CC BY
29
СРАВНИТЕЛЬНОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ОТ ИСТОКОВ ДО СОВРЕМЕННОСТИ
ПИЛИПЕНКО Анатолий Николаевич, ведущий научный сотрудник отдела зарубежного публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Если исходной датой формирования конституционной и административной компаративистики считать 1965 г. — год создания в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (в то время — Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства) сектора зарубежного законодательства по вопросам государственного строительства, то данное направление сравнительного правоведения может по праву отмечать свой полувековой юбилей. За этот период определились основные направления исследований сравнительного конституционного и административного права: изучение и освоение сравнительно-правового метода; исследование организации и процедуры правотворческой деятельности и подготовки проектов нормативных актов, законодательной техники, конституций иностранных государств, зарубежной федерации, правового статуса личности, системы государственно-образующих органов, отдельных институтов конституционного и административного права, современных тенденций в развитии административного права и др. Данные направления, по-существу, определяют тематику будущих сравнительно-правовых исследований в области конституционного и административного сравнительного права.
Ключевые слова: конституционное сравнительное право, административное сравнительное право, сравнительно-правовой метод, законодательная техника, конституции, федерация, парламентский контроль, административный контроль, финансовый контроль, юрисдикционный контроль, выборы, референдум.
COMPARATIVE CONSTITUTIONAL AND ADMINISTRATIVE LAW: FROM ORIGINS TO MODERN ERA
A. N. PILIPENKO, leading research fellow of the department of foreign public law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, candidate of legal sciences
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
If we consider 1965 to be the initial date of the formation of constitutional and administrative comparative studies, the year of creation in the Institute of the sector for foreign legislation on State Building, then this direction of the comparative law can rightly celebrate its 50th anniversary. During this period, the main research directions in the Comparative Constitutional and Administrative Law were determined: study and mastering of the comparative law method, research of organization and procedure of law-making, organization and procedures for preparation of draft legislation, legislative technique, Constitutions of foreign countries, a foreign federation, legal status of an individual, system of state-forming organs, individual institutions of constitutional and administrative law, modern trends in the development of administrative law, and others. These areas, in essence, define themes for future comparative law research in the field of comparative constitutional and administrative law.
Keywords: constitutional comparative law, administrative comparative law, comparative law method, legislative technique, Constitution, federation, parliamentary control, administrative control, financial control, jurisdictional control, elections, referendum.
DOI: 10.12737/16120
С созданием в 1965 г. сектора зарубежного законодательства по вопросам государственного строительства в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, по сути, зарождается и успешно развивается одно из важнейших направлений сравнительного правоведения — сравнительное конституционное и административное право. Своим созданием и развитием оно обязано руководителям сначала сектора, а затем отдела зарубежного конституционного и адми-
нистративного законодательства иностранных государств Б. С. Крылову, И. Н. Кузнецову и Д. А. Кова-чеву, которые определили основные векторы исследований1.
Сравнительный метод. В отделе велось изучение и освоение сравнительного метода, а также ис-
1 В тексте использованы материалы статьи Д. А. Коваче-ва «Институту законодательства и сравнительного правоведения 75 лет».
следовались некоторые связанные с ним проблемы. В частности, была опровергнута существовавшая в юридической литературе следующая точка зрения: задача использования сравнительного метода в правовых исследованиях будто бы сводится лишь к установлению совпадений и различий между сравниваемыми явлениями, а оценка полученных результатов остается за рамками этой задачи. Кроме того, была сделана попытка определить критерии оценки результатов сравнения в области конституционного права. Исследование данной проблемы привело к выводу, что такими критериями являются: 1) закономерности политической надстройки общества, существование и действие которых обусловлено экономическим базисом, т. е. политические принципы, на которых зиждется политическая организация общества; 2) закономерности процессов и систем управления в технических устройствах, живых организмах и человеческих организациях, т. е. общие (кибернетические) принципы управления; 3) закономерности, на основе которых строится структура правовых явлений, т. е. закономерности самой правовой материи.
Организация и процедура правотворческой деятельности. Исследования в этом направлении привели к ряду научных результатов. В частности, удалось сформулировать понятия «механизм правотворчества», «право на правотворчество», «субъект правотворчества», «право на правотворческую инициативу», «правотворческая процедура», «стадия правотворческой процедуры».
Важное значение для научной и информационной деятельности отдела имело отграничение правотворческой процедуры от процедуры подготовки проектов нормативных актов; правотворческой процедуры от процедуры введения в действие принятых нормативных актов; правотворческой процедуры и процедуры подготовки проектов нормативных актов от законодательной техники. В отделе специально исследовались проблемы ведомственного правотворчества в зарубежных странах.
Организация и процедура подготовки проектов нормативных актов. На основе анализа зарубежного опыта были даны ответы на вопросы: в каком государственном органе следует сосредоточить полномочия по общегосударственному руководству деятельностью субъектов права, на правотворческую инициативу; в чем заключается общегосударственное руководство в данной области, т. е. каковы должны быть полномочия, посредством которых осуществляется это руководство; кто и как планирует подготовку проектов нормативных актов; как осуществляется правовая регламентация организации и процедуры подготовки проектов нормативных актов — в одном или во многих нормативных актах?
Законодательная техника. Имевшиеся в юридической литературе определения понятия «законода-
тельная техника» охватывали разнородные по своему характеру явления. В результате данное понятие приобрело неопределенный объем и неопределенное содержание. Было доказано, что правила законодательной техники определяют лишь структуру правовых явлений, т. е. отношений между элементами (частями) правовых явлений. Отсюда следовал вывод, что законодательная техника — это совокупность правил, устанавливающих, как строить структуру права в процессе правового регулирования общественных отношений. Было проанализировано огромное количество зарубежных документов, посвященных подготовке проектов нормативных актов, в которых содержались наряду с другими правила законодательной техники. На базе этих материалов были подготовлены и опубликованы четыре выпуска информационных обзоров, посвященных законодательной технике в зарубежных государствах2.
Конституции иностранных государств. Важное место в деятельности отдела занимал анализ конституций иностранных государств и проблемы теории конституции. Исследовались, например, следующие проблемы: предмет, способы и формы конституционного регулирования; функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа; понятие «конституционный принцип» — реальность и фиктивность конституционных принципов; принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Европы; конституция и регламент парламента; конституционное разграничение закона и исполнительного акта; понятие «конституционные иллюзии», их виды и назначение; конституционный порядок разрешения во Франции конфликтов между законодательной и исполнительной властями.
Специальные работы были посвящены конституционной регламентации в зарубежных странах избирательной системы, статуса депутатов парламента, экономической системы, бюджетного процесса, статуса счетных палат, исполнительной власти, глав исполнительной власти субъектов федерации, автономий, организации и деятельности судов3.
2 См., например: Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических странах. М., 1966; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977; Очерки методологии законотворчества. Баден, 1996.
3 См., например: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998; Касаткина Н. М. и др. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / отв. ред. И. Г. Тимошенко. М., 1996; Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1994; Очерки конституционного права иностранных государств: учеб. и науч.-практ. пособие / отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных государствах. М., 1994; Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / сост. В. И. Лафит -
В процессе разработки проблем теории конституции были раскрыты и сформулированы некоторые закономерности, присущие правовой материи. Эти закономерности непреходящи и не зависят от социально-политического строя общества.
Федерация в зарубежных странах. Сотрудниками отдела исследованы тенденции развития федерации в зарубежных странах; раскрыты черты конфедерации, отличающие ее от федерации; дано определение понятия «предметы ведения федерации и ее субъектов»; изучены способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а также конституционные гарантии, обеспечивающие: 1) территориальную целостность федерации; 2) целостность конституционной системы федерации; 3) субординацию деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; 4) выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации4.
Анализ опыта зарубежных федеративных государств привел к следующим выводам: отношения между федерацией и ее субъектами регламентируются в федеральной конституции; в федеральных конституциях отсутствуют предписания, допускающие использование договора для регулирования отношений между федерацией и ее субъектами; конституции зарубежных федеративных государств запрещают субъектам федерации заключать союзы, договоры или вступать в коалицию между собой или с иностранными государствами; все вопросы, касающиеся защиты территориальной целостности государства, а также вопросы, от решения которых зависит целостность государства в экономическом, политическом, правовом, социально-культурном, экологическом и информационном отношениях, находятся в исключительном ведении федерации; федеральная власть имеет право не только издавать законы, действующие на всей территории государства, но и непосредственно контролировать их исполнение, а также в случае необходимости принуждать к их исполнению.
Права и свободы граждан. Исследовались следующие проблемы: способы конституционной регламентации прав и свобод граждан; свобода печати; свобода совести; право граждан на благоприятную окружающую среду; право на убежище; законодательство США, ФРГ, Франции и Австрии, регламентирующее сбор, обработку, хранение и использова-
ский; под ред. и вст. ст. О. А. Жидкова. М., 1993; Государственная служба в зарубежных странах: сб. обзоров законодательства / Н. М. Касаткина и др. М., 1996; Депутат парламента в зарубежных государствах / Д. А. Ковачев и др.; отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1995; Институты конституционного права иностранных государств / отв ред. Д. А. Ковачев. М., 2002.
4 См.: Федерация в зарубежных странах / О. Н. Волкова
и др.; отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1993.
ние информации о гражданах; информатика и свободы граждан; роль органов конституционного контроля в обеспечении прав и свобод граждан5.
Система государственных органов. Изучались организация и процедура деятельности всех видов государственных органов зарубежных государств: парламент, президент, правительство, министерства и другие ведомства, счетные палаты, муниципальные органы, омбудсмен, органы суда и прокуратуры, органы конституционного надзора и конституционного контроля.
Европейские сообщества. Разрабатывались следующие проблемы: акты, издаваемые органами Европейских сообществ; унификация и гармонизация хозяйственного законодательства стран Европейских сообществ; сближение законодательства стран Европейского Союза по охране окружающей среды от загрязнений и др.
Отдельные институты конституционного и административного законодательства. Многие работы, подготовленные в отделе, посвящены исследованию законодательной регламентации отдельных институтов, таких, например, как выборы, референдум, политические партии, чрезвычайный режим, награды, жалобы граждан на действия органов управления и должностных лиц, административная юстиция, налоговая служба, охрана памятников истории и культуры и т. п.
Международные договоры и внутреннее законодательство. Исследования отдела по этому вопросу основывались на неоспоримой предпосылке, что международный договор как юридический акт регулирует отношения между государствами, заключившими его, т. е. функция международного договора — регулировать отношения между субъектами международного права. Отношения же между субъектами внутригосударственного права регулируются лишь нормативными актами, издаваемыми компетентными органами государства. Разрабатывались такие, например, проблемы: порядок заключения, ратификации и денонсации международных договоров; трансформация международно-правовых норм в нормы внутригосударственные; государственно-правовые институты в международных договорах, относящиеся к внутреннему законодательству.
Сотрудниками отдела изданы следующие книги: «Законодательный процесс в европейских социалистических странах» (1966), «Механизм правотворчества социалистического государства» (1977), «Охрана окружающей среды от загрязнения в ведущих зарубежных странах» (1984), «Федерация в зарубежных странах» (1993), сборники «Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты» (1993), «Правительство, министерства и ведомства в зару-
5 См., например: КасаткинаН.М. Охрана окружающей среды от загрязнения в ведущих зарубежных странах. М., 1984.
бежных государствах» (1994), «Соединенные Штаты Америки: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма» (1994), «Депутат парламента в зарубежных странах» (1995), учебные и справочные пособия «Конституции государств Восточной Европы» (1996), «Очерки методологии законотворчества» (1996), «Бюджетный процесс в зарубежных государствах» (1996), «Государственная служба в зарубежных государствах» (1996), сборники «Конституции государств Европейского Союза» (1997), «Основы конституционного строя США» (1998), «Очерки конституционного права иностранных государств» (1999), «Институты конституционного права иностранных государств» (2002), «Децентрализация управления в зарубежных государствах» (2009).
В рамках отдела подготовлены трехтомники: «Конституции государств Европы» (2001); «Конституции государств американского континента» (2006); «Конституции государств Азии» (2010). Сотрудники отдела приняли активное участие в коллективном труде «Сравнительное правоведение. Национальные правовые системы»6.
Страноведческий подход в изучении государственно-правовых явлений зарубежных стран способствовал анализу конституционных и административных институтов США (В. И. Лафитский), Великобритании (И. Г. Тимошенко), Канады (Н. Ю. Касаткина), Польши (Н. Ю. Трещетенкова), Франции (А. Н. Пилипенко).
В последние годы отдел уделяет значительное внимание изучению административно-правовых институтов. Свидетельство тому — коллективная монография «Децентрализация управления в зарубежных государствах», посвященная одной из актуальнейших тем современного управления и перераспределению властных полномочий между различными уровнями управления7. Следует отметить, что децентрализация — всего лишь определенный метод управления, поэтому она сама по себе не является ни демократической, ни либеральной. Она может стать таковой при определенных условиях. Однако, как любой другой технический инструмент, этот метод нейтрален и в разных политических условиях способен обеспечить решение различных задач. Так, Р. Эбель отмечал, что
6 См., например: Конституции государств Азии: в 3 т. М., 2010; Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006; Конституции государств Восточной Европы: учеб. и справ. пособие / Д. А. Ковачев и др.; отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1996; Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 1997; Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001; Сравнительное правоведение: национальные правовые системы: в 3 т. / под ред. В. И. Лафитского. М., 2013.
7 См.: Децентрализация управления в зарубежных государ-
ствах / Г. Н. Андреева и др.; под ред. А. Н. Пилипенко. М., 2009.
«западный мир рассматривает децентрализацию как альтернативу для оказания социальных услуг менее затратным способом. Развивающиеся страны проводят ее для повышения эффективности экономики и улучшения управления. Для постсоветских стран она естественный шаг в переходе к рыночной экономике и демократии».
В этом же ряду две последние монографии «Открытое правительство» и «Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах», подготовленные сотрудниками отдела8. В монографии «Открытое правительство» рассмотрены вопросы правовой регламентации формирования и деятельности открытого правительства в зарубежных государствах; проведено сравнительно-правовое исследование институтов открытого правительства в отдельных странах; проанализированы такие аспекты функционирования открытого правительства, как создание системы доступа к информации и защиты отдельных видов информации, формы участия граждан в управлении, а также контроле деятельности органов публичной администрации, внедрение электронного правительства и электронных публичных услуг; оценены положительные и отрицательные стороны открытого правительства в контексте его внедрения в систему государственного управления России.
Монография «Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах» посвящена анализу современного состояния института контроля за деятельностью публичной администрации в иностранных государствах. В ней исследованы концептуальные модели регламентации указанного контроля за рубежом, его виды, формы, а также контрольные процедуры. Авторы рассматривают эволюцию и основные тенденции развития таких видов контроля, как парламентский контроль, административный контроль, судебный контроль. Исследованы также такие правовые инструменты контроля, как институт омбудсмена, административная юстиция.
Усложнение задач государственного управления на современном этапе сопровождается усилением контрольной функции государства. В зарубежных странах государственный контроль осуществляется всеми тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. В каждой из этих сфер контрольные полномочия органов реализуются с учетом специфики соответствующего вида государственной деятельности. Следует отметить, что в современном зарубежном государственном развитии прослеживается тенденция к дифференциации
8 См.: Открытое правительство / отв. ред. И. Г. Тимошенко. М., 2015; Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М., 2015.
различных видов контроля, усложнению его форм и процедур. Это связано с дальнейшей дифференциацией и специализацией деятельности представительных органов, а также органов системы государственного управления различных уровней, увеличением объема делегированного законодательства, развитием разнообразных форм взаимодействия федерации и субъектов, делегированием полномочий органами и должностными лицами более высокого уровня нижестоящим органам и должностным лицам.
Сохраняется и активно развивается важный сегмент государственного контроля, реализуемого специализированными административными судами и квазисудебными органами (трибуналами). Получает дальнейшее распространение институт омбудсмена, огромное разнообразие моделей и видов которого дает обширный материал для исследования.
Возрастает значение финансового контроля всех звеньев правительственной администрации, развивающегося по таким направлениям, как контроль за исполнением бюджета, налоговый контроль, кон-
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
троль экономической эффективности управленческой деятельности, что позволяет оказывать воздействие на субъекты этой деятельности с целью ее коррекции.
Многообразие видов и форм государственного контроля за рубежом дает основания для выбора различных критериев их классификации и анализа. Авторы данной работы выделили для исследования следующие виды контроля деятельности публичной администрации: парламентский контроль; административный контроль; контроль с помощью института омбудсмена; юрисдикционный контроль, осуществляемый органами административной юстиции (административными судами, трибуналами) и судами общей юрисдикции. Исследование проводилось на базе изучения законодательства, доктрины и практики США, Канады, ряда государств Европы, Латинской Америки и Азии.
Будущие конституционные и административные сравнительно-правовые исследования планируются в рамках основных направлений, которые определились в предшествующие годы, а также исследования актуальных проблем, требующих правового решения.
Государственная служба в зарубежных странах: сб. обзоров законодательства / Н. М. Касаткина и др. М., 1996. Депутат парламента в зарубежных государствах / Д. А. Ковачев и др.; отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1995. Децентрализация управления в зарубежных государствах / Г. Н. Андреева и др.; под ред. А. Н. Пилипенко. М., 2009. Институты конституционного права иностранных государств / отв ред. Д. А. Ковачев. М., 2002. Касаткина Н. М. Охрана окружающей среды от загрязнения в ведущих зарубежных странах. М., 1984. Касаткина Н. М. и др. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / отв. ред. И. Г. Тимошенко. М., 1996. Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических странах. М., 1966. Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977. Конституции государств Азии: в 3 т. М., 2010.
Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
Конституции государств Восточной Европы: учеб. и справ. пособие / Д. А. Ковачев и др.; отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1996. Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 1997. Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998.
Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1994. Открытое правительство / отв. ред. И. Г. Тимошенко. М., 2015.
Очерки конституционного права иностранных государств: учеб. и науч.-практ. пособие / отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. Очерки методологии законотворчества. Баден, 1996.
Правительство, министерства и ведомства в зарубежных государствах. М., 1994.
Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / сост. В. И. Лафитский; под ред. и вст. ст. О. А. Жидкова. М., 1993.
Сравнительное правоведение: национальные правовые системы: в 3 т. / под ред. В. И. Лафитского. М., 2013. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М., 2015.
Федерация в зарубежных странах / О. Н. Волкова и др.; отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1993.
REFERENCES
Gosudarstvennaya sluzhba v zarubezhnykh stranakh: sb. obzorov zakonodatel'stva / N. M. Kasatkina i dr. M., 1996. Deputat parlamenta v zarubezhnykh gosudarstvakh / D. A. Kovachev i dr.; otv. red. D. A. Kovachev. M., 1995. Detsentralizatsiya upravleniya v zarubezhnykh gosudarstvakh / G. N. Andreeva i dr.; pod red. A. N. Pilipenko. M., 2009. Instituty konstitutsionnogo prava inostrannykh gosudarstv / otv red. D. A. Kovachev. M., 2002. Kasatkina N. M. Okhrana okruzhayushchey sredy ot zagryazneniya v vedushchikh zarubezhnykh stranakh. M., 1984. Kasatkina N. M. i dr. Byudzhetnyy protsess v zarubezhnykh gosudarstvakh / otv. red. I. G. Timoshenko. M., 1996.
Kovachev D. A. Zakonodatel'nyy protsess v evropeyskikh sotsialisticheskikh stranakh. M., 1966. Kovachev D. A. Mekhanizm pravotvorchestva sotsialisticheskogo gosudarstva. M., 1977. Konstitutsii gosudarstv Azii: v 3 t. M., 2010.
Konstitutsii gosudarstv Ameriki: v 3 t. / pod red. T. Ya. Khabrievoy. M., 2006.
Konstitutsii gosudarstv Vostochnoy Evropy: ucheb. i sprav. posobie / D. A. Kovachev i dr.; otv. red. D. A. Kovachev. M., 1996. Konstitutsii gosudarstv Evropeyskogo Soyuza / pod obshch. red. L. A. Okun'kova. M., 1997. Konstitutsii gosudarstv Evropy: v 3 t. / pod obshch. red. L. A. Okun'kova. M., 2001. Lafitskiy V. I. Osnovy konstitutsionnogo stroya SShA. M., 1998.
Lafitskiy V. I. SShA: konstitutsionnyy stroy i rol' shtatov v strukture amerikanskogo federalizma. M., 1994. Otkrytoe pravitel'stvo / otv. red. I. G. Timoshenko. M., 2015.
Ocherki konstitutsionnogo prava inostrannykh gosudarstv: ucheb. i nauch.-prakt. posobie / otv. red. D. A. Kovachev. M., 1999. Ocherki metodologii zakonotvorchestva. Baden, 1996.
Pravitel'stvo, ministerstva i vedomstva v zarubezhnykh gosudarstvakh. M., 1994.
Soedinennye Shtaty Ameriki: Konstitutsiya i zakonodatel'nye akty / sost. V. I. Lafitskiy; pod red. i vst. st. O. A. Zhidkova. M., 1993. Sravnitel'noe pravovedenie: natsional'nye pravovye sistemy: v 3 t. / pod red. V. I. Lafitskogo. M., 2013.
Tendentsii razvitiya kontrolya za deyatel'nost'yu publichnoy administratsii v zarubezhnykh gosudarstvakh / otv. red. V. I. Lafitskiy, I. G. Timoshenko. M., 2015.
Federatsiya v zarubezhnykh stranakh / O. N. Volkova i dr.; otv. red. D. A. Kovachev. M., 1993.
