37Сравнительный анализ лучших мировых практик государственных целевых программ стимулирования отраслей экономики
Мальсагова Радима Гапуровна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и мировой экономики, факультет экономики Университет «Синергия», RMalsagova@synergy.ru
Ленков Илья Николаевич,
кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики и управления внешнеэкономической деятельностью, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, lenkov@spa.msu.ru
Предмет. Промышленность является основой экономики практически всех мировых стран. Тем не менее, многие современные тенденции, обусловленные глобальным внедрением цифровых технологий и инноваций как в производственных процессах, так и в бизнес-моделях, требуют постоянного совершенствования государственного управления конкурентоспособностью промышленности. Такое государственное управление невозможно без поддержки промышленности соответствующим объемом финансовых ресурсов. Именно поэтому мировые страны тратят сотни миллиардов долларов на поддержку и стимулирование новых технологий в промышленности. При этом основным методом стимулирования промышленности является программно-целевой метод, суть которого заключается в расходовании бюджетных средств на развитие промышленности в соответствии с заранее определенными целями государственных программ, утверждённых соответствующими нормативными правовыми актами.
Цель. Выявление лучших мировых практик государственных целевых программ стимулирования экономики с целью адаптации отдельных направлений таких практик в современных условиях развития российской экономики.
Методология. Для выявления лучших мировых практик государственных целевых программ стимулирования экономики использованы как общие методы исследования, так и специальные методы научного познания: системный, количественного и качественного анализа, синтеза, формально-логический, теоретического обобщения, описания и наблюдения.
Результаты. Проанализирован опыт отдельных стран в части разработки и реализации государственных программ, направленных на поддержку промышленных отраслей экономики. Выявлены лучшие мировые практики государственных целевых программ для стимулирования отраслей экономики. Выводы. На сегодняшний день лучшими целевыми программами развития экономики признаны China Manufacturing 2025 и Manufacturing USA. Аналогичная поддержка промышленности была бы крайне необходима и российской экономике. Однако вопрос о том, сможет ли Россия разработать и реализовать собственную программу, не уступающую китайской или американской, остается открытым. Ключевые слова: промышленность, государственные программы, поддержка экономики, стимулирование отраслей экономики, конкурентоспособность экономики.
В настоящее время одним из основных направлений стимулирования экономики является повышение качества и эффективности государственных расходов на наиболее важные и стратегические направления развития промышленности за счет программно-целевого метода, в основе которого лежит связь затрачиваемых ресурсов с заданными показателями эффективности. Такая связь обеспечивается строгим планированием расходов на конкретные направления экономического развития и закрепляется в соответствующих документах программной поддержки. Наименование документов может варьироваться от страны к стране, точно так же, как и особенности реализации мер поддержки, но суть и содержание документов программной поддержки
сводятся к одному - государственному финансированию стратегически важных отраслей.
Эффективность реализации государственных программ поддержки, направленных на стимулирование экономики, дифференцирована от страны к стране и не всегда пропорциональна объему финансирования. В одних странах, несмотря на существенные объемы финансирования, программы поддержки экономки демонстрируют сравнительно небольшую эффективность. В некоторых других странах с умеренными объемами финансирования, напротив, эффективность программ поддержки экономики достаточно высокая.
Для Российской Федерации разработка эффективных государственных программ, направленных на стимулирование отраслей экономики, представляется актуальной задачей. Во-первых, ввиду того, что еще в 2017 году Правительством Российской Федерации был официально признан тот факт, что треть реализуемых государственных программ не эффективна [11], что выражается в отсутствии существенных результатов от использования бюджетных средств. Во-вторых, Президентом Российской Федерации неоднократно обращалось внимание Законодательного Собрания на важность отладки финансовых механизмов национальных проектов за счет устранения громоздкости и забюрократизированности процесса финансирования, тормозящего своевременное и планомерное освоение бюджета четко и по графику [1-12]. Обозначенные проблемы позволяют заключить, что в настоящий момент в Российской Федерации механизм программного и проектного финансирования, предусмотренный для стимулирования экономики, дисбалансирован.
Одним из возможных решений существующих проблем в сложившейся ситуации представляется адаптация к российским реалиям опыта лучших мировых практик в области реализации государственных целевых программ для стимулирования отраслей экономики.
США
Наибольший опыт реализации целевых государственных программ поддержки экономики имеют США, где первые программы поддержки экономики начали успешно внедрять еще в 1965 году [13]. И те проблемы, с которыми сталкивается Россия сегодня, США прошли еще в прошлом столетии. Основу современного программного развития американской экономики в области промышленности составляет Программа Manufacturing USA, разработанная как стратегический ответ на растущее глобальное давление на американское передовое производство.
Программа Manufacturing USA - это принципиально новый подход к финансированию промышленности и стимулированию экономики, в основе которого лежит не традиционное государственное финансирование за счет предоставления грантов отдельным отраслям промышленности, а сотрудничество государства, экспертов в области науки и технологий, лидеров промышленности, компаний, специализирующихся на инвестициях и инновациях, и др. Взаимодействие всех субъектов программы осуществляется на условиях государственно-частного партнерства. На текущий момент Manufacturing USA состоит из четырнадцати так называемых производственных институтов, объединяющих и координирующих различные организации с целью вывода на рынок технологий нового поколения [15], таких как 3D-печать и аддитивное производство (AmericaMakes), широкополосные полупроводники
(PowerAmerica), регенеративная медицина и тканевая инженерия (BioFabUSA), робототехника и искусственный интеллект (ARM) и др. Партнерские отношения между организациями внутри производственных институтов создаются для обеспечения экономии средств как частных, так и государственных инвесторов, а также с целью содействия более быстрому развитию за счет обмена информацией и укрепления организационного потенциала. Так, в настоящий момент, институты объединяют в межотраслевую сеть уже более 1200 организаций.
Роль государства в программе Manufacturing USA заключается не только в отборе и привлечении игроков промышленного рынка, но и в частичном финансировании программы в направлении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее - НИОКР), которое осуществляется через специализированные федеральные агентства.
В промышленности любой страны всегда существуют разрывы между научными открытиями и их последующей коммерциализацией (то есть практическим внедрением их в промышленность), являющиеся следствием таких факторов, как неравномерное распределение бюджетных средств в НИОКР и проблемы перехода интеллектуальной собственности от компаний-разработчиков технологий к компаниям, внедряющим технологии. Неоспоримым преимуществом программы Manufacturing USA является способность их нивелировать.
Объем средств, выделяемых на реализацию программы, колоссален - это около 18 триллионов долларов на 5 лет по направлениям промышленности, указанным в программе. Тем не менее, американские эксперты в области оценки эффективности государственных программ предполагают, что указанного объема средств недостаточно для того, чтобы противостоять странам-конкурентам США в промышленной сфере, в частности таким, как Китай, поэтому необходимо дополнительное государственное вливание средств в развитие программы [16].
Сложно однозначно утверждать, является ли программа Manufacturing USA лучшей мировой практикой в области государственных целевых программ, направленных на стимулирование экономики. Однако данной программе пророчат большое будущее, и прежде всего, ввиду тех возможностей, которые она предоставляет промышленным предприятиям сШа с точки зрения простоты взаимодействия и своевременности финансирования НИОКР [16].
ЕС
В странах ЕС действует сложная система правового регулирования, в том числе в части разработки и реализации государственной поддержки экономики. На практике программы поддержки могут быть реализованы как на уровне ЕС, так и на уровне отдельных стран. Тем не менее, ЕС имеет исключительную компетенцию на разработку нормативных правовых актов в сфере денежно-кредитной политики для стран еврозоны и поэтому может ограничить возможности стран-членов ЕС в принятии определенных законов самостоятельно.
Европейской комиссией неоднократно отмечалось, что страны, входящие в состав ЕС, тратят неоправданно много государственных средств на поддержку местной промышленности или отдельных компаний. Это дает таким компаниям и промышленным секторам несправедливое преимущество перед аналогичными секторами в других странах ЕС, то есть наносит прямой ущерб конкуренции и искажает торговлю [18].
Поэтому локальные государственные программы поддержки экономики в ЕС разрешены в настоящий момент только в том случае, если они отвечают более широким
общественным интересам, то есть направлены на благо общества или экономики в целом и согласованы с Европейской Комиссией. На практике, 85% национальных программ поддержки экономики стран, входящих в состав ЕС, отклоняются, а большая часть финансирования, ранее направляемого в отдельные компании или отрасли промышленности, перенаправляется на деятельность в общих интересах ЕС с целью достижения европейской экономикой большей конкурентоспособности на мировом рынке [6, 22].
Самих программ поддержки промышленности в ЕС реализуется множество. Основные из них сосредоточены на развитии предпринимательства за счет выхода на внешние рынки (рис. 1) и на развитии промышленности с точки зрения цифрового лидерства и сохранения геополитического климата.
500
150
_1
25
100
Программа СО SME Программа занятости и Инвестиции б
социальных социальные предприятия
инноваций (EaSI)
CGSME (цифровые трансформации)
Рисунок 1. Объем финансирования экономики и промышленности ЕС в 2021-2027 г., млрд. евро Источник: по данным An official website of the European Union. URL:
https://europa.eu/youreurope/business/finance-funding/getting-funding/access-finance/index_en.htm Source: according to the Official Website of the European Union. URL:
https://europa.eu/youreurope/business/finance-funding/getting-funding/access-finance/index_en.htm
Объем поддержки в рамках государственного развития предпринимательства, представленный на рисунке, показывает, что в ЕС уровень развития предпринимательства достаточно высокий, что еще раз подтверждает известное концептуальное суждение, согласно которому высокий уровень развития экономики соответствует высокому уровню развития предпринимательства. И такой подход к государственному финансированию предпринимательства можно назвать одним из лучших на сегодняшний день.
В марте 2020 года Европейская Комиссия представила новую стратегию - развитие промышленности Европы в условиях двойного перехода к так называемой климатической нейтральности и цифровому лидерству. Как отмечается в пояснительной записке к стратегии, она направлена на повышение конкурентоспособности ЕС и его стратегической автономии в период перемещения геополитических плит и усиления глобальной конкуренции. В рамках стратегии предусмотрен долгосрочный бюджет (на период 2021-2027 годов), целью которого является ускорение восстановления экономики и промышленности после COVID-19. В общей сложности на развитие экономики планируется потратить 143,4 млрд. евро (рис. 2).
143.4
развитие экономию! и инноваций + НИОКР оборони ал промышленность
Рисунок 2. Объем финансирования экономики и промышленности ЕС в 2021-2027 г., млрд. евро Источник: по данным An official website of the European Union. URL:
https://europa.eu/youreurope/business/finance-funding/getting-funding/access-finance/index_en.htm Source: according to the Official Website of the European Union. URL:
https://europa.eu/youreurope/business/finance-funding/getting-funding/access-finance/index_en.htm
Новый долгосрочный бюджет ЕС безусловно повысит гибкость механизмов, гарантирующих его способность удовлетворять непредвиденные потребности, и позволит ЕС быть готовым к неопределенностям в долгосрочной перспективе, однако будет ли увеличение бюджета на поддержку промышленности эффективно реализовано, пока прогнозировать сложно.
Австралия
В отдельных исследованиях эксперты указывают на то, что лучшие практики в области реализации государственных программ в сфере промышленности приходятся на долю Австралии [21]. Попробуем проверить данную точку зрения.
Согласно официальным данным сайта австралийского правительства [19], в Австралии оказывается различная помощь субъектам промышленности, ведущим бизнес на территории страны. Среди направлений такой помощи: налоговые льготы в сфере НИОКР, гранты и субсидии предприятиям, расширяющим бизнес, содействие крупным проектам развития промышленности на условиях государственно-частного партнерства. Таким образом, Австралия так же, как и другие страны, реализует комплекс мер, направленных на стимулирование отраслей национальной экономики.
Особенностью Австралии, отличающей ее от рассмотренных ранее США и ЕС, является адаптивность процесса составления бюджета, в том числе предусмотренного на реализацию государственных программ, к различным обстоятельствам. Бюджет составляется ежегодно и планируется исходя из фактических показателей финансовой системы страны, на аналогичный срок составляются и государственные программы. Так, в период устойчивого финансового состояния на реализацию государственных программ в области развития промышленности выделяется достаточно большой объем финансовых ресурсов. В периоды финансовых стрессов государственная поддержка экономики сокращается, как и все остальные статьи бюджета.
Еще одной особенностью является предоставление австралийским правительством налоговых стимулов компаниям, занимающимся исследованиями и разработками (НИОКР) на территории страны, в виде налогового зачета расходов на соответствующие мероприятия НИОКР в рамках одного календарного года. При этом права на поддержку имеют только те предприятия, которые зарегистрировали свои разработки в установленном законом порядке. В чем заключаются преимущества пропагандируемых экспертами целевых однолетних программ поддержки экономики, практикуемых в Австралии, судить достаточно сложно.
Китай
Гораздо более интересным видится опыт Китая. Так, в 2015 году в Китае была анонсирована очередная инициатива по содействию и поддержке развития передовых отраслей промышленности и технологий. В рамках данного направления была поставлена задача по организации оптимального управления промышленностью и выбраны отрасли промышленности, которые должны будут стимулировать экономику Китая в будущем. Итоговая программа получила название China Manufacturing 2025 и включила в себя цели развития десяти отраслей промышленности. Объем средств, которые планируется затратить на реализацию программы, весьма внушителен [20]. В общей сложности это сотни миллиардов евро финансирования в виде субсидий, фондов и других направлений поддержки. В рамках программы также установлено большое число вполне четких целевых показателей доли внутреннего и международного рынка, которые Китай планирует занять за счет реализации программы.
Негативное отношение к китайской China Manufacturing 2025 высказал ЕС, который смущают правила неравного выхода на китайские рынки для национальных китайских компаний и компаний других стран. Иными словами, Китай не планирует придерживаться правил национального режима, в рамках которого иностранным производителям и субъектам бизнеса в большинстве промышленных отраслей предоставляются равные с национальными производителями условия допуска на рынок.
По своей сути и значимости для национальной экономики китайская China Manufacturing 2025 схожа с американской Manufacturing USA. В первую очередь потому, что программа ориентирована на комплексное развитие промышленности с учетом непрерывных растущих инвестиций в исследования и разработки (НИОКР) и стимулирование качественной внутренней промышленности. Во-вторых, обе обозначенные программы сопоставимы по бюджету, основаны не только на государственном финансировании, но и на привлечении государственно-частного партнерства. В-третьих, в основе программ лежит не просто развитие промышленности, а защита за счет развитой промышленности национального рынка. В-четвертых, обе программы имеют вполне четкие целевые показатели, которые позволяют как отслеживать ход их реализации, так и оценивать их эффективность. Таким образом, в настоящий момент China Manufacturing 2025 и Manufacturing USA можно назвать лучшими целевыми программами развития экономики. Однако вопрос о том, сможет ли Российская Федерация разработать свою программу, аналогичную китайской или американской, остается открытым.
Литература
1. Аркадьева О.Г. Оценка эффективности реализации государственных программ: методические аспекты формирования отчетности // Международный бухгалтерский учет. 2019. № 6. С. 663-677.
2. Белых В.С., Алексеенко А.П. Правовое обеспечение модернизации экономики: опыт России и КНР // Юрист. 2018. № 1. С. 44-51.
3. Варламова С. Б. Управление благосостоянием (Wealth Management) - перспективное направление развития банковского бизнеса / Варламова С.Б. // Сберегательное дело за рубежом. - 2020. - № 1. - С. 25-32. - DOI: 10.36992/75692_2020_1_25.
4. Володина В. Н. О самых высоких ставках по вкладам в зарубежных банках (обзор) / Володина В. Н. // Сберегательное дело за рубежом. - 2020. - № 1. - С. 33-37. - DOI: 10.36992/75692_2020_1_33.
5. Говорова Н. Промышленная политика в ЕС // Научно-аналитический Вестник ИЕ РАН, №1, 2019. с. 109-113
6. Дементьев А.Н., Дементьева О.А., Бондарь В.Н. Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации: монография / под ред. А.Н. Дементьева. Москва: НОРМА, 2020. 232 с.
7. Королева Я.Ю. Национальные проекты: чего ждать в 2020 году? // Руководитель бюджетной организации. 2020. № 4. С. 23-30.
8. Кудрин А., Кнобель А. Бюджетная политика как источник экономического роста // Вопросы экономики. 2017. № 10. С. 5-26.
9. Кудряшова Е.В. Правовые аспекты финансового планирования в сфере государственных расходов // Журнал российского права. 2018. N 12. С. 88-99.
10.Саттарова Н.А., Шохин С.О. Отдельные вопросы государственного администрирования в сфере обеспечения финансовой безопасности // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2018. N 2. С. 167-185.
11.Сперанская Л.В. Договор целевого финансирования // СПС КонсультантПлюс. 2021.
12.Шароватова Е.А., Магомедова Р.Н. Управление по отклонениям: современная техника взаимосвязи бюджетной и учетной информации // Международный бухгалтерский учет. 2020. N 1. С. 17-29.
13.Шохин С.О., Кудряшова Е.В. Правовые основы обеспечения элементов стратегического планирования в рамках ЕАЭС // Юридический мир. 2017. № 11
14. Голикова: правительство признало треть государственных программ неэффективными. Электронный ресурс. Режим доступа: https://russian.rt.com/business/news/395600-gosudarstvennye-programmy-effektivnost (дата обращения: 26.12.2021 г.).
15.Электронный ресурс. Режим доступа:
https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/us/Documents/manufacturing/us-mfg-manufacturing-USA-program-and-process.pdf (дата обращения: 11.01.2022 г.).
16.Электронный ресурс. Режим доступа: States Department of Commerce, December 12, 2016, https://www.census.gov/foreigntrade/balance/c0007.html. (дата обращения: 12.01.2022 г.).
17.Электронный ресурс. Режим доступа
https://europa.eu/youreurope/business/finance-funding/getting-funding/access-finance/index_en.htm (дата обращения: 13.01.2022 г).
18.Электронный ресурс. Режим доступа https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0102 (дата обращения 12.01.2022 г).
19.Электронный ресурс. Режим доступа
OhttpsY/www.austrade.gov.au/International/Invest/Guide-to-investing/Australian-Government-support-programs (дата обращения 15.12.2021 г).
20.Электронный ресурс. Режим доступа
https://iberchina.org/files/2017/china_industry_2025.pdf (дата обращения: 15.12.2021 г)
21.Электронный ресурс. Режим доступа http://rane-
brf.ru/conference/2012/marusova.pdf (дата обращения 12.01.2022 г).
22.Электронный ресурс. Режим доступа https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/8320829 (дата обращения 12.01.2022 г).
Comparative analysis of the application of the world's best practices of state targeted programs to stimulate economic sectors Malsagova R.G., Lenkov I.N.
Synergy University, Lomonosov Moscow State University
Importance. Industry is the basis of the economy of almost all world countries. Nevertheless, many modern trends caused by the global introduction of digital technologies and innovations in both production processes and business models require constant improvement of public management of industrial competitiveness. Such public administration is impossible without the support of industry with an appropriate amount of financial resources. That is why the world's countries spend hundreds of billions of dollars to support and stimulate new technologies in industry. At the same time, the main method of stimulating industry is the program-target method, the essence of which consists in spending budget funds on the development of industry in accordance with the predetermined goals of state programs approved by the relevant regulatory legal acts. Objectives. Identification of the world's best practices of state targeted programs to stimulate the economy in order to adapt certain
areas of such practices in modern conditions of development of the Russian economy. Methods. To identify the best world practices of state targeted programs to stimulate the economy, both general research methods and special methods of scientific cognition were used: systematic, quantitative and qualitative analysis, synthesis, formal logical, theoretical generalization, description and observation. Results. The experience of individual countries in the development and implementation of state programs aimed at supporting industrial sectors of the economy is analyzed. The best world practices of state targeted programs for stimulating economic sectors have been identified.
Conclusions and Relevance. To date, China Manufacturing 2025 and Manufacturing USA have been recognized as the best targeted economic development programs. Similar industrial support would be extremely necessary for the Russian economy. However, the question of whether Russia will be able to develop and implement its own program, not inferior to the Chinese or American, remains open.
Keywords: industry, government programs, support of the economy, stimulation of economic sectors, competitiveness of the economy.
References
1. Arkadieva O. G. [Evaluation of the effectiveness of the implementation of state programs: methodological aspects of reporting].
International accounting. 2019. no. 6. pp. 663-677. (In Russ.)
2. White V. S., Alekseenko A. P. [Legal protection for the modernization of the economy: the experience of Russia and China].
Lawyer. 2018. no. 1. pp. 44-51.
3. Varlamova S. B. Wealth Management - a promising direction of development of the banking business / Varlamova S. B. //
Savings business abroad. - 2020. - No. 1. - P. 25-32. - DOI: 10.36992/75692_2020_1_25.
4. Volodina V. N. On the highest rates on deposits in foreign banks (review) / Volodina V. N. // Savings business abroad. - 2020. -
No. 1. - P. 33-37. - DOI: 10.36992/75692_2020_1_33.
5. Govorova N. [Industrial policy in the EU]. Nauchno-analiticheskiy Vestnik IE RAS, no. 1, 2019. pp. 109-113
6. Dement'ev A. N., Dementieva O. A., Bondar, V. N. The expertise of normative legal acts in the sphere of implementation of
industrial policy in the Russian Federation: monograph / ed. Dementieva. Moscow: NORMA, 2020. 232 p.
7. Koroleva Ya. Yu. [National projects: what to expect in 2020?]. Head of the budget organization. 2020. no. 4. pp. 23-30.
8. Kudrin A., Knobel A. [Budget policy as a source of economic growth] Voprosy ekonomiki. 2017. no. 10. pp. 5-26.
9. Kudryashova E. V. [Legal aspects of financial planning in the sphere of state expenditures] Journal of Russian Law. 2018. n.12., p. 88-
99.
10. Sattarova N. A., Shokhin S. O. [Selected issues of state administration in the field of financial security] Bulletin of the Perm University. Legal sciences. 2018. no.2. pp. 167-185.
11. Speranskaya L. V. [The contract of target financing]. SPS ConsultantPlus. 2021.
12. Sharovatova E. A., Magomedova R. N. [Management of deviations: modern technology of budget and accounting information interrelation]. International accounting. 2020. no. 1. pp. 17-29.
13. Shokhin S. O., Kudryashova E. V. [Legal bases for ensuring elements of strategic planning within the framework of the EAEU]. Yuridicheskiy mir. 2017. no. 11.
14. Golikova: the government has recognized a third of state programs as ineffective. Electronic resource. Access mode: https://russian.rt.com/business/news/395600-gosudarstvennye-programmy-effektivnost (date of access: 26.12.2021).
15. Electronic resource. Access mode: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/us/Documents/manufacturing/us-mfg-manufacturing-USA-program-and-process.pdf (accessed: 11.01.2022).
16. Electronic resource. Accessed by: States Department of Commerce, December 12, 2016, https://www.census.gov/foreigntrade/balance/c0007.html. (date of access: 12.01.2022).
17. Electronic resource. Access mode https://europa.eu/youreurope/business/finance-funding/getting-funding/access-finance/index_en.htm (accessed 13.01.2022).
18. Electronic resource. Access mode https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0102
19. Electronic resource. Access mode d)https://www.austrade.gov.au/International/Invest/Guide-to-investing/Australian-Government-support-programs (accessed 15.12.2021).
20. Electronic resource. Access mode https://iberchina.org/files/2017/china_industry_2025.pdf (date of access: 15.12.2021)
21. Electronic resource. Access mode http://rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf (accessed 12.01.2022).
22. Electronic resource. Access mode https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/8320829 (accessed 12.01.2022).
