Несмотря на то что для рассмотрения подавляющего большинства заявок, поступающих в ННФ, внешняя экспертиза является обязательной, ключевую роль в принятии решений о поддержке или отказе в финансировании играют программные администраторы. Решения администратора должны сопровождаться обоснованием, в котором приводятся мнения экспертов. Однако право окончательного решения принадлежит именно администратору, в то время как функция экспертов в конечном счете является консультативной.
Штатными сотрудниками ННФ явля-ються 41% всех программных администраторов (Report to the National Science Board..., 2008, p. 29). Остальную часть составляют следующие группы работников:
• временные сотрудники, получающие заработную плату от организации, в которой они работают на постоянной основе, как правило, это научно-исследовательские организации, заинтересованные в расширении опыта своих сотрудников, срок работы таких администраторов может составлять до трех лет;
• сотрудники, работающие за счет специальных грантов, которые предоставляются в соответствии с Законом о межведомственных кадрах (Intergovernmental Personnel Act), который поощряет служебные перемещения государственных служащих с целью расширения опыта;
• сотрудники, работающие по срочному договору.
Основная цель привлечения временного персонала - обмен опытом с другими государственными службами и научно-исследовательскими организациями. Однако широкое использование временного персонала, особенного той его части, которая после работы в ННФ возвращается к научным исследованиям, также служит задаче поддержки тесной связи между ННФ и учеными, и одновременно способствует реализации роли ННФ
как представительства научного сообщества в федеральном правительстве. Ротация кадров также ослабляет тенденцию к формированию научной бюрократии с особыми интересами, которые могут противопоставляться интересам научного сообщества в целом.
Организуя экспертизу заявки, администратор может выбрать одну из трех процедур:
• рассмотрение «по почте», когда заявки направляются экспертам через систему FastLane, и через эту же систему администраторы получают отзывы;
• рассмотрение экспертным советом -заявки обсуждаются группой ученых, которые готовят коллективное заключение;
• объединенная процедура, которая может быть осуществлена по одной из двух схем: а) эксперт готовит письменный отзыв по системе удаленного доступа и одновременно участвует в заседании совета; б) экспертный совет обсуждает отзывы, подготовленные экспертами, которые не принимают участия в заседании, и на их основании выносит рекомендации.
В работе экспертного совета, как правило, участвует от 5 до 15 специалистов. Регламент заседаний определяет программный администратор. В работе экспертных советов ННФ наиболее четко прослеживается принцип самоуправления научного сообщества: в подавляющем большинстве случаев окончательные решения программных администраторов совпадают с рекомендациями советов. Более того, среди программ ННФ встречаются такие, которые обеспечивают 70-90% финансирования данного направления (например, в области астрономии, некоторых гуманитарных дисциплин). В отношении них можно утверждать, что ученые, отобранные для участия в совете, фактически получают возможность определять развитие своей отрасли науки на ближайший год. Содержание заключений советов, адресованных как программным администраторам ННФ, так и руководителям проектов, предоставляет экспертам возможность влиять на работу коллег не только путем регулирования потока денеж-
ных средств, но и с помощью рекомендаций, которые могут иметь решающий характер для развития дисциплины. Так, например, отказ в финансировании, к которому приложены соображения экспертов по переработке заявки, может оказать стимулирующее воздействие на работу руководителя проекта, в то время как короткий отрицательный отзыв без комментариев является для автора своего рода «красным светом».
Соотношение процедур в работе ННФ стабильно изменялось в пользу рассмотрения заявок экспертными советами - за 20002008 гг. доля заявок, рассмотренных советами, возросла с 44 до 56%. В то же время доля заявок, рассматриваемых «по почте», стабильно снижалась - с 20% в 2000 г. до 8% в 2008 г. Совмещенная процедура рассмотрения в 2007 г. была использована в 32% случаев. Следует отметить, что на протяжении рассматриваемого периода 3-4% заявок не передавались на рассмотрение привлеченным экспертам. Это относится к заявкам на проведение конференций и симпозиумов, специальной программе малых грантов и некоторым другим случаям (Report to the National Science Board., 2008, p. 52).
Постепенный отказ от письменных заключений в пользу рассмотрения на экспертных советах объясняется тем, что последний метод требует привлечения меньшего числа специалистов. Совет из 15 экспертов вполне может рассмотреть 200 заявок, в то время как при подготовке индивидуальных отзывов для того же числа проектов таких экспертов может потребоваться несколько сотен. Экспертные советы обеспечивают проведение экспертизы в более короткие сроки, в то время как сбор индивидуальных отзывов может быть задержан вследствие отказа экспертов рассматривать конкретную заявку. По этой причине механизм рассмотрения на экспертных советах чаще используется в программах, которые предусматривают жесткие сроки проведения конкурса. Советы также более удобны при вынесении решений по заявкам междисциплинарного характера, так как этот метод дает возможность открыто обсуждать
и интегрировать мнения представителей различных направлений. Другим преимуществом экспертных советов является обеспечение возможности обсуждения и сравнения заявок. Авторы же письменных заключений редко имеют возможность сравнивать заявки: учитывая, что экспертиза осуществляется на общественных началах, программные администраторы редко направляют одному эксперту более 2-3 проектов в год.
Тем не менее письменные заключения обладают определенными преимуществами, и полный отказ от них маловероятен. Индивидуальный подбор специалистов позволяет более точно соотнести опыт эксперта с тематическим направлением проекта. И, конечно же, экспертиза «по почте» требует меньше финансовых затрат: обмен корреспонденцией через интернет-систему обходится несравненно дешевле организации заседаний экспертов, которым ННФ в обязательном порядке возмещает расходы на командировку к месту проведения совета. Естественно, что совмещенная процедура позволяет объединить преимущества двух методов - индивидуальный подбор экспертов и возможность сравнения и обсуждения различных мнений и заявок, но требует больше времени и затрат.
Оценки и комментарии экспертов служат основанием для заключений программных администраторов. Фактически администраторы осуществляют управление портфелем грантов, который должен быть сбалансирован по ряду показателей. При формировании таких портфелей они учитывают рекомендации экспертов, но также могут исходить из собственных соображений. Так, например, во внимание может быть принято равномерное географическое распределение средств ННФ. И, выбирая из двух равно оцененных проектов, программный администратор может предпочесть проект, который осуществляется в штате со слабой научной инфраструктурой. Выбор между коммерчески перспективным проектом и проектом из сферы «чистой науки» может быть сделан в пользу «науки», так как у такого проекта меньше шансов получить финансирование из
других источников. В задачи программных администраторов также входит поиск проектов, претендующих на получение результатов, которые способны вызвать радикальные преобразования в системе научного знания. Администратор ННФ может по собственному усмотрению принять решение поддержать такой проект, даже если эксперты расценивают его как слишком рискованный. Другим моментом, способным подвигнуть программного администратора к решению, которое противоречит выводу экспертов, является возможность поддержать проект, способствующий притоку новых знаний в образовательные программы. Эксперты могут посчитать, что интеллектуальная ценность проекта невысока, но если проект предусматривает активное взаимодействие с институтами высшего и среднего образования, администратор может поддержать проект вопреки мнению экспертов.
По итогам рассмотрения заявки каждому руководителю проекта направляется письмо с результатами рассмотрения, в котором должны быть указаны обстоятельства принятого решения, в частности данные о числе поданных, профинансированных и отклоненных заявок. Эта информация имеет особое значение в случае отклонения проектов, оцененных на «отлично». К письму прилагаются копии всех экспертных отзывов, из которых исключается любая информация, позволяющая определить их авторов.
Автор отклоненной заявки имеет право запросить у программного администратора дополнительную информацию. Если заявитель считает, что предоставленных данных недостаточно для отрицательного решения, он может потребовать его пересмотра. В качестве основания для апелляции автор заявки может привести процессуальные нарушения, допущенные при рассмотрении, или же обоснованное несогласие с выводами экспертов. Такие заявления рассматриваются начальником соответствующего управления ННФ. Если заявление отклоняется, руководитель организации, в которой работает заявитель, может обратиться к заместителю директора ННФ.
Особая формальная процедура для апелляций не предусмотрена, и она осуществляется должностными лицами ННФ в рабочем порядке. По их усмотрению на каждом этапе пересмотра может быть проведена дополнительная внешняя экспертиза. При этом ННФ не обязан изменять свое решение, даже если указанные заявителем необъективность или нарушение процедуры действительно имели место. Такое положение связано с тем, что ННФ оперирует ограниченными средствами и решение о финансировании проекта, которому ранее было отказано в поддержке, может создать неприемлемую ситуацию, в которой единственным способом изыскать средства будет отказ от финансирования другого, ранее поддержанного проекта.
Из авторов примерно 30 тыс. ежегодно отклоняемых заявок около 30-50 подают заявления о пересмотре решений. В 2008 г. было подано 34 заявления об апелляции, ни одно из которых не было удовлетворено (Report., 2008, р. 24). В 2007 г. на то же число заявлений лишь одно повлекло за собой пересмотр ранее принятого решения (Report., 2007, p. 25).
РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКСПЕРТИЗЫ В РФФИ
РФФИ создан Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации». В настоящее время РФФИ - самоуправляемая государственная некоммерческая организация в форме федерального учреждения, находящаяся в ведении Правительства РФ. Основной целью Фонда является поддержка на конкурсной основе научно-исследовательских работ по всем направлениям фундаментальной науки. Сочетание «государственного» и «самоуправляемого» начал является результатом компромиссного решения об организационной форме Фонда, который учреждается правительством и подотчетен ему. Однако в отношении рас-
пределения переданных ему финансовых средств и исполнения уставных функций Фонд вправе действовать самостоятельно. Устав Фонда предусматривает также возможность привлечения добровольных взносов со стороны организаций и граждан, в том числе иностранных. Однако реально такие дополнительные средства ни разу не привлекались. Распределение средств между различными видами деятельности ежегодно утверждается Советом РФФИ - главным управляющим органом Фонда. Основная часть средств (более 70%) направляется на финансирование инициативных научных проектов.
В настоящее время Фонд поддерживает фундаментальные исследования по следующим основным областям знаний (Салтыков и др., 2004; Коннов 2007а, 2007б, 2009; Дежина, 2003, 2006):
• математика, механика и информатика;
• физика и астрономия;
• химия;
• биология и медицинские науки;
• науки о Земле;
• науки о человеке и обществе;
• информационные, вычислительные и телекоммуникационные ресурсы науки;
• фундаментальным основам инженерных наук.
Для проведения конкурсов по каждому из этих направлений в структуре РФФИ действует профильный конкурсный отдел.
Основной разновидностью конкурсов РФФИ, которые проводятся с 1993 г., является конкурс инициативных научных проектов. В его рамках поддержку могут получить фундаментальные исследования, выполняемые небольшими (до 10 человек) научными коллективами или отдельными учеными. Срок выполнения научного проекта может составлять от одного до трех лет.
В 2008 г. Фонд рассмотрел более 12 тыс. заявок, претендующих на финансирование в 2009 г. Ежегодно в экспертизе заявок и отчетов РФФИ принимают участие до 3000 экспертов. Иностранные специалисты (за исключением международных конкурсов) к рецензирова-
нию проектов не привлекаются. Процедура многоэтапной экспертизы заявок определяется Порядком проведения экспертизы в конкурсах РФФИ. Экспертиза инициативных проектов проводится в три этапа и сочетает индивидуальную работу независимых экспертов и последующее коллективное обсуждение заявок.
Распределение инициативных и издательских проектов по экспертам, если решением Совета РФФИ не принят иной механизм распределения, проводится координаторами секций экспертного совета или его председателем. Практика рекомендаций заявителями экспертов, которые, как они считают, наиболее компетентны в данной отрасли, или, наоборот, выделение специалистов, которые, по их мнению, не должны рассматривать заявку, отсутствует.
На первом этапе экспертизы каждый проект передается на рассмотрение трем экспертам, они готовят письменные заключения о проекте. Согласно Порядку проведения экспертизы экспертом РФФИ может быть признанный авторитетный специалист с ученой степенью доктора или кандидата наук из числа активно работающих ученых. В настоящее время подавляющее большинство экспертов Фонда имеют ученую степень доктора наук. До появления электронной системы Грант-экспресс, предоставляющей возможность проводить удаленную экспертизу заявок, большинство экспертов работало в организациях Москвы и соседних областей. В настоящее время данная ситуация изменилась благодаря более активному привлечению экспертов из других регионов России.
Списки экспертов Фонда утверждает Бюро совета РФФИ (орган, действующий в промежутках между заседаниями совета) по представлению специализированных экспертных советов Фонда. Ученые, ранее подававшие в РФФИ заявки на финансирование инициативных научных проектов, могут быть включены в состав экспертов лишь при условии, что эти заявки были удовлетворены. Ученый может быть экспертом в нескольких научных дисциплинах, но не может являться экспертом более шести лет подряд. После годичного перерыва
он может в случае необходимости снова быть привлечен к участию в экспертизе.
По окончании первого этапа в деле проекта должны быть не менее трех экспертных отзывов с аргументированными решениями. Если оценки экспертов существенно различаются, координатор секции экспертного совета в обязательном порядке направляет проект на дополнительную экспертизу.
На втором и третьем этапе заявки проходят рассмотрение в экспертных советах, которые создаются Советом РФФИ по каждой области знаний. В рамках экспертного совета формируются секции по специальным разделам данной области знания. Председателя экспертного совета по области знания утверждает Совет РФФИ. В свою очередь председатель экспертного совета предлагает кандидатуры заместителей и координаторов секций совета и совместно с ними вносит предложения о составе совета на утверждение Совета РФФИ. Срок должностных полномочий председателя и его заместителей составляет три года с возможностью занимать должность не более двух сроков подряд.
Второй этап экспертизы состоит в обсуждении заключений экспертов на заседаниях секций экспертного совета. Секция представляет свои рекомендации относительно поддержки проектов и объемов финансирования соответствующему экспертному совету. Рассмотрение на пленарном заседании экспертного совета составляет третий этап экспертизы.
Решения экспертного совета принимаются большинством голосов присутствующих на заседании и считаются действительными при наличии не менее 50% его полного состава. Однако за всю историю РФФИ советам ни разу не приходилось прибегать к голосованию - обсуждения завершались достижением консенсуса. Решения советов оформляются протоколом, где содержится список проектов, которые рекомендовано поддержать, с указанием объема финансирования каждого проекта.
Завершающий, четвертый этап -утверждение решений экспертных советов на Совете РФФИ.
При возникновении вопросов по результатам экспертизы конкретного проекта он может быть направлен на дополнительную экспертизу секцией экспертного совета, экспертным советом или Советом РФФИ.
Организационно-техническое обеспечение всех этапов экспертизы возлагается на конкурсные подразделения Фонда в соответствии с установленной для каждого конкурса процедурой. Необходимо отметить, что штатные сотрудники РФФИ выполняют исключительно административно-технические функции и не вмешиваются в процесс экспертизы. Даже начальники конкурсных отделов, являясь одновременно учеными секретарями экспертных советов, не имеют права участвовать в подборе экспертов или обсуждении результатов рассмотрения.
Информация о распределении проектов между экспертами и результатах экспертизы является конфиденциальной, она не разглашается и не публикуется в печати. Доступ к этой информации имеет только председатель и координаторы секций экспертных советов, причем каждый координатор - только по своему специальному разделу.
Отдельно регулируется вопрос участия членов экспертного совета в первом этапе экспертизы. Устанавливается, что в качестве одного из экспертов должен выступать член экспертного совета, который в дальнейшем представляет проект на заседании секции совета.
Фонд не предоставляет заявителю информацию о причинах, по которым проект не прошел по конкурсу, ни устно, ни в виде рецензии. На сайте РФФИ публикуются только списки поддержанных проектов. Заявитель не может требовать пересмотра результатов конкурса.
АНАЛИЗ
Сравнивая ННФ и РФФИ по приведенным критериям работы (см. таблицу), нельзя игнорировать тот факт, что они существуют в различных условиях и действуют в совершен-
но разных финансовых масштабах. Достаточно указать на разницу в бюджетах на 2008 г.: около 6 млрд долл. в ННФ и около 6,6 млрд р. -в РФФИ. Также заметно различается значение американского и российского фондов для национальных научных сообществ. Грант ННФ, средний размер которого составил в 2008 г. более 140 тыс. долл. (при средней продолжительности проекта три года), зачастую служит исчерпывающим источником средств на проект. Гранты же РФФИ, хотя и демонстрируют динамичный рост (от среднего размера 380 тыс. р. в год в 2008 г. до 440 тыс. р. в год в 2009 г.), все же чаще рассматриваются как вспомогательный, а не основной источник. Не в последнюю очередь такое отношение поддерживает доминирование в российской системе финансирования науки распределение бюджетов через научно-исследовательские организации. В целом же приходится признать, что на данный момент сравнение ННФ и РФФИ по количественным показателям вряд ли может быть продуктивным.
Сравнительный анализ более уместен в отношении экспертных систем. В отличие от ННФ в РФФИ существует единая установленная процедура экспертизы, которую в обязательном порядке должна пройти каждая заявка. Эксперты, участвующие в этой процедуре, не являются сотрудниками Фонда и рассматривают заявки на платной основе. Очевидно, что решение ввести оплату экспертизы было мотивировано кризисными условиями, в которых создавался РФФИ, и выплаты экспертам рассматривались как один из способов дополнительной поддержки ученых. В то же время следует отметить, что в США, несмотря на то, что проведение экспертизы на общественных началах признается одним из ключевых элементов организации самоуправления научного сообщества, тем не менее высказываются аргументы в пользу введения оплаты труда экспертов (СЬиЫп, Наскей, 1990). Зачастую организаторы экспертизы вынуждены мириться с низким качеством заключений и игнорировать возможные подозрения в недобросовестности экспертов, так как испытывают сложности в
нахождении добровольцев - даже для пользующегося признанием и уважением научного сообщества ННФ их доля не превышает 60% всех, кому направляются предложения (Report to the National Science Board... , 2008, p. 27). Также возникают сложности в подборе экспертов, специализация которых наиболее полно соответствует тематике рассматриваемой заявки. Учитывая стремительный рост специализации в науке, современные ученые могут быть очень слабо осведомлены о состоянии даже пограничных с их собственной специальностью дисциплин. Поэтому правильный подбор эксперта может иметь критическое значение для адекватной оценки заявки. Естественно, что при осуществлении экспертизы на общественных началах решение этой задачи существенно осложняется.
В связи с этим следует признать, что отказ от оплаты экспертизы в угоду идеалистическим представлениям о самоуправлении научного сообщества вряд ли оправдан. Однако нельзя не указать на низкий уровень оплаты этой работы, установленный в РФФИ, - в 2008 г. для большинства проектов он составил 500 р. за отзыв. Ясно, что такая сумма вряд ли может служить серьезным мотивом для подготовки качественного заключения.
Продолжая сравнение ННФ и РФФИ, можно заметить, что рассмотрение на советах ННФ в значительной мере сходно с рассмотрением на секциях экспертных советов РФФИ - и в том, и в другом случае имеет место достаточно подробное обсуждение заявки специалистами. Примечательно, что в ННФ все стадии экспертизы после подготовки индивидуальных отзывов и коллективного обсуждения заявки передаются в руки администрации. Что же касается РФФИ, то, как отмечалось ранее, после рассмотрения на секции заявка дополнительно обсуждается на пленарном заседании экспертного совета. Для большинства проектов эта стадия является формальной: на практике экспертный совет обсуждает только спорные заявки, получившие противоречивые отзывы. Однако этот этап позволяет оценить одобренные ранее проекты
в более широком научном контексте, так как экспертный совет рассматривает все заявки, относящиеся к закрепленной за ним области знания. Это позволяет ученым более активно участвовать в формировании бюджета внутри дисциплин, так как в данном случае они не просто отбирают проекты, а определяют наиболее важные и актуальные направления. В целом эта процедура РФФИ обеспечивает более широкие полномочия представителей научного сообщества.
В то же время данная система обладает рядом недостатков. Во-первых, может сложиться ситуация, особенно характерная для узких дисциплин, где занято небольшое число специалистов, когда одни и те же ученые попеременно выступают то заявителями, то экспертами, фактически монополизируя право определять направление развития данной дисциплины. Во-вторых, в подобных дисциплинах практически невозможно обеспечить анонимность экспертов - в кругу узких специалистов, хорошо осведомленных о профессиональных предпочтениях друг друга, авторов отзывов легко определить по содержанию и стилистике написания отзывов. Такое положение дел может заставить эксперта принимать во внимание реакцию коллег, способную повлиять на его дальнейшую карьеру. В-третьих, учитывая, что для экспертизы в основном привлекаются специалисты, пользующиеся широким признанием и представляющие господствующие течения, могут сложиться условия для резкого преобладания консервативной позиции, противодействующей любым нововведениям, которые идут вразрез с доминирующей теорией.
В случае же, когда право решения о поддержке передается в руки программного администратора, появляется возможность компенсировать указанные недостатки. Учитывая, что администратором может стать только признанный специалист по тематике программы, назначенный на эту должность ученый вполне способен регулировать ситуации последовательной перемены ролей между экспертами и заявителями. Будучи работником Фонда на
условиях полной занятости, такой специалист в большей степени свободен в принятии решений, и у него нет необходимости принимать во внимание возможное недовольство коллег. В задачи программного администратора также входит противодействие излишнему консерватизму научных кругов - он может поддержать исследование именно потому, что его автор пытается пересмотреть общепринятую точку зрения.
Существование должности программного администратора, который официально выступает от имени Фонда, также является своего рода противовесом анонимности экспертов. Основания такой анонимности вполне понятны: ее главная цель - избавить рецензента от необходимости оглядываться на последствия своей критики в адрес автора заявки, что становится особенно значимым в случае экспертизы проектов известных и влиятельных деятелей науки. Однако у анонимности есть и оборотная сторона - фактически автор отзыва избавляется от ответственности за свои поверхностные или субъективные выводы.
Эту ситуацию позволяет сгладить программный администратор, который, с одной стороны, несет служебную ответственность за объективность принятых решений, в с другой - располагает возможностями контролировать ситуации, способные породить конфликт интересов, или компенсировать всплывшие в ходе экспертизы эмоциональные моменты - в частности, при поступлении «разгромного» отзыва на фоне нескольких положительных, - администратор вправе принять решение о дополнительной экспертизе с целью подтвердить или опровергнуть мнение критика. Программный администратор также может противодействовать консерватизму научной экспертизы. Администратор в ННФ, столкнувшись с неортодоксальным или рискованным проектом, который был низко оценен экспертами, но самому администратору представляется заслуживающим внимания, может, приведя соответствующее обоснование, принять решение о финансировании вопреки мнению экспертов.
Дополнительным моментом в пользу существования должности программных администраторов является тот факт, что у каждой программы появляется «лицо» - официальный представитель, с которым заявители могут предварительно проконсультироваться или же получить от него дополнительные разъяснения о причинах отказа по проекту,-как минимум, информацию о том, что послужило основанием для отказа - низкое качество заявки или слишком высокий конкурс, заставивший делать выбор между в равной мере хорошо подготовленными проектами. Сотрудники РФФИ, не обладающие возможностью влиять на принятие решений, не всегда способны убедительно ответить на такие вопросы, что может создавать у обращающихся в Фонд ученых неприятное впечатление взаимодействия с закрытой бюрократизированной системой.
Нельзя однозначно утверждать, что передача права принимать окончательные решения в руки административного персонала полностью решает проблемы, возникающие в научной экспертизе, и не создает никаких дополнительных затруднений. Возможность последующего возвращения администратора к исследовательской работе может порождать ситуацию, когда его главной задачей становится подготовка к уходу на новую должность путем обеспечения необходимых связей с помощью ресурсов Фонда. Противодействие субъективности и злоупотреблениям программных администраторов рассматривается в ННФ как главная цель внутреннего и внешнего административного и финансового надзора.
Основным моментом, вызывающим недовольство ученых при взаимодействии с РФФИ, является закрытый статус экспертизы. Единственная информация, доступная авторам заявок, - опубликованные списки победителей конкурсов. Авторам заявок не направляются ни протоколы заседаний советов, ни письменные отзывы экспертов, более того, во всех объявлениях о конкурсах содержится положение о том, что процесс рассмотрения заявки в РФФИ является конфиденциальным.
Такой дефицит информации вызывает недовольство научного сообщества. Фактически отказ сообщить о причинах отклонения проекта лишает ученого возможности «учиться на ошибках»: совершенно не ясно, была ли заявка не поддержана исключительно вследствие высокого конкурса и имеет шансы получить поддержку в следующем году, или эксперты нашли какие-то недочеты, которые можно исправить, или же, что особенно эмоционально воспринимается учеными, оценка была вынесена под влиянием субъективных факторов - конфликт интересов, научная конкуренция и даже личные обиды.
Отказ информировать заявителей о ходе экспертизы и ввести процедуру пересмотра заявок объясняется низким уровнем затрат на содержание аппарата Фонда. Сравним доли бюджетов фондов, которые идут на содержание их аппаратов: в РФФИ она составляет 3,3% (включая оплату экспертов) против 5% в ННФ. При этом следует отметить, что относительно небольшие суммы грантов ведут к увеличению объема работы - число заявок, ежегодно поступающих на конкурсы РФФИ, колеблется около 14 000, а число ежегодно финансируемых проектов (включая продолжающееся финансирование двух- и трехлетних проектов) составляет около 10 000.
Далее приводится сводная таблица сравнения регулирования экспертизы в РФФИ и ННФ.
Наш анализ позволяет сформулировать ряд следующих рекомендаций.
1. В целях упрочения позиций РФФИ в научном сообществе представляется необходимым более полно информировать заявителей о результатах и содержании экспертизы. Использование процедуры с предоставлением полного комплекта документации по рассмотрению заявки и возможностью апелляции на решение вряд ли будет целесообразным: теоретически ее введение могло бы благоприятно сказаться на качестве экспертизы, однако опыт ННФ наглядно демонстрирует, что на практике апелляции подают минимальное число заявителей, а случаи положительных
Таблица
Сравненй регулирования экспертизы в РФФИ и ННФ
Критерий сравнения Российский фонд фундаментальных исследований Национальный научный фонд США
Тематика конкурсов Заявки принимаются по всем направлениям фундаментальной науки Заявки принимаются по всем направлениям науки (кроме прикладных исследований и исследований в области медицины)
Порядок рассмотрения заявок Для всех заявок, поступающих по основному конкурсу, предусмотрена единая процедура рассмотрения Существует несколько подходов к рассмотрению заявок
Порядок назначения экспертов Экспертов для рассмотрения заявок назначают координаторы профильных секций (а не штатные сотрудники фонда) Экспертов назначают программные администраторы (сотрудники фонда)
Ротация экспертов Предусмотрена ротация экспертов каждые шесть лет Ротации нет, эксперты привлекаются по мере необходимости
Участие заявителей в выборе экспертов Практика учета мнений заявителей по поводу экспертизы их заявок отсутствует Заявитель может рекомендовать или, наоборот, указать нежелательных экспертов
Порядок принятия решений Решение о поддержке проекта принимает профильный экспертный совет Решение о поддержке проекта принимает программный администратор
Информирование авторов заявок о результатах конкурса Фонд не предоставляет заявителю информацию о причинах, по которым проект не прошел по конкурсу Фонд предоставляет заявителю рецензии на проект и общую информацию о конкурсе
Возможность апелляции Заявитель не может подать апелляцию по результатам конкурса Заявитель может потребовать пересмотра решения по заявке
решений по ним единичны. Однако раскрытие такой информации, как оценки, выставленные индивидуальными экспертами, и коэффициент прохождения по конкурсу, с которым столкнулась данная заявка, следует признать желательным.
2. Экспертиза на общественных началах служит формированию образа Фонда как более тесно связанной с научным сообществом организации: появляется возможность выражения недовольства со стороны ученых путем отказа участвовать в экспертизе. В то же время бесплатная экспертиза резко усложняет работу сотрудников Фонда, так как лишает их возможности предъявлять высокие требования к качеству экспертных заключений.
Выбор в пользу того или иного подхода должен быть осуществлен исходя из конкретных социально-экономических обстоятельств. В современных условиях переход РФФИ к бесплатной экспертизе вряд ли возможен: помимо возрастания объема работы сотрудни-
ков Фондов необходимо учитывать средние доходы российских ученых, которые значительно ниже доходов их американских коллег. Однако существующий подход нуждается в последовательном развитии. Нынешние размеры выплат экспертам вынуждают признать их значение скорее символическим, и поэтому, учитывая невысокие расходы РФФИ на содержание аппарата, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о существенном увеличении оплаты работы экспертов.
3. Ценным заимствованием из американской практики могло бы стать введение аналога должности программного администратора, принимающего решения по конкурсу. Возможным путем могло бы быть превращение координаторов секций экспертных советов в профессиональную должность. Предоставление права участвовать в принятии решений сотруднику Фонда позволило бы повысить доверие к экспертной процедуре. Во-первых, открытая информация о лице, на-
деленном правом участвовать в обсуждении заявок, может служить противовесом анонимности экспертов, защита личностей которых необходима, но одновременно такая открытость создает условия для злоупотреблений. Во-вторых, такого рода должность повышает гибкость экспертной процедуры, особенно когда речь идет о поддержке нестандартных проектов или учете факторов, лежащих за пределами научной ценности проекта, например географически равномерного распределения грантов или их чрезмерной концентрации в отдельных организациях. В-третьих, лицо, являющееся источником информации по проекту, могло бы обеспечить постоянный контакт с заявителями и получателями грантов и информировать их о принятых решениях.
Литература
Гранты РФФИ: результаты и анализ / Под ред. М.В. Алфимова, В.М. Новикова. М.: Янус-К, 2001.
Дежина И.Г. Грантовое финансирование российской науки: тенденции и оценки // Экономико-политическая ситуация в России. Декабрь 2003. М.: ИЭПП, 2003. С. 49-51.
Дежина И.Г. Механизмы государственного финансирования науки в России. М.: ИЭПП, 2006.
Коннов В.И. Национальные фонды поддержки науки как форма научного самоуправления // Власть. 2007а. № 9. С. 25-29.
Коннов В.И. Сравнительный анализ опыта конкурсного финансирования научных исследований в Национальном научном фонде США и Российском фонде фундаментальных исследований // Международная мозаика: Сборник трудов молодых ученых / Под ред. О.А. Ба-рабанова. Вып. 2. М.: МГИМО: Университет, 2007б. С. 166-186.
Коннов В.И. Проблемы теории и практики самоуправления научного сообщества (на основе сравнительного исследования Национального научного фонда США и Российского фон-
да фундаментальных исследований): Дис. ... канд.соц. наук. М., 2008.
Российский фонд фундаментальных исследований: десять лет служения российской науке. М.: Научный мир, 2003.
Салтыков Б.Г., Дежина И.Г., Лаптев Г.Д., Спи-вак В.И., Цыганов С.А., Казарнова И.В. Роль научных и инновационных фондов в развитии национальных инновационных систем. М.: Фонд «Бюро экономического анализа», 2004.
Устав РФФИ (http://www.rfbr.ru/default.asp?section_ id=55) 1 ноября 2009 г.
2020 Vision for the National Science Foundation. Arlington: NSF Publications, 2005.
Chubin D., Hackett E. Peerless Science: Peer Review and U.S. Science Policy. N.Y.: State University of New York Press, 1990.
Investing in America's Future. Strategic Plan FY 20062011. Arlington: NSF Publications, 2006.
The Management of Science Systems. P.: OECD Publications, 1998.
National Science Foundation. FY 2006 Performance and Accountability Report. Arlington: NSF Publications, 2006.
National Science Foundation. FY 2007 Performance and Accountability Report. Arlington: NSF Publications, 2007.
National Science Foundation. FY 2008 Performance and Accountability Report. Arlington: NSF Publications, 2008.
Proposal and Award Manual. Arlington: NSF, 2005.
Proposals and Awards Policies and Procedures Guide. Part 1. Proposal Preparation and Submission Guidelines. GPG. Arlington: NSF, 2009.
Proposals and Awards Policies and Procedures Guide. Part 2. Proposal Award and Administration Guide. Arlington: NSF, 2009.
Report to the National Science Board on the National Science Foundation's Merit Review Process. Fiscal Year 2007. Arlington: NSF, 2008.
Report to the National Science Board on the National Science Foundation's Merit Review Process. Fiscal Year 2008. Arlington: NSF, 2009.
Рукопись поступила в редакцию 30.11.2009 г.
