CC BY
86
СПЕЦИФИКА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ СОВЕТСКИМ ГОСУДАРСТВОМ В УСЛОВИЯХ НЭПА
Г. Т. Камалова, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и
истории государства и права юридического факультета ЮУрГУ
На современном этапе в содержании правоохранительной функции Российского государства значительное место занимает защита прав человека и гражданина, притом не только от преступных посягательств асоциальных элементов, но и от противоправных действий государства вообще и, что особенно интересно, от самих правоохранительных органов. Главная причина состоит в том, что современные правоохранительные органы в недалеком прошлом выполняли от имени Советского государства преимущественно карательную функцию и действовали на основании законов, которые отнюдь не отличались подлинным правовым содержанием. Поэтому одна из задач в области защиты прав человека состоит в необходимости юридическими, организационными и политическими методами преодолеть в деятельности правоохранительных и иных государственных органов акцент на предпочтительное применение карательных мер1.
Вопрос о специфике реализации правоохранительной функции Советским государством в период нэпа представляет значительный интерес. Это связано, прежде всего, с условиями деятельности правоохранительных органов в обстановке экономической, политической и социальной нестабильности, в обстановке, когда решение сложнейших проблем правоохранительной деятельности государства носило ситуативный характер. Большевики, придя к власти и победив в гражданской войне, не имели четкого представления о путях строительства нового общества. К началу 20-х годов ставка на мировую революцию не оправдалась, поэтому правящей партии приходилось решать вопросы, опираясь на силы одной отдельно взятой страны. Поиски путей осложнялись личными амбициями вождей, их борьбой за власть, особенно обострившейся во время болезни и после смерти В.И. Ленина, признанного лидера. Актуальность этой проблемы определяется не только особыми условиями нэпа, но также и тем, что 20-е годы — это преддверие тоталитаризма.
В этой связи возникают вопросы: на ка-
кой стадии развития советского общества определилась потребность в создании правоохранительной системы, настроенной на репрессивную деятельность? Было ли это простой случайностью или закономерностью? Как уголовно-правовая политика, реализуемая советской властью, влияла на судебные органы, институты прокуратуры и милиции, какие приоритеты ставило перед ними государство в рамках действовавшего правового поля?
Исследование поставленных вопросов представляется необходимым, потому что строительство правового государства и гражданского общества невозможно без анализа исторического опыта формирования и развития правоохранительной системы в целом и правоохранительных органов в частности. Необходимо изучить опыт существования этих ведомств и попытки их реформирования в прошлом, так как без учета исторических особенностей и богатого накопленного опыта невозможно создание целостной и единственно верной стратегии совершенствования правоохранительных структур на современном этапе. Совершенствование правоохранительной системы нужно осуществлять в соответствии с требованиями законности, укрепления государственности и территориальной целостности России с учетом и на базе собственного исторического опыта, исходя из национальных особенностей, культуры и традиций.
Рассмотрение избранной проблемы требует уточнения понятий «правоохранительная функция государства», «правоохранительная деятельность государства», «правоохранительная система», «правоохранительные органы». По вопросу о правоохранительной функции государства, ее роли, сущности среди ученых-юристов нет однозначного подхода. Она не всеми авторами выделяется в качестве самостоятельной функции. Среди ученых, которые признают ее своеобразие, нет единого мнения в понимании ее содержания. Так, С.С. Алексеев говорит об охранительной функции государства, под которой понимает функцию пресечения нарушений, установ-
ленных порядков, воздействие на нарушителей, восстановление нарушенного состояния2. Л.И. Загайнов отмечает «функцию охраны общественного и государственного строя, прав и свобод граждан»3. Л.А. Морозова, В.Н. Протасов, К.Б. Бабаев выделяют функцию защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка4.
На наш взгляд, правоохранительная функция была присуща государству всегда и является одной из ведущих в его деятельности. Именно она обеспечивает существование, благополучие и выживание самого общества. Ее содержание не представляется неизменным и зависит от сущности и формы государства, исторического этапа его развития, задач, стоящих перед обществом. Правоохранительная функция государства - это деятельность, направленная на защиту политического режима, интересов экономически и политически господствующего класса, а также на защиту целостности общества как единого организма (с точки зрения внутренних, а также внешних факторов), в создании определенных условий для обеспечения наиболее плодотворного взаимодействия государства и общества.
Вместе с тем признание правоохранительной функции в качестве одной из ведущих в деятельности государства не снимает необходимости уточнения понятия «правоохранительные органы государства». Положение о том, какие органы считать правоохранительными, до сих пор остается спорным. Большинство авторов, признавая отсутствие единства мнений в научной и учебной литературе по вопросу, какие органы включать в систему правоохранительных органов, а какие нет, в то же время лишь констатируют этот факт, не углубляясь в выяснение причин отсутствия единства по вопросу содержания понятия «правоохранительные органы». Разнообразие мнений во многом связано с тем, что, хотя в действующем российском законодательстве упоминание о правоохранительных органах встречается довольно часто, общее понятие правоохранительных органов отсутствует, не определены и их виды. На наш взгляд, такое положение обусловлено, прежде всего, неоднородностью правоохранительных органов. Кроме того, некоторые из них наряду с реализацией задач по охране правопорядка, осуществляют и управленческие задачи. Таковыми, например, являются МВД РФ, ФСБ РФ, Министерство юстиции РФ и другие органы5.
В юридической литературе различаются понятия «правоохранительные органы государства» и «правоохранительная система государства». Под правоохранительной системой принято понимать целостную совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность человека от противоправных действий. Это более содержательное понятие, чем правоохранительные органы или правоохранительная деятельность по отдельности. Правоохранительная система может быть представлена в широком смысле как совокупность двух основных подсистем: правоохранительных норм и собственно правоохранительных органов6.
На наш взгляд, Ю.А. Лукичев и С.И. Вахмистрова весьма точно определяют правоохранительные органы как «специально уполномоченные органы государства, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью»7. К государственным правоохранительным органам относятся суд, прокуратура, органы юстиции, органы внутренних дел, органы предварительного расследования, налоговая служба и налоговая полиция и органы обеспечения безопасности. Одним из дискуссионных моментов в научной и учебной литературе является вопрос о том, включать ли суд в систему правоохранительных органов. В течение длительного времени в юридической литературе считалось бесспорным, что суд является одним из правоохранительных органов, причем основным. Эта традиция сложилась и прямо связана с законодательством 20-х годов. Так, в Положении о судоустройстве в РСФСР, утвержденном ВЦИК РСФСР 19 ноября 1926 г., регламентировалась не только организация и деятельность судов, но и прокуратуры, органов юстиции, следствия и адвокатуры8.
Однако в последние годы это положение нередко оспаривается. Так, В.М. Савицкий указывает на «абсурдность попыток втиснуть суд в прокрустово ложе правоохранительных органов», ибо задача суда - не бороться с преступностью, а судить, т.е. решать спор, осуществлять правосудие вне проявления какой-либо собственной инициативы и заинтересованности9. В определенной степени эту позицию разделяет авторский коллектив двухтомного учебного пособия под редакцией профессора Ю.Ф. Кваши, не включивший суд в систему правоохранительных органов10.
Вместе с тем все-таки преобладает точка зрения о том, что суд - неотъемлемая и основная составляющая правоохранительных органов. Весьма убедительно эту позицию аргументировали К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалев. По их мнению, «исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной права. Это уже совсем лишено логики»11. Эту точку зрения разделяют также Ю.А. Дмитриев и М.А. Шап-кин. На наш взгляд, они совершенно справедливо считают, что «исключение суда из числа органов правоохраны лишает суд, а значит, и другие правоохранительные органы, возможности реально осуществлять правоохранительную функцию...»12. Ю.А. Лукичев, С.И. Вахмистрова также подчеркивают: «Функция отправления правосудия является важнейшей в деятельности правоохранительных органов, потому суд в системе правоохранительных органов занимает центральное положение»13.
Дискуссионным в литературе является также вопрос включения в состав правоохранительных органов негосударственных структур. К негосударственным органам, осуществляющим правоохранительную деятельность, относят: адвокатуру, третейские суды, частные детективные и охранные предприятия. Широкий круг правоохранительных органов представлен в учебнике под редакцией профессора В.П. Божьева: судебная система, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы и налоговой полиции, таможенные органы, органы юстиции, органы предварительного расследовании, прокуратура, нотариат, адвокатура, частные детективные и охранные службы14. Такой широкий подход к содержанию понятия «правоохранительные органы» в учебной литературе в настоящее время является наиболее распространенным15.
Расширительное толкование понятия «правоохранительные органы», на наш взгляд, связано с неоднозначным пониманием содержания правоохранительной деятельности. Одни авторы сферу правоохранительной деятельности государства сужают и ограничивают лишь уголовно-правовыми мерами борьбы с преступностью. Иногда к этому добавляется и деятельность по поддержанию правопорядка: патрулирование на улицах и т.п. Безусловно, эти меры являются частью правоохранительной деятельности, но не могут ими ограничиваться. Очевидно, что пра-
воохрана выполняет и многие другие функции: защита политических, имущественных, социальных и иных прав граждан, обеспечение законности функционирования государственных структур, хозяйственных органов и общественных формирований и др. Другие авторы содержание правоохранительной деятельности трактуют расширительно, включая функции, свойственные структурам, обеспечивающим национальную безопасность. Дискуссионный характер понятия «правоохранительная деятельность» объясняется еще и его относительной «молодостью». Данный термин и обозначаемое им понятие введен в юридический обиход лишь в конце 50 - начале 60-х годов.
На наш взгляд, достаточно аргументированным является определение, данное Ю.А. Лукичевым и С.И. Вахмистровой: «Правоохранительная деятельность - это деятельность государства, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка»16. Чтобы выявить особенности применения Советским государством правоохранительной функции, рассмотрим ее сущность и факторы, которые влияют на ее реализацию. При анализе осуществления правоохранительной функции Советским государством в условиях нэпа мы исходили из того положения, что любая функция государства - это деятельность. А деятельность государства всегда конкретно исторична. Следовательно, на формирование и деятельность правоохранительных органов в 20-е годы оказывали влияние конкретные экономические, политические, социальные, идеологические и психологические факторы, связанные с переходом к нэпу и его развитием. НЭП - это не только экономическая политика, это сложный, противоречивый и весьма насыщенный этап в истории Советского государства.
Переход от войны к миру внес определенные коррективы в содержание правоохранительной функции Советского государства. Естественно, она по-прежнему была направлена на защиту завоеваний революции, существующего строя, государственной собственности. Вместе с тем, в связи с переходом к нэпу, либерализацией режима возрастало общесоциальное содержание правоохранительной функции. Это нашло отражение в право-
творческой деятельности государства. Идеологической основой для перехода от «революционного правосознания» к нормальной правовой системе стала концепция «революционной законности», возникшая в 1921-1922 годы. За период 1922-1924 годов была проведена грандиозная работа по кодификации норм советского законодательства. Были введены в действие Уголовный, Уголовно-процессуальный, Г ражданский, Г ражданско-процессуальный, Земельный, Лесной кодексы, Кодекс законов
о труде и др. Кодификация являлась одной из основ формирования правовой системы со стабильными юридическими гарантиями, без которых были невозможны нэп и частная хозяйственная деятельность, поддержание нормальных отношений между городом и деревней, сохранность союза рабочего класса и крестьянства.
Однако развитие системы права и системы законодательства как важнейшей составляющей правоохранительной функции в 20-е годы шло весьма противоречиво. Уже с середины 20-х годов возрастает роль подзаконных актов, секретных циркуляров, издававшихся высшими партийными и государственными органами. Они существенно сужали общесоциальную направленность правоохранительной функции, выхолащивая из законов их подлинно правовое содержание.
Усиление гарантий прав личности и имущественных интересов граждан, реализация лозунга «революционной законности» привели к существенным изменениям и в органах, которые непосредственно осуществляли правоохранительную функцию. Прежде всего, ликвидируются чрезвычайные органы. 30 декабря 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов постановил: «Сузить круг деятельности ВЧК и ее органов, возложить борьбу с нарушениями законов советских республик на судебные органы». Декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. ВЧК и ее местные органы были упразднены. «Впредь все дела о преступлениях, направленных против советского строя или представляющих нарушения законов РСФСР, подлежат разрешению исключительно революционными трибуналами или народными судами по принадлежности»17.
Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при Наркомате внутренних дел под председательством народного комиссара, назначаемого СНК. Право внесудебной расправы с контрреволюционерами и другими опасными пре-
ступниками, предоставленное ранее ЧК, было отменено. Значительно были сокращены штаты ГПУ. Если на конец 1921 г. насчитывалось 90 тыс. гласных сотрудников, то к моменту образования ГПУ их штат был определен в 60 тыс. человек. На 1 ноября 1923 г. штаты ГПУ стали насчитывать 33 152 гласных сотрудника18. Эти меры способствовали сужению классовой основы в содержании правоохранительной функции Советского государства, хотя и на очень короткий отрезок времени. Они свидетельствовали скорее о вынужденности, чем об искреннем стремлении смягчить карательную политику государства. Так,
В.И. Ленин в 1922 г. напоминал: «...не спит ли у нас Нкюст? Тут нужен ряд образцовых процессов с применением жесточайших кар. Нкюст, кажись, не понимает, что новая экономическая политика требует новых способов, новой жестокос ти кар»19.
Другим важнейшим показателем либерализации режима, усиления приоритета общесоциального начала над классовым в содержании правоохранительной функции Советского государства в условиях нэпа стало осуществление судебной реформы, создание прокуратуры и адвокатуры. Проведение судебной реформы было обусловлено задачей дальнейшего укрепления революционной законности. 4-я сессия ВЦИК IX созыва 3 ноября 1922 г. приняла и ввела в действие с 1 января 1923 г. Положение о судоустройстве РСФСР20. Основной ячейкой суда стал народный суд с двумя народными заседателями. Взамен двух самостоятельных судов - губернского совета народных судей и губернского революционного трибунала - создавался один губернский суд, действовавший в составе президиума особых сессий и кассационного отдела по уголовным и гражданским делам. По делам, разрешаемым народными судами, кассационной инстанцией являлся кассационный отдел губернского суда, а по делам особых сессий - кассационный отдел Верховного суда. Отказ от внесудебной расправы, отправление правосудия только судом выдвигало органы суда на центральное место в системе правоохранительных органов.
Кодификационные работы начала 20-х годов и судебная реформа поставили на повестку дня вопрос о восстановлении основных институтов юстиции, таких, как адвокатура и прокуратура. Их реставрация происходила практически параллельно. Положение о прокурорском надзоре было принято III сессией
ВЦИК 26 мая 1922 г. Само название закона подчеркивало главную функцию прокуратуры. На нее возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования и опротестования»21. Прокуратура превращалась во влиятельнейший орган правоохранительной системы, имевший право надзора и за законностью деятельности ГПУ. Не менее показательным было законодательное утверждение Положения об адвокатуре 26 мая 1922 г. II сессией ВЦИК IX созыва22. Положение об адвокатуре было огромным шагом вперед уже потому, что создавало систему органов судебной защиты, способных квалифицированно осуществлять свою деятельность в новых условиях. Новые органы получили определенную свободу для защиты личных прав и имущественных интересов граждан, оставаясь под контролем государства.
В годы нэпа, несмотря на некоторое смягчение режима по сравнению с периодом гражданской войны и усиление общесоциального начала в реализации Советским государством правоохранительной функции, преобладающим в ней оставалось классовое содержание. Ибо, несмотря на экономический плюрализм, частный сектор в экономике был под контролем у государства (прогрессивный налог). Ведущим в многоукладной нэповской экономике оставался социалистический уклад. В собственности государства были земля, недра, транспорт, фабрики и заводы, монополия внешней торговли.
Экономическая реформа - переход к новой экономической политике - не сопровождалась политической реформой. Советы, показавшие в годы гражданской войны неспособность эффективно действовать в чрезвычайных обстоятельствах, в 20-е годы превратились во второстепенные органы власти. Власть все более узурпировала Коммунистическая партия, ставшая правящей еще в годы гражданской войны. РКП(б) активно вела борьбу со всяким инакомыслием, в том числе и в своих рядах, с любой оппозицией. В период нэпа власть партии чрезвычайно возросла. В первой половине 20-х годов власть партии проявлялась в подборе кадров для всех органов власти в центре и на местах, в том числе и правоохранительных, в выборе приоритетных направлений в реализации ими государствен-
ных функции. Во второй половине 20-х годов происходит сращивание партийного и государственного аппаратов. Коммунистическая партия перестала быть самостоятельным общественно-политическим образованием, стала учреждением, встроенным в механизм государственной власти и занимающем в нем центральное место.
Всевластие партии сопровождалось ростом классовой направленности в реализации правоохранительной функции Советским государством. Правоохранительные органы все более приспосабливались для выполнения партийных решений, подчиняясь центральным и местным партийным органам. Партия осуществляла руководство, расставив коммунистов на все ключевые посты государственного аппарата, они преобладали на всех ответственных должностях правоохранительных органов. В своем отчете Учетный отдел Наркомата юстиции РСФСР за период с 1 января по 1 апреля 1926 г. отмечал: «Как общее правило, подведомственные Народному комиссариату юстиции учреждения укомплектовываются работниками, выдвигаемыми местными партийными органами (крайкомы, обкомы, губкомы, укомы ВКП(б). Независимо от сего местные судебные учреждения укомплектовываются также и работниками, командируемыми ЦК ВКП(б))»23. По официальным данным, на 1 июля 1925 г. коллегия НКЮ РСФСР полностью состояла из коммунистов. Членами партии были 87,5 % всех заведующих отделами и их помощников; 98,1 % -председателей губернских, областных и краевых судов; 97,1 % - их заместителей и 87,5 % -членов судов.
В соответствии с требованиями ЦК ВКП(б) Уральский обком партии еще в июле
1924 г. установил допустимое соотношение коммунистов и беспартийных в исполнительных комитетах советов всех уровней. Беспартийные могли составлять не более трети состава этих органов власти24. Еще более жестким было требование к кадровому составу правоохранительных органов. Например, в судебно-карательной системе Уральской области коммунисты составляли 84 % от всего состава25. Особое внимание партийные органы уделяли формированию личного состава ГПУ. Отбор производился по рекомендации комитетов ВКП(б), исполкомов советов, профсоюзов, по личным поручительствам ответственных работников компартии или ГПУ. Уже в 1923 г. коммунистов в органах безо-
пасности было 50,8 % от всего состава, это больше, чем в других наркоматах. К 1925 г. из
39 руководящих сотрудников ОГПУ - 38 были членами партии. Из них - 18 человек имели дореволюционный партийный стаж, а остальные вступили в партию в годы гражданской войны26.
Генеральной линией правящей партии в отношении кадрового состава правоохранительных органов стало не только ужесточение требований по партийной принадлежности, но и социальному происхождению. У советской власти доверие было только к коммунистам и выходцам из рабочих. Выдвигается лозунг «орабочивания» партийных организаций и проводится кампания по выдвижению для работы в суде, милиции, прокуратуре, ОГПУ рабочих от станка. Преданность делу партии, безоговорочное исполнение партийных резолюций и циркуляров ставилось выше профессионализма. Особое недоверие вызывали служащие, интеллигенция, «буржуазные специалисты». Например, в составе прокуратуры Уральской области на протяжении 1924-1929 годов произошли существенные изменения в кадровом составе по этим параметрам. Если в 1924 г. рабочие составляли 36,1 % от общего количества сотрудников, в 1925 г. - 34 %, в 1928 г. -41 %, то в 1929 г. - уже 48,4 %. Коммунисты составляли подавляющее большинство в составе уральской прокуратуры. Если на 1 января
1925 г. - беспартийных было 4 человека, то на
1 января 1928 г. - осталось всего 2 человека27.
Одновременно шло сокращение в составе правоохранительных органов. Следствием стало снижение уровня образования работников правоохранительных органов, особенно низового состава. На 1 января 1925 г. в составе уральской прокуратуры имели высшее образование всего шесть человек (9,8 % от всех), 22 человека - имели среднее образование и 33 человека (54,1 % от всех) - низшее28.
Изменения в структуре государственных органов, сращивание государственного аппарата с партийным, установление партийного контроля над формированием кадрового состава правоохранительных органов не могло не изменить их место в механизме государственной власти и их компетенцию. Если в 1922 г. в результате реорганизации ГПУ входило в состав НКВД как его структурное подразделение, то в 1929 г. ОГПУ фактически перешло на статус наркомата29. Повышение статуса сопровождалось наделением органов государственной безопасности чрезвычайны-
ми полномочиями, правом внесудебной расправы. Эволюция органов прокуратуры во второй половине двадцатых годов шла в направления снижения ее возможностей по надзору за соблюдением революционной законности. Так, прокурорский надзор за деятельностью ОГПУ по политическим делам был весьма ограничен. В связи с расширением полномочий ОГПУ в осуществлении внесудебной расправы сокращались возможности рассмотрения дел судом. Для реализации Советским государством правоохранительной функции в 20-е годы характерны нестабильность, противоречивость. К концу двадцатых годов в ней преобладающим становится классовое содержание, что проявлялось в устранении все большего количества людей из политической жизни страны путем лишения избирательных прав, переселения в районы с тяжелыми условиями жизни. В деятельности правоохранительных органов усиливается карательная направленность. Они все более становятся органами «осуществления воли партии»30. Это сделало возможным и форсированную индустриализацию, и сплошную коллективизацию, и ликвидацию кулачества как класса, и массовые репрессии тридцатых годов.
Советы возникли как органы многопартийные, и они могли обеспечить широкую базу революции. Однако в годы гражданской войны в Советах стала доминировать одна партия - большевиков. В то же время в чрезвычайных условиях военного времени Советы оказались не способны эффективно исполнять роль соц. «парламента». Сказались низкий уровень политической культуры, образования, квалификации не только широких масс, но и депутатов. Все это уходило корнями в прошлое. Причинами этого были непродолжительность развития капитализма в России, господство патриархальных взглядов и отношений, отсутствие глубоких демократических традиций и соответствующего политического опыта.
В силу своего объективного положения в системе общественного производства осуществить функции тотального административного управления обществом мог только бюрократический аппарат, разросшийся уже в годы нэпа. На 1 октября 1922 г. советских служащих насчитывалось 1320 тыс., а в 1927 г. -3722 тыс. человек. Это в 1,6 раза превосходило численность рабочих крупной промышленности (см.: История России: Учебное по-
собие. Т. 2 - М.: Владос, 1995. - С. 244). Однако, сориентированный, пусть даже частично, хоть на какую-то законность и унаследовавший пороки традиционной российской бюрократии - (неповоротливость и коррумпированность) обычный административный аппарат был мало пригоден для «революционных» действий. Поэтому в конце 20-х годов центр тяжести переносится на партийные, чрезвычайные и карательные органы.
ПАРТИЯ: В 1929-1930 и 1933 годах в партии проводятся чистки, в 1935-1936 годах -проверка и обмен партийных документов (фактически тоже чистка). Одновременно ее ряды разбавляются новыми членами, не обремененными знанием партийной истории и ориентированными лишь на одного вождя - Сталина. В результате партия вновь становится политически монолитной и быстро растет. Если в 1926 г. она насчитывала 1,1 млн членов и кандидатов, то в 1930 г. - почти 2 млн, в 1934 г. - 2,8 млн (см,: История России. - Т. 2. - С. 245). Причем с конца 20-х годов резко ужесточается внутрипартийный режим, свертываются остатки внутрипартийной демократии и гласности. С 1928 г. прекращается рассылка на места стенограмм пленумов ЦК, планов работ Политбюро и Оргбюро, в 1929 г. перестает издаваться информационный журнал «Известия ЦК ВКП(б)». Все реже созываются партийные съезды, конференции, пленумы ЦК ВКП(б). Если в 1917-1925 годах съезды партии проводились ежегодно, то XV съезд созван только в 1927 г., XVI-в 1930 г. На XVII съезде ЦКК-РКИ, правомочная контролировать партийногосударственные органы всех ступеней, преобразуется в Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссию советского контроля при СНК СССР, то есть в органы, не контролирующие ЦК и СНК, а им подчиненные, обеспечивающие контроль «центра» над «периферией». Развивается практика кооптации в члены партийных комитетов, голосования списком.
Выросшая численно, монолитная партия подчиняет своему тотальному контролю все общество. В 1930—1932 годах на всех промышленных предприятиях, где работало свыше 500 коммунистов, создаются партийные комитеты, цеховые ячейки и партийные группы в бригадах. Образуются партячейки в колхозах, совхозах и МТС. Летом 1930 г. в деревне было 30 тыс., а в октябре 1933 г. - 80 тыс. первичных партийных организаций и кандидатских групп. Под строгим партийным контролем действовал и комсомол.
Другой «приводной ремень» от партии к массам - профсоюзы. В 1930 г. численность их составляла 12 млн человек. При этом меняется и структура профсоюзов: увеличивается дробность и ликвидируются горизонтальные связи, что облегчало партийный контроль над рабочими.
СОВЕТЫ. В условиях концентрации реальной политической власти в партийных комитетах, чрезвычайных и карательных органах СОВЕТЫ осуществляли второстепенные культурно-организаторские и отдельные хозяйственные функции. Участие населения в избирательном процессе окончательно стало тестом на политическую лояльность.
• отсюда рост лишенцев избирательных прав - злоупотребления местных органов;
• увеличение доли голосовавших: в
1927 г. - 50,7 %, в 1929 г. - 63,2 %, в 1931 г. -72 %, в 1934 г. - 85 % (История России. -Т. 2. -
С. 246).
Административно-командная система, сформировавшаяся в 30-е годы, зародилась в рамках нэповской экономики. Она, с одной стороны, продолжала традиции «военного коммунизма», но с другой - зрела в рамках самого нэповского общества. Несмотря на трестовский хозрасчет, без сильных административных подпорок изначально не могла существовать государственная промышленность. С момента введения нэпа партия сознательно избегала рыночных механизмов во взаимоотношениях между тяжелой и легкой промышленностью. Взаимоотношения между рабочими и администрацией на заводах и фабриках регулировались не работой на конечный результат, не хозрасчетными формами, а традиционной системой тарифов, норм и расценок. В результате была слаба материальная заинтересованность рабочих в конечных результатах. Для рабочего переход от одной системы управления (хозрасчетной) к другой (административно-командной) по сути ничего не менял. Поэтому рабочий класс не стал той социальной силой, которая отстаивала и боролась за принципы нэпа. И когда в 1927 г. обострились социальные проблемы, возникли продовольственные трудности, когда стали вводить «заборные книжки» (карточная система снабжения продуктами), индустриального рабочего к «традиционному» нэпу уже ничто не привязывало. Более того, в конце 20-х годов административные методы - зародыш будущей административ-но-командной системы - как раз и создавали
для рабочего систему определенных социальных гарантий. Оплата не по конечному результату делала материальное положение рабочего класса независимым от стихии частного рынка. Кроме того, растущее недовольство рабочих партийно-государственное руководство сумело направить в русло «спе-цеедства». В роли «вредителей» и едва ли не главных виновников экономических трудностей выступали «буржуазные специалисты» («спецы»).
Другой формой апелляции к «классовым» чувствам пролетариата стало провозглашение в конце 1929 г. курса на всемерное ускорение «соц. преобразований». Грандиозность планов оказывала мощное влияние на рабочих, увлекая их идеей соц. строительства, и давала дополнительный стимул развитию промышленности. Так рождался «двуликий янус» 30-х годов: трудовой энтузиазм и борьба с «вредителями», «врагами народа». Организаторы кампании против специалистов эксплуатировали антибуржуазные настроения, имманентные рабочему движению на ранних стадиях индустриализации и принявшие особенно острые формы в ходе классовых битв начала XX века. Лозунг «социалистического наступления» скорее был ориентирован на «новых рабочих» - политически мало искушенных представителей деревенской молодежи. Если в 1926-1929 гг. рабочий класс пополнился выходцами из крестьянских семей на 45 %, то в последующем крестьянство стало абсолютно преобладающим источником пополнения рядов пролетариата.
И дело здесь не в «порочности» крестьянских корней, а не в неукорененности мигрантов. Оказавшись в большом и чуждом мире, «молодые рабочие», вырванные из системы общественных связей деревенского мира и еще не интегрировавшиеся в городское общество, являлись удобным объектом для политического и идеологического манипулирования. Лозунг «ускорения» обещал «новым рабочим» ликвидацию безработицы, нараставшей в 20-е годы ликвидация в СССР безработицы в 1930 г. имела большой пропагандистский эффект.
Не стало социальной опорой нэпа и крестьянство. 35 % крестьян (бедняцкие элементы деревни), освобожденные от уплаты сельхозналога, получали гарантии непосредственным вмешательством государства в экономику. Для кооперации 20-х годов также характерно «огосударствление», на практике не
удалось найти необходимую степень соединения частного торгового интереса с общим.
Внутри партии возможность прорастания из нэпа административно-командной системы вполне осознавалась. В 1925 г. в центре внутрипартийной дискуссии оказался вопрос о том, как оценить существующую на данный момент пропорцию, соотношение регулирующего воздействия государства и стихии частного рынка. Однако амбиции вождей, борьба за власть не позволили принять правильное решение. Наоборот, решения 1925 г. закрутили пружину административно-командной системы внутри нэповского общества. Фактически поворот к свертыванию нэпа начинается после 1925 г. Первоначальный просчет в оценке возможностей индивидуального крестьянского хозяйства обеспечить форсированную индустриализацию заставил прибегнуть к чрезвычайным мерам - сначала ситуативно, а затем систематически. Кризис 1927—
1928 годов лишь завершил переход к «чрезвычайщине».
Возведение чрезвычайных мер в систему привело к гипертрофии функций исполнительных и карательных органов, их выводу из-под контроля партии. Форсированное «социалистическое наступление» сопровождалось интенсивной перетряской кадров. Уже в
1929 г. развернулась чистка в партии и госаппарате; были сняты с работы 138 тыс. служащих, то есть 11 % от прошедших чистку. Доля лиц, лишенных избирательных прав, в городах увеличилась до 8,5 %. Были расширены права ГПУ. В условиях «чрезвычайщины» Сталин как Генеральный секретарь получал гораздо большую свободу рук. «Теория» обострения классовой борьбы по мере продвижения к социализму, которая первоначально вызвала принципиальное неприятие группы Бухарина, постепенно завоевывала все больше сторонников внутри ЦК. Поэтому члены ЦК не отнеслись со всей серьезностью к мерам, предлагаемым Бухариным, по укреплению революционной законности, правопорядка. Отношение членов ЦК к праву, к гражданскому обществу во многом определялось особым типом революционного мышления, порожденным острыми классовыми конфликтами России начала XX века, опытом эпохи подполья, революции и гражданской войны. Так, даже А.И. Рыков, выступая в 1928 г. на Пленуме ЦК, рассматривавшем «шахтинское дело», говорил по поводу ареста немецких специалистов, что партия должна подчинять
те или иные процессы вопросам политики, а вовсе не руководствоваться абстрактным принципом наказания виновных по справедливости, что к вопросу об аресте нужно подходить не столько с точки зрения интересов нашей уголовной практики или принципа «справедливости», сколько с точки зрения нашей «большой политики» (Урок дает история. - С. 254-255).
Поначалу имело место сопротивление среднего партийного звена, среднего и низшего звена судебных органов, прокуратуры и т.д. (на это справедливо указывает д.э.н. О.Р. Лацис). Сопротивление выражалось в более сдержанной практике применения чрезвычайных мер хлебозаготовок. Например, в
40 % дел, связанных с нарушениями очень жесткого законодательства об охране социалистической собственности, судебные работники на местах давали наказание нарушителям ниже нижнего предела, то есть меньше 10 лет (Там же. - С. 255).
1 Городецкий П.Г. Федеральные правоохранительные органы. - М., 2001. - С. 31.
2 Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1996. - С. 10.
3 Загайнов Л.И. О роли экономических функций советского государства в создании материально-технической базы коммунизма - М., 1966. - С. 5-6.
4 Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. - 1993. -№ 6. - С. 106; Протасов В.Н. Общая теория государства и права / Под ред. В.Н. Протасова. - М., 1999. - С. 200; Бабаев К.Б. Теория государства и права / Под ред. К.Б. Бабаева. - М., 2001. - С. 81.
5 Правоохранительные органы: Учебное пособие / Под ред. В.К. Боброва. - М., 1999. - С. 14.
6 Лукичев Ю.А., Вахмистрова С.И. Правоохранительные органы Российской Федерации: Курс лекций. - СПб., 2003.-С. 15-16.
7 Там же. - С. 12.
8 СУ РСФСР. - 1926. - № 85. - Ст. 624.
9 См.: Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации: Учебник. - М., 2002. - С. 7.
10 См.: Правоохранительные органы РФ: Учебное пособие в 2-х т. / Под ред. Ю.Ф. Кваши. - М., 2000.
11 См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебник. - М., 1998. - С. 17.
12 Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы РФ: Учебник. - М., 2004. - С. 17.
13 См.: Лукичев Ю.А., Вахмистрова С.И. Правоохранительные органы Российской Федерации: Курс лекций. -СПб., 2003.-С. 14.
14 См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие в 2-х т. / Под ред. В.П. Божьева. - М., 1997.
15 Григонис Э.П. Правоохранительные органы. - СПб., 2002; Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В.К. Боброва. - М., 1999; Захарова Т.П., Королев Г.Н. Правоохранительные органы: Учебно-практич. пособие. - П. Новгород, 1998.
16 Лукичев Ю.А, Вахмистрова С.И. Указ. Соч. - С. 120.
17 СУ РСФСР. - 1922. - № 16. - Ст. 160.
18 См.: Деятельность ВЧК-ОГПУ по формированию лояльности граждан политическому режиму. 1921-1924. -М., 2003. - С. 55.
19 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. - Т. 54. - С. 160.
20 СУ РСФСР. - 1922. - №> 69. - Ст. 902; «Бюллетени IV сессии ВЦИК IX созыва 1922 г.». - № 1. - С. 23-30; № 8. -С. 1-6.
21 СУ РСФСР, - 1922.-№44.-Ст. 539.
22 СУ РСФСР. - 1922. - № 36. - Ст. 425.
23 Гимпельсон. НЭП и советская политическая система. 20-е годы. - М., 2000. - С. 154.
24 Урал: век двадцатый. Люди. События. Жизнь. Очерки истории. - Екатеринбург, 2000. - С. 76.
25 ЦД ООСО. Ф. 4. Оп. 3. Д. 461. Л. 5-6.
26 Плеханов А.М. Проблема места и роли госбезопасности в социально-политической структуре советского общества в 1920-е годы // В кн.: Исторические чтения на Лубянке. 1999 год. - М., 2000. - С. 15, 19.
27 ЦД ООСО. Ф. 4. Оп. 3. Д. 272-а. Л. 79; Оп. 4. Д. 266. Л. 93; Оп. 7. Д. 324. Л. 268.
28 ЦД ООСО. Ф. 4. Оп. 3. Д. 266. Л. 93.
29 СУ РСФСР. 1929. - № 47/48. - Ст. 495.
30 Правда. - 1926. - 20 июля.
