CC BY-NC-ND
71
И. Барро
СРАВНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ АРХИВНЫХ ЗАКОНОВ: РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ И КАНАДА
Данная работа - сравнение высших архивных законов Российской Федерации и Канады, которые представляют собой отражения архивной системы данных стран. Сравнение проводится по нескольким определенным аспектам: базовые понятия, задачи и полномочия национальных архивов, положения о негосударственных архивах, управление государственными документами, и по основным архивным функциям (экспертиза ценности документов, комплектование, хранение, доступ и использование).
Ключевые слова: архивный закон, архивные системы, федеральные архивы, сравнение законов, Российская Федерация, Канада.
В данной работе сравниваются федеральные архивные законы Российской Федерации и Канады, в более широком контексте - архивные системы этих двух федераций: Федеральный закон РФ от 22.10.2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»1 и канадский закон «О Библиотеке и Архивах Канады» от 11.02.2004 г.2
В обеих странах архивное законодательство занимает сложное положение между статусом «официальная часть» законодательства и права, а также межотраслевая часть законодательства, «раздираемая» между правом об информации, о защите личных сведений, о культурных единицах и т. д.
Мы понимаем «архивное право» как «установленную законодательными и нормативными актами совокупность норм и правил, регламентирующих деятельность государственной архивной
© Барро И., 2013
58
И. Барро
службы»3. Различные авторы достаточно пояснили разницу между «архивным правом» и «архивным законодательством»4.
Основные архивные принципы сравнимы в России и в Канаде. Россия и Канада принимали новый закон об архивах одновременно - в 2004 г.
Закон 2004 г. «Об архивном деле в Российской Федерации» строили вокруг самых важных функций российского архивного дела. Закон по сию пору редактировался пять раз, что свидетельствует о его совершенствовании.
Канадская система архивов похожа на российскую в том, что архивоведение должно существовать в федеральной системе государства, которая дает провинциям иногда много автономии. По сравнению с Россией, где уже с конца XIX - начала XX в. пытались строить централизованные архивы, которые могли бы отвечать и за сохранение культуры, и за контроль ведомственных докумен-тов5, в Канаде все прошло гораздо скромнее. Только в 1912 г. были созданы Публичные архивы Канады, через первый архивный закон страны - «Закон о Публичных архивах». Новый закон об архивах был принят в 1987 г. и создал Национальные Архивы Канады. Однако у этого учреждения не было долгой независимой жизни, поскольку в начале XXI в. Канада решила соединить национальные учреждения Архивов и Библиотеки. Новое учреждение официально появилось с принятием 11 февраля 2004 г. закона «О Библиотеке и Архивах Канады».
Закон состоит из 17 глав, всего - 57 статей, самые важные из которых представляют определения и области применения закона, основы учреждения и его организации, его задания и полномочия (в том числе в области обязательного депонирования), управление федеральными и министерскими документами, финансовые положения и т. п. Редактировали этот закон до настоящего времени 3 раза.
Мы сравниваем законы РФ и Канады по следующим темам: базовые понятия, задачи и полномочия национальных архивов, положения для негосударственных архивов, управление государственными документами и организация основных архивных функций, т. е. экспертиза ценности документов, комплектование, хранение, доступ и использование.
Российский закон дает больше информации о главных архивных концептах. Закон Канады более «общий» из-за его разделения с учреждением библиотеки. Кроме того, оба закона определяют разные виды документов и лиц (юридические и др.), на которые
Сравнение федеральных архивных законов.
59
они воздействуют. Они оба определяют национальное документальное наследие.
Надо сразу отметить особую разницу между обоими законами: российский закон об архивном деле не рассматривает во всех деталях задачи и полномочия национальных архивов, поскольку это все содержится в другом нормативном акте6. Наоборот, в канадском законе даются задачи Библиотеки и Архивов Канады и их полномочия. Эти задачи разделяются на 6 миссий. Полномочия Библиотеки и Архивов Канады многочисленны, из которых можно выделить следующие: комплектование, упорядочение, справка, распространение информации, сотрудничество, управление, поддержка, уничтожение документов и т. п. [ст. 8-9]. Если рассматривать только законы об архивах, тогда канадский закон подробнее указывает их полномочия. Но если взять «Положение о Федеральном архивном агентстве», тогда полномочия Росархива и его директора гораздо шире.
Канадский закон не обращает никакого внимания на вопросы, касающиеся негосударственных или частных архивов. Российский закон об архивном деле посвящает этому немало места по сравнению с законом 1993 г. Закон не только признает юридическое существование частных архивов, но также рассматривает несколько случаев, которые могут возникнуть с ними (порядок работы с документами в случае приватизации государственного предприятия, ликвидации предприятия и т. п.). Итак, закон не оставляет частные архивы в какой-то «негосударственной», неправовой зоне. Канадский же закон не содержит ничего по поводу частных архивов. Понятно, что для сохранения документального наследия необходимо комплектовать архивы из документов негосударственных предприятий и частных лиц, особенно в стране, где частный сектор занимает такое значительное место в обществе и в экономике. Но из-за краткого характера закона этот вопрос не получил должного внимания.
Национальные архивные учреждения всегда играют важную роль в сохранении документов государства, но поскольку государство нигде не организовано по одним и тем же принципам и формам, то и функции управления государственными документами различны, особенно в таких странах, имеющих разные архивные традиции и разные политические системы, как Россия и Канада.
В российском законе данной функции уделяют много внимания. В принципе, она способствует тому, что все государственные учреждения обеспечивают сохранение их документов, а также запрещает уничтожение документов Архивного фонда РФ (далее - АФ РФ)
60
И. Барро
[ст. 17]. В этой области канадский закон действует по-другому. Он запрещает уничтожение документов без разрешения и дает главному управляющему право разрешать или запрещать такие действия. Закон также дает главному управляющему доступ к архивным документам федеральных органов и к обеспечению норм безопасности в ходе доступа к документам [ст. 12]. Канадский закон также дает главному управляющему право заключать соглашения между собой и лицами, отвечающими за документы, для передачи документов в Библиотеку и Архивы Канады, если он считает, что эти документы представляют исторический интерес. В этом случае Генерал-Губернатор Канады может сформулировать условия передачи. Также если главный управляющий считает, что документы под угрозой, он имеет право их передавать в собственность Библиотеки и Архивов Канады. Наконец, главный управляющий несет ответственность за документы ликвидированных учреждений [ст. 13].
Очевидно, что оба закона работают в разных системах управления государственными документами. Конечно, в полномочиях и Росархива, и Библиотеки и Архивов Канады есть право помогать государственным органам в управлении и упорядочении их документов, но в этих двух законах не определяется более четко, как это право должно организовываться. Однако в России механизм комплектования архивными документами четко определен в законе: учреждение станет источником комплектования после экспертизы ценности документов [ст. 6, 20]. В Канаде этот процесс остается в неопределенном порядке.
Оба закона дают некоторые указания по главным архивным функциям. Здесь мы рассмотрим функции экспертизы ценности документов, комплектования, хранения, доступа и использования.
По поводу экспертизы ценности российский закон определяет этот термин, а также его место в архивной работе [ст. 3, 6]. Канадский закон не делает ничего такого. Что касается комплектования, российский закон очень четко и логично определяет, как выполняется эта функция и ее связь с другими: экспертиза ценности - для указания статуса источником комплектования и хранение в государственных архивах как результат. Здесь все логично определено и дает достаточное представление о работе российских архивов [ст. 20-21, 23]. Ничего подобного не найдем в канадском законе. Мы там видим, что условия комплектования решают главный управляющий и органы на базе соглашений, если он считает (механизм оценки никак не определен), что эти документы должны быть переданы на постоянное хранение [ст. 13]. Сроки хранения
Сравнение федеральных архивных законов.
61
документов до их передачи на постоянное хранение определяются в российском законе в ст. 22. В канадском законе не найдем таких точных указаний. Наконец, цель архивов - разрешать доступ к архивным документам, а также их использование в законных условиях. Российский закон, в его 6-й главе, дает много информации об условиях доступа, о возможных его ограничениях и о праве использования архивных документов. Как и для предыдущего пункта, канадский закон, помимо полномочий Библиотеки и Архивов Канады, очень мало рассказывает об этой важной функции. Как учреждение культуры, оно может и обязано позволять канадцам и другим желающим узнать о канадском документальном наследии и обеспечить сервисы справки для населения и организовывать мероприятия [ст. 7-8].
Какие можно сделать выводы из этого сравнения?
Во-первых, несмотря на то что эти два закона являются высшими в области архивоведения для своей страны, они имеют разные статусы. Российский закон «Об архивном деле в Российской Федерации» имеет целью регулировать сферу архивного дела, особенно ту, которая связана с АФ РФ. Канадский закон «О Библиотеке и Архивах Канады» не достигает такой степени, но просто устанавливает учреждение, которое должно соединить функции национальной библиотеки и архивов. В этом смысле канадский закон больше похож на смесь «Положения о Федеральном архивном агентстве» с «Уставом Российской государственной библиотеки»7, что и объясняет наличие стольких различий между рассматриваемыми законами.
Во-вторых, если смотреть «в общем» на эти два закона, тогда можно найти в обеих странах одинаковую роль архивов, т. е. сохранение национального документального наследия и его распространение среди населения.
В-третьих, судя по формам и содержанию законов, очевидно, что они происходят из разных архивных традиций и существуют в контексте, которые мало похожи. В России, после советской эпохи, которая до сих пор позволяла действовать единым формам архивного дела, идет преобразование архивной системы, заставляющее соблюдать баланс между тем, что было (архивные традиции, влияние ведомств, распространенные стандарты и нормы и др.), и тем, что должно быть в новых условиях XXI в. (новые общественные и экономические формы, реформа правительства, появление информационных технологий и законодательства и др.). В Канаде архивные традиции строились вокруг собрания документов об
62
И. Барро
истории Канады. Архивоведение развивалось очень медленно. Из-за федерального строя и существования разных культур часть документального наследия всегда находилась за пределами полномочий федеральных архивов8. Вот почему роль Библиотеки и Архивов Канады нам кажется более ограниченной, чем у Росархива в области управления документальным наследием.
В-четвертых, суть концепта АФ РФ состоит в том, что он дает юридическое существование документальному наследию страны. В Канаде документальное наследие просто определено в законе. Мы знаем, что оно состоит из документов и изданий, но закон ему не дает четкий юридический статус. Мы думаем, что это из-за федерального строя и разности культур в стране, где один документ может быть частью канадского и индийского документального наследия или частью канадского и квебекского наследия.
В-пятых, в России закон «Об архивном деле в Российской Федерации» дает крепкие основы для создания законов субъектов Федерации. Однако субъекты не могут избежать того, что написано в федеральном законе, невозможно для них строить их архивоведение по другим принципам. Нужды нет, поскольку архивные системы на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации происходят из одних и тех же корней. Однако в Канаде провинции не всегда имеют столько общего с федеральными практиками.
В-шестых, путь канадских федеральных архивов, а также и квебекских - это попытка соединить две службы (библиотеки и архивы), которые в Канаде имеют все больше и больше общего.
Очевидно, что все архивные системы происходят из бесконечного поиска документов, которые могут отвечать за историю, культуру народа. Различия в истории, политическом строе, общественном развитии способствуют созданию особенных структур, что и объясняет разнообразие архивных систем в мире. Архивные законодательства не избежали этого процесса, и они представляют собой отражение истории, архивных традиций и политических выборов.
Примечания
Федеральный закон от 22.10.2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива). [М., 2009-2012]. URL: http://archives.ru/ documents/fz/zakon-archivnoe-delo.shtml. В дальнейшем ссылки на это издание даются в тексте с указанием номера статьи.
Сравнение федеральных архивных законов.
63
Закон от 11.02.2004 г. «О Библиотеке и Архивах Канады». [Электронный ресурс] // Сайт Министерства юстиции Канады. URL: http://laws-lois.justice. gc.ca/fra/lois/L-7.7/index.html. В дальнейшем ссылки на это издание даются в тексте с указанием номера статьи.
Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М. Архивоведение: учебник для нач. проф. образования. М.: Академия, 2007. С. 41.
Бурова Е.М. Архивное законодательство России сегодня // Право на свободу: сб. мат-лов международной конференции. М.: РГГУ, 2000. С. 74; Асфандиярова И.Г. Правовое регулирование и нормативно-методическое обеспечение делопроизводства и архивного дела: учеб. пособие. Уфа: БАГСУ, 2008. С. 6; Артизов А.Н. Архивное законодательство России: система, проблемы и перспективы (к постановке вопроса) // Отечественные архивы. 1996. № 4. С. 4; Couture C. Les fonctions de l'archivistique contemporaine. Sainte-Foy: Presses de l'Université du Québec, 2003. P. 10.
Химина Н.И. Отечественное архивное строительство: идея централизации на рубеже XIX-XX веков // Отечественные архивы. 1998. № 4. С. 9-16. Положение о Федеральном архивном агентстве от 17.06.2004. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива). [М., 2009-2012]. URL: http://archives.ru/rosarhiv/poloj_faa.shtml Там же; Устав федерального государственного бюджетного учреждения «Российская государственная библиотека» от 08.09.2011. Имеются в виду квебекские национальные архивы, которые очень рано стали собирать квебекское документальное наследие и до сих пор работают по принципам немного иным, чем канадские федеральные архивы.
2
3
4
5
6
7
8
