CC BY
176
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РЕФОРМЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Е.В. Иванютина
(старший преподаватель кафедры государственного права Нефтекамского филиала Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук)
Рассмотрев порядок формирования и деятельности органов городского самоуправления по новому Городовому Положению 1892 г. по сравнению с предыдущим идентичным актом, следует согласиться с мнением ряда авторов, характеризующих указанный нормативно-правовой акт, как результат контрреформистской политики в области государственного устройства1.
Не противоречат данной политике и нормативные установления Городового Положения 1892 г., посвященные порядку формирования органов городского самоуправления.
Анализируя нормы Городового Положения 1892 г., связывая их суть и происхождение с внешними, не чисто юридическими факторами, хотелось бы отдельно остановиться на введенной историками категории «контрреформа», которой зачастую характеризуется рассматриваемый период.
По общепринятому правилу познания категориального аппарата необходимо выяснить этимологию категории «контрреформа».
Но, прежде чем перейти к установлению происхождения этой категории, следует определить содержание данной категории.
В связи с этим, по нашему мнению, следует продемонстрировать отношение истории (в работах историков и правоведов) к указанному периоду в ее оценке - «контрреформы». Это позволит, в свою очередь, выделить одно из основных направлений
1 Писарькова Л.Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года // История СССР. - 1989. - № 6; История России / Под ред. Ю.Н. Бакаева, Л.Н. Булдыгеровой, А.Н. Гридуно-вой. - Хабаровск, 1998.
законодательного преобразования в рамках института городского самоуправления.
С точки зрения исторической науки, суть категории «контрреформа» сводится к тому, что преобразования, проводимые в конкретный период, получают развитие, полностью противоположное преобразованиям предшествующего периода времени.
Что касается этимологии понятия «контрреформа», то такой подход, в свою очередь, позволит выявить суть контрреформы как категории и государственного явления. Более того, суть в данном случае государственно-правового явления устанавливается в единстве его содержания и формы.
Учитывая вышеизложенное, для раскрытия этимологии понятия «контрреформа», необходимо обратиться к справочной литературе.
Итак, контр- (от лат. contra - «против») - «приставка, обозначающая противодействие, противопоставление, противоположность тому, что выражено во второй части», а в нашем случае - это префикс слова «реформа»2, «...приставка. Образует имена и глаголы со значением направленности против чего-нибудь, противодействия чему-нибудь.»3.
Второй составляющей рассматриваемой категории является понятие «реформа». Реформа (от фр. reforme, от лат. reformare - «преобразовывать») - «преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни»4,
2 Большой иллюстрированный словарь иностранных слов. - М., 2003. - С. 391.
3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / Российская АН. Российский фонд культуры. - М., 1995. - С. 286.
4 Большой иллюстрированный словарь иностранных слов. - С. 681.
18
«...1. Преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь... 2. Преобразование в какой-нибудь области государственной, экономической и политической жизни, не касающееся основ существующего социального строя.»1.
Таким образом, «контрреформа» есть явление, противопоставляемое чему-либо, например, переустройству какой-либо стороны общественной жизни. Предлагаемая форма определения рассматриваемой категории будет абсурдна, если не учитывать общепринятое содержание, вкладываемое в исследуемое явление, а также период, предшествующий преобразованиям, в данном случае преобразованиям общественного городского самоуправления. Традиционное, исторически сложившееся понимание категории «контрреформа» сводится к противопоставлению процесса переустройства государственно-правового явления, проводимого на более раннем историческом этапе развития общества, и изменений, осуществляемых в настоящий период времени.
Следовательно, «контрреформа» есть преобразования конца XIX века, направленные против преобразований второй половины XIX века, т.е. в обоих случаях речь ведется о преобразованиях (реформе). Вместе с тем контрреформы - это не «реформы со знаком минус», а своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями.
Исходя из этого, ведя речь о преобразованиях в области общественного устройства второй половины XIX века, разбиваемых на две составляющие: «реформы» и «контрреформы», тем не менее корректнее будет использовать категорию реформа.
Более того, деление рассматриваемого периода на две части - преобразования и контрпреобразования - не совсем уместно, в случае, если иметь в виду единый монолитный период или процесс, охватывающий реформирование городского самоуправления XIX века.
С нашей точки зрения, «контрре-
1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. - С. 667.
форма» есть не что иное, как незаконченный процесс преобразований второй половины XIX века. Наиболее ярко это можно продемонстрировать на примере Городовых Положений 1870 и 1892 гг.
Зачастую городскую контрреформу отождествляют с Городовым Положением 1892 г. Так, в частности, Л.Е. Лаптева утверждает, что в России городскую контрреформу «начинает Городовое Положение 1892, в значительной мере изменившее соответствующее положение 1870 г.»2. Автор настоящей статьи не разделяет общепринятое мнение относительно данного вопроса, согласно которому «контрреформа» есть реакция на реорганизацию городского самоуправления. В качестве аргументации вышеозначенной позиции можно выдвинуть следующую гипотезу.
Городовое Положение 1892 г. есть результат долгого, двадцатидвухлетнего процесса реформирования городского самоуправления, привитого государством в 1870 г. Как уже упоминалось, предложенная правительством модель городского самоуправления была новацией в области общественного самоуправления. Она предоставляла значительную степень самостоятельности, не имеющей практики применения в предшествующий исторический период, что в некоторой степени не соответствовало форме правления российского государства указанного периода. Поэтому действие введенного института необходимо было проверить на практике, но с последующей корректировкой к существующему государственному строю. Это нашло свое выражение во вносимых в 1892 г. изменениях. Тем более что положения, нашедшие отражение в Городовом Положении 1892 г., были заложены еще в начале реформы 1870 г.
В связи с этим необходимо отметить следующее мнение современников. «Законодатель в абсолютной монархии,
- утверждает Градовский, - имеет в виду преобразования административной системы» и в преобразуемых учреждениях ищет прежде всего «точки опоры для общего
2 Цит. по: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. - С. 185.
Юридическая наука и правоохранительная практика государственного порядка и данной государственной власти»; «в одних случаях такою опорою является сильно организованная бюрократия, в других бюрократия и привилегированные сословия», «а в третьих, добавим мы, бюрократия и привилегированные классы - те имущественные слои населения, интересы которых до поры до времени наиболее совпадают с интересами данного режима»1.
Вышеуказанное мнение еще раз подчеркивает правильность утверждения, согласно которому нововведения 1864 и 1870 гг., образовавшие в XIX в. новый институт самоуправления, требовали корректировки в соответствии с существующей монархической формой правления. Данное мнение можно подтвердить словами самого императора Александра III, который, утверждая Городовое Положение 1892 г., говорил: «Городовое положение 16 июня 1870 года принесло, в течение двадцати лет своего существования, немаловажную пользу. Благоустройство городских поселений заметно поднялось, и улучшились многие условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными явлениями, в строе и деятельности городских учреждений обнаружились несовершенства, требующие исправления. Вследствие сего и для согласования порядка действий городского общественного управления с началами, преподанными в недавнее время для деятельности земских учреждений, Мы повелели министру внутренних дел подвергнуть Положение 1870 г. пересмотру. Составленное во исполнение такового повеления Нашего новое Городовое положение рассмотрено ныне Государственным советом и утверждено Нами.»2 (курсив наш. - Е.И.).
В целом император дает положительную оценку деятельности нововведенного института, но вместе с тем отмечает, что в формировании, функционировании и деятельности учрежденных органов «обнаружились несовершенства». Таким
1 Цит. по: Шрейдер Г.И. Город и Городовое Положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. - М., - С. 338.
2 Полное собрание законов Российской империи.
Собр. III. Том XII. Отд. 1-е. - СПб., 1895. - Ст. 8707.
образом, учитывая внесенные в новое Го-родовое Положение изменения, можно предположить, что так называемые несовершенства в основном касались взаимоотношений органов государственной власти и органов городского самоуправления. Поэтому более либеральные положения Городового Положения 1870 г. - с учетом накопленного опыта - нашли свое отражение в Городовом Положении 1892 г., но в выгодной для существующего государственного устройства трансформации.
Реформа городского самоуправления охватывает период 1870-1892 гг., что определяется датами принятия Городовых Положений и их содержанием, которое отражает суть проводимых преобразований в области городского самоуправления и является их результатом.
Более того, автору настоящей статьи импонирует мнение А.В. Васильева, который, хотя и использует категорию «контрреформа», вместе с тем говорит о последовательности в реформировании: «.можно считать, что контрреформы правительства Александра III были не шагом назад, а умеренными, но твердыми шагами по пути прогрессивного развития, что выразилось и в экономических успехах страны»3.
Поэтому корректнее вести речь о реформе не как об одномоментном явлении, сводимом, в частности, к позитивным преобразованиям 1870 г. и негативной реакции 1892 г., а как о перманентном процессе преобразований (исканий) в данном случае общественного самоуправления. Результатом этого процесса должно было стать соответствие элементов механизма государственного управления, главным образом соответствие элемента государственного управления и общественного управления. Иначе (в случае несоответствия указанных элементов) достижение конечной цели социального управления представлялось бы весьма затруднительным.
Учитывая все вышеизложенное, но вместе с тем придерживаясь правила «бритва Оккама» - епйа поп sant multipplicanda
3 Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России / Под ред. С.А. Комарова. - СПб., 2004. - С. 180.
20
praeter necessitatem (сущности не следует приумножать сверх необходимости), будет уместнее следовать принятой категории «контрреформа», учитывая ее содержательную сторону, на сегодняшний день сложившуюся в историко-правовой науке. Это позволяет наиболее кратко охарактеризовать изучаемый период и логику проводимых реформаций. Вместе с тем, по нашему мнению, эта позиция может занять самостоятельное место в государственной историко-правовой науке при освещении вопросов, посвященных периоду второй половины XIX века.
Возвращаясь к непосредственному анализу системы законодательства конца XIX в., сформировавшей правовой статус городского самоуправления в период контрреформ, хотелось бы отметить, что преобразования обозначенного времени связаны со следующими обстоятельствами:
1. Обостренная внутриполитическая обстановка государства.
В этот период активизируется антигосударственная (антимонархическая) деятельность отдельных социальных групп, целью которых являлась преобразование форм государственного устройства.
2. Введенная модель городского самоуправления (большая степень свободы при реализации общественной власти в городах) не соответствовала монархической форме правления, главным признаком которой являлась практически безграничная власть.
3. Социально-экономическое развитие в XIX в. все больше обуславливало необходимость в самостоятельном определении обществом своего развития в государстве и в его административно-территориальных единицах, посредством, в данном случае, городского самоуправления. Это было несовместимо с формой государственного правления указанного периода, что, учитывая вышеобозначенные причины, могло привести к изменениям в сфере государственного устройства, не выгодным для правительства XIX в.
Таким образом, законодатель продолжает реформирование. Но при этом учитываются все фактические обстоятель-
ства (социальные, экономические, политические) и сохраняются позиции, удовлетворяющей интересам правящего класса. Результатом такой правовой политики законодателя стало принятие нового Городового Положения 1892 г.
Учитывая авторскую позицию (реформирование - процесс перманентный, соответствующий нестагнационному развитию общественных отношений), а так же систему знаний, сложившуюся в области юридической техники, можно предположить, что, с учетом вышеозначенной характеристики, Городовое Положение 1892 г. является не новым нормативным актом, а лишь новой редакцией ранее принятого акта.
Следовательно, необходимо изучение нового Городового Положения в уже обозначенной логике анализа исходя из положений предыдущего идентичного законодательного акта 1870 г. Начать следует с отведенной городскому самоуправлению государством компетенции, точнее, с предметов их ведения.
В соответствии с Городовым Положением 1892 г., как и в соответствии с предыдущим Городовым Положением 1870 г., на органы городского самоуправления возлагалось заведование делами о местных пользах и нуждах (ст. 1), в пределах городского поселения и отведенных ему земель (ст. 5).
Сегодня в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции органов городского самоуправления относится «решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения...».
Такое соответствие предопределено исторической динамикой развития института местного самоуправления, обусловленного его природой, определившей сущность рассматриваемого явления. В связи с этим следует вернуться к проведенному ранее анализу эволюции органов городского самоуправления. Это необходимо сде-
Юридическая наука и правоохранительная практика лать в силу того, что результат заданного алгоритма позволит пояснить установленное соответствие и, как следствие, раскрыть понятие местного самоуправления через правовую формулировку «решение местных задач населением» как закономерности развития сущности познаваемого явления.
В связи с этим для обоснования тезиса необходимо привести в качестве аргумента вывод, уже ранее сделанный в настоящей работе. Кроме того, следует учесть работы других авторов, посвятивших свои труды рассматриваемому институту. Суть тезиса сводится к следующему: самоорганизация общества всегда была присуща развитию нашего общества и всякий раз сущностью (характерными устойчивыми признаками, определяющими назначение института городского самоуправления в обществе) было решение вопросов местного значения.
Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что решением локальных вопросов занимаются и центральные государственные органы. В данном случае следует прибегнуть к территориальной характеристике местного самоуправления. Это вытекает, в частности, и из ст. 4 Городового Положения 1870 г. и ст. 5 Городового Положения 1892 г. Но, как уже было отмечено, существуют, и местные органы государственной власти, от которых следует отличать органы местного, в данном случае городского самоуправления.
При исследовании институтов местного самоуправления различные авторы зачастую ставят знак тождества между местным самоуправлением и местным управлением. Тем не менее следует разграничивать данные категории.
Причина отождествления ясна. Она сводится к следующим составляющим элементам заявленной проблемы.
Во-первых, это обусловлено эволюционным путем развития института местного самоуправления.
Во-вторых, существуют два основных типа соотношения элементов при управлении обществом. Это восточная и западные модели общественно-полити-
ческого развития. Принято считать, что в первом случае целью управления является поддержание системы, тогда как во втором
- обеспечение автономии индивида1. Если на западе основным способом социальной регуляции считается право, то восток предпочитает апеллировать к человеческим чувствам и действовать чаще не правовыми, а административными методами.
В рамках так называемого западного мироустройства, существуют два основных способа управления. Один из них соответствует романо-германской, а второй - англосаксонской политико-правовым системам. В первом случае общество вместе с институтами самоуправления было в той или иной степени поглощено государством, а во втором - в основу внутреннего управления страной было положено само-управление2.
Россия в научной и публицистической литературе рассматривается как государство евразийское, для которого характерен и западный, и восточный тип развития. Так, Л.Н. Гумилев писал: «Россия не укладывается в известные схемы, а представляет собой своеобразную евразийскую цивилизацию, где восточные славяне и тюрки - степняки кыпчакской языковой подгруппы образуют единый суперэтнос -евразийский»3.
Таким образом, институту местного самоуправления в целом и городского самоуправления в частности присущи характеристики обоих типов развития общества.
До второй половины XIX века доминировали характеристики восточного типа развития самоуправления. Это было обусловлено необходимостью выбора такого управления, целью которого, как отмечалось выше, являлось поддержание системы - в то время системы единого, не-
1 См.: Оболонский А. Драма Российской политической истории. - М., 1994.
2 См.: Любашиц В.Я. и др. Теория государства и права / В.Я. Любашиц, И.В. Мордовцев, М.Б. Тимошенко; под общ. ред. Д.Ю. Шапсугова. - Ростов-н/Д, 2003. - С. 251.
3 См.: Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая Степь.
- М., 1991; Гумилев Л.Н. От Руси к России. - М., 1992.
22
раздельного государственного управления, которое позволяло существовать форме такого государства. В связи с этим в некоторой степени сложно разграничивать местное самоуправление и местное государственное управление. Поэтому многими авторами ведется речь лишь о местном управлении.
Далее, с начала проведения реформ в области местного самоуправления Александром II тип пути развития местного самоуправления уподобляется западному образцу с размытыми гранями между уже обозначенными романо-германскими и англосаксонскими чертами. Не секрет, что Великий реформатор Александр II рос под влиянием идей, возникших во времена французской буржуазной революции, привитых ему Екатериной II. Возможно, поэтому модель французского местного управления (иначе его не назвать), которая входит в романо-германскую модель, нашла свое отражение в системе организации местного самоуправления (городского самоуправления) в России.
Таким образом, характеристику городского и вообще местного самоуправления в России с определенной условностью можно раскрыть через характеристику местного управления Франции посредством экстраполяции.
Так, А. Токвиль писал: «Ее пугает малейшая независимая корпорация, обнаруживающая желание образоваться без ее содействия; ее стесняет малейшая свободная ассоциация, какова бы ни была ее цель; она допускает существование лишь таких ассоциаций, которые бы были сформированы по ее усмотрению и находились под ее ферулой»1.
Таким образом, для российской системы, помимо указанных черт романогерманской системы характерны и черты, присущие англосаксонской системе. Эта позиция позволяет проиллюстрировать большую самостоятельность российского института местного самоуправления, отли-
1 Цит. по: Ардашев П. Провинциальная администрация во Франции в последнюю пору старого порядка. 1774-1789. - Т. 2. - Киев, 1906. - С. 164.
чающего его от любой из указанных моделей.
Для реформ Александра III характерен уже более восточный тип управления, что нашло отражение в правовой организации местного и, в частности, городского самоуправления.
Ранее, при рассмотрении генезиса органов местного самоуправления, следовал аналитический результат: существует прямая зависимость наличия местного самоуправления от формы политического режима, в которой определяющую роль играет именно степень свободы населения в решении вопросов местного значения, деятельность населения, осуществляемая «самостоятельно и под свою ответственность». От степени свободы будет зависеть то, каким образом будет организовываться общественное управление.
Александр III значительно ограничил степень свободы или самостоятельности населения по решению вопросов в данном случае городского значения. Существует мнение, что сильное государство с сильной государственной властью исключает и вообще несовместимо с местным самоуправлением, тогда как государство, «удовлетворяющееся слабой властью, будет более походить на корпорацию»2. Но, как верно отмечают некоторые исследователи, если критерием силы государственной власти все же считать поддержку со стороны общества, то тенденция к тоталитаризму будет признаком слабого государства.
Ситуация, сложившаяся во время правления Александра III, характеризуется как нестабильная. Условия, перечисленные ранее, повлияли на сущность проводимых им реформ.
Городовое Положение 1892 г. закрепило большую административную зависимость органов местного самоуправления с признаками поглощения подсистемы местного самоуправления подсистемой государственного управления, учитывая, что обе составляющие являются компонентами системы социального управления. Это
2 Ильин И.А. Наши задачи // Ильин И.А. Собр. соч.
- М., 1993. - Т. 2.
Юридическая наука и правоохранительная практика было обусловлено тем, что в слабом государстве оправданным становится управление административными методами (признак восточного типа управления), т.к. это единственный способ действенного управления обществом. Такова характеристика социального управления освещаемого периода, в рамках которого было принято Го-родовое положение 1892 г.
Возвращаясь к исследованию «вопросов контрреформирования», следует отметить, что предметы ведения, относивши-
еся к компетенции органов городского самоуправления после принятия Городового Положения 1892 г., практически ничем не отличаются от тех, что закрепляло предыдущее Городовое Положением 1870 г.
Вместе с тем необходимо отметить, что Городовым Положением 1892 г. привнесены некоторые новые положения, нашедшие отражение в статье, посвященной предметам ведения органов городского самоуправления.
