CC BY
71
УДК: 347.73 ГРНТИ: 10.21 DOI: 10.15643/^аепйа.2018.02.004
СПОСОБЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ
Н. Г. Долматова
Башкирский государственный университет Россия, 450080, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32
Н Долматова Надежда Геннадиевна - [email protected]
Цель настоящего исследования состоит в ознакомлении с доктринальными взглядами в области предоставления межбюджетных трансфертов, в анализе нормативных правовых актов, в выявлении пробелов их правового регулирования, в формулировании предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего данный правовой институт. Предметом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления межбюджетных трансфертов. Были рассмотрены правовые нормы, содержащиеся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, как в основном нормативном правовом акте, регулирующим бюджетные правоотношения. В результате исследования, автором был сделан вывод о несовершенстве правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов. В заключительной части статьи предложены меры по совершенствованию правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов, в том числе по формированию понятийно-категориального аппарата в бюджетной сфере и по правовой регламентации горизонтальных межбюджетных трансфертов.
Ключевые слова: межбюджетные трансферты, межбюджетные отношения, формы межбюджетных трансфертов, дотации, субсидии, субвенции, горизонтальные межбюджетные трансферты.
WAYS OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF PROVISION OF INTERBUDGETARY TRANSFERS
N. G. Dolmatova
Bashkir State University
32 Zaki Validi St., 450080 Ufa, Russia
El Dolmatova Nadezhda - [email protected]
The purpose of this study is to familiarize with the doctrinal views in the area of provision of interbudgetary transfers, the analysis of normative legal acts, identifying gaps in the legal regulation, in the formulation of proposals for improvement of the legislation regulating of this legal institution. The subject of the research is social relations in the process of provision of interbudgetary transfers. The legal norms contained in the Budget code of the Russian Federation as the primary legal act governing the budgetary and legal relations are considered. As a result, the author makes a conclusion about the imperfection of legal regulation of provision of interbudgetary transfers. In the final part of the article proposed are the measures to improve the legal regulation of provision of interbudgetary transfers, including the formation of conceptual and categorical apparatus in the public sector and legal regulation of horizontal interbudgetary transfers.
Keywords: interbudgetary transfers, interbudgetary relations, shapes of interbudgetary transfers, donations, subsidies, subventions, horizontal interbudgetary transfers.
Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации, Россия является федеративным государством [1, ст. 1]. Федеративное устройство России обусловлено географическими, историческими и экономическими факторами. Обширная территория не позволяет России иметь унитарный характер административно-территориального устройства.
С целью эффективного управления общественными процессами, территория России разделена на субъекты федерации и муниципальные образования. Россия поделена также на федеральные округа, но указанные территориальные образования не имеют конституционного закрепления. Для Российской Федерации, как для любого государства, важно экономическое развитие своей территории. Интерес представляет не только развитие государства, но также его регионов. Тем более что без экономически развитых регионов и муниципалитетов невозможно успешное развитие самой федерации. Все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют различный экономический потенциал и не могут равномерно развиваться. Для поддержки субъектов федерации и муниципальных обра-
зований, в законодательстве предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов.
Правовой механизм предоставления межбюджетных трансфертов регулируется, главным образом, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ). В соответствии со ст. 6 БК РФ, межбюджетными трансфертами признаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации [2, ст. 6]. Межбюджетные трансферты предоставляются из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования. В БК РФ предусмотрены следующие формы межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты. Под дотациями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования [2, ст. 6]. При этом дотации всё же имеют цель, такую как выравнивание бюджетной обеспеченности.
Law and Political Sciences | Juvenis scientia 2018 № 2
19
Общих определений субсидий и субвенций в БК РФ не содержится. Из текста БК РФ следует, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий, в том числе при выполнении полномочий, относящихся к совместным предметам ведения субъектов бюджетных правоотношений. Субвенции же представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые с целью финансового обеспечения исполнения переданных полномочий. В БК РФ конкретно не раскрывается, что понимается под иными межбюджетными трансфертами. Отметим, что межбюджетные трансферты предоставляются не только из вышестоящих бюджетов нижестоящим, но также и в обратном порядке. Так, бюджетные средства из бюджетов субъектов Российской Федерации могут передаваться федеральному бюджету.
Сложившаяся в Российской Федерации система межбюджетных отношений имеет некоторые недостатки. О. В. Рендгольд среди проблем, присущих предоставлению межбюджетных трансфертов, указывает: низкую эффективность их использования, отсутствие оценки результативности использования межбюджетных трансфертов, коррупционные риски при проведении выборочного контроля расходования бюджетных средств [7, с. 18-22]. Проблемы, указанные О. В. Рендгольд, взаимосвязаны. Низкая эффективность использования межбюджетных трансфертов обусловлена отсутствием критериев оценки результативности их использования. В связи с отсутствием критериев оценки результативности использования межбюджетных трансфертов, проводится выборочный контроль. Выборочный контроль влечёт за собой коррупционные риски.
С целью совершенствования системы предоставления межбюджетных трансфертов, необходимо определить критерии оценки результативности их расходования. В. В. Ви-ницына предлагает проводить оценку эффективности межбюджетных трансфертов по взаимосвязи доли финансовой помощи и уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [4, с. 190]. Для применения подобной схемы, необходимо определить, при каком соотношении финансовой поддержки и уровня экономического развития регионов и муниципалитетов, использование межбюджетных трансфертов будет считаться эффективным.
Для эффективного использования межбюджетных трансфертов, наряду с применением экономических расчётов, имеет значение правовое регулирование бюджетных отношений. По мнению некоторых авторов, правовому регулированию межбюджетных отношений требуются определённые изменения. Так, например, И. Ю. Ивлиев считает, что межбюджетные трансферты формируют отдельный институт бюджетного права и предлагает закрепить в ст. 6 БК РФ понятия «субсидий» и «субвенций», а также переименовать главу 16 БК РФ в «Межбюджетные отношения» [6, с. 9]. При этом, И. Ю. Ивлиев считает важным обозначить в законодательстве компенсационный характер субвенций. Согласимся с тем, что система предоставления межбюджетных трансфертов образует самостоятельный правовой институт финансового права, а следовательно и бюджетного права как его подотрасли. Безусловно, требуется закрепить в ст. 6 БК РФ общие дефиниции субсидий и субвенций. В то же время, считаем не целесообразным переименование главы 16 БК РФ, так как изменение названия главы не повысит эффективность использования межбюджетных трансфертов.
Определённый научный интерес представляет предложение Л. А. Ерошкиной, которая полагает, что следует предусмотреть в бюджетном законодательстве блочный межбюджетный трансферт. По её мнению, блочный межбюджетный трансферт представляет собой субсидию, которая предоставляется из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации с целью финансирования отдельных отраслей, без жёстких условий по целевому назначению, что повысит самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и послужит стимулированию модернизации социально значимых отраслей [5, с. 7]. Представляется вполне возможным применение блочных межбюджетных трансфертов. Впрочем, следует стремиться к тому, чтобы отрасли экономики развивались за счёт собственных средств, а не только путём получения финансовой помощи от государства.
Укажем, что в нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих межбюджетные отношения, не предусмотрена возможность предоставления горизонтальных межбюджетных трансфертов. О. В. Богачёва и О. А. Феоктистова замечают, что в зарубежных странах широко применяется заключение межрегиональных и межмуниципальных соглашений, что снижает их зависимость от федеральных межбюджетных трансфертов [3, с. 55-68]. Авторы пишут о том, что соглашения между регионами и муниципальными образованиями заключаются по поводу совместного оказания услуг населению, например, в сфере водоснабжения или дорожного строительства, а также - по поводу взаимного оказания услуг за оплату. Регионы и муниципальные образования могут формировать межрегиональные или межмуниципальные ассоциации с целью совместного решения общих вопросов. Между субъектами федерации и между муниципалитетами могут заключаться договоры, согласно которым одно территориальное образование оказывает услуги другому территориальному образованию за предоставление горизонтального межбюджетного трансферта или бюджетного кредита. В российском законодательстве подобные объединения территориальных образований не регламентируются. Однако между субъектами Российской Федерации или между муниципальными образованиями заключаются соответствующие договоры. Следует указать, что нормативными правовыми актами порядок предоставления горизонтальных межбюджетных трансфертов не регулируется, но и не запрещён. Излишняя централизация регулирования правоотношений в России, в том числе межбюджетных отношений, негативно влияет на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Низкий уровень самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления приводит к тому, что должностные лица государственных и местных органов власти не осознают свою ответственность перед населением.
В заключении представляется возможным сформулировать следующие выводы. После перехода к рыночной экономике в России сложилась система бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм предполагает под собой централизованное управление публичными финансовыми ресурсами, распределение доходов бюджетов, предоставление дополнительной финансовой помощи экономически неразвитым территориям. Особое место в бюджетном федерализме занимает предоставление межбюджетных трансфертов, предназначением которого является оказа-
ние финансовой поддержки Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в силу географических и производственных факторов обладают различным экономическим и налоговым потенциалом. Правовое регулирование предоставления межбюджетных трансфертов имеет ряд недостатков. К недостаткам правового регулирования предоставления бюджетных средств из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации относятся: неэффективное использование полученных бюджетных средств, вызванное, в том числе пробелами в правовой регламентации; отсутствие правовых критериев оценки результативности межбюджетных трансфертов; предусмотренный в настоящее время выборочный контроль результативности использования предоставленных бюджетных средств повышает вероятность коррупционных рисков; несовершенство некоторых формулировок, относящихся к оказанию финансовой поддержки, содержащихся в БК РФ; усиление централизации правового регулирования межбюджетных отношений; неурегулированность российским законодательством предоставления горизонтальных межбюджетных трансфертов. Автору представляется важным предложить способы совершенствования правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов. В ст. 6 БК РФ следует закрепить дефиниции субсидий и субвенций. Дефиниции должны носить общий характер, для того, чтобы их было возможно употреблять к субсидиям и субвенциям, предоставляемым из различных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. С целью повышения эффективности использования предоставленных бюджетных средств и противодействия коррупции в процессе осуществления контроля, считаем возможным применять методику оценки результативности использования межбюджетных трансфертов, предложенную В. В. Вини-цыной, которая заключается в установлении взаимосвязи между долей финансовой помощи и уровня экономического развития её получателя. Полагаем, что необходимо в бюджетном законодательстве предусмотреть иные виды межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты могут иметь, как вертикальную, так и горизонтальную форму предоставления. Допустимо в БК РФ закрепить возможность предоставления межотраслевой и горизонтальной
финансовой поддержки. Введение межотраслевых и отраслевых межбюджетных трансфертов будет способствовать развитию производств. Горизонтальные межбюджетные трансферты, предоставляемые из одних бюджетов другим бюджетам того же уровня, послужат снижению зависимости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от централизованного бюджетного управления. Законодателем может быть разработан проект типового договора предоставления горизонтальной финансовой помощи. Формирование децентрализованного управления межбюджетных отношений необходимо для самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В будущем также вероятно выработать правовые меры экономического стимулирования горизонтального сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в межбюджетных отношениях.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Федерации от 30. 12. 2008. № 6-ФКЗ, от 30. 12. 2008. № 7-ФКЗ, от 05. 02. 2014. № 2-ФКЗ, от 21. 07. 2014. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Богачёва О.В. Феоктистова О.А. Горизонтальные межбюджетные трансферты: опыт зарубежных стран и возможность применения в России // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 24 (258). С. 55-68.
4. Виницына В.В. Оценка эффективности межбюджетных трансфертов : дис. ... канд. эконом. наук. Абакан, 2009. 194 с.
5. Ерошкина Л.А. Эволюция и совершенствование форм федеральных межбюджетных трансфертов в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... канд. эконом. наук. Волгоград, 2008. 27 с.
6. Ивлиев И.Ю. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 31 с.
7. Рендгольд О.В. Межбюджетные трансферты: отличительные черты и проблемы повышения эффективности использования. // Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 10 (62). С. 18-22.
Поступила в редакцию 04.02.2018
