CC BY
188
СПЕЦИФИКА РАЗВИТИЯ ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ ХУН-Х1Х вв.
А. Ю. ИЛЬИН
На сегодняшний день можно с уверенностью отметить, что современное общество заинтересовано в осознании накопленного опыта государственного устройства в нашей стране, чтобы перенять его достижения и не повторить совершенных ошибок. История государственного управления в России представляет собой крупную научную дилемму, интерес к которой всегда был, а в последние годы видимо усилился.
Ключевые слова губернское правление, местное управление, административные реформы, модернизация.
Становление процесса формирования новых властных структур в современной России ставит немало проблем перед государственными деятелями, политиками и отечественной исторической наукой. На разных этапах истории страны усилие исполнительной федеральной власти на укрепление аппарата управления и проведению административной реформы делают весьма актуальным изучение опыта государственного строительства. Заметим, что на протяжении XVII - начала XX в. в России неоднократно проводились реформы, направленные на модернизацию государственного управления. Без всестороннего анализа накопленного опыта организации управления невозможно успешное осуществление государственного строительства и своевременное решение стоящих перед обществом проблем [7].
Всестороннее изучение политических институтов дореволюционного периода имеет большое научное значение, помогает глубоко изучить общие закономерности и региональные особенности развития внутренней политики, общественного движения, экономики и культуры. Основой проводимого исследования стали государственные органы власти и управления. В современных условиях несомненную социально-практическую значимость приобретает изучение истории российской провинции в целом и отдельных регионов страны. Практика государственного управления дореволюционных лет постоянно ставила вопрос о соотношении территориального принципа регионального управления, о разумном сочетании интересов центра и регионов. Все действия управленческих структур имели различные аспекты - экономические, политические, социальные и культурные. В связи с этим изучение становления
и развития местного управления позволяет проанализировать многие стороны жизни общества.
История местного управления России является крупной и многогранной научной проблемой, интерес к которой в последние годы заметно усилился в связи с процессом переустройства этой сферы в нашей стране. Важной составной частью названной проблемы является история губернских правлений - прообраза современных областных администраций Российской Федерации.
С момента создания в 1775 г. и вплоть до революционных событий 1917 г. губернское правление позиционировалось законодателем как «высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества» [13]. Со времени введения Екатериной II губернское правление прошло сложный путь развития. Хронологически последним этапом его существования был период действия «Общего Учреждения Губернского» (1892-1917). Он представляется наиболее интересным для изучения по трем причинам.
Во-первых, функционирование губернских правлений указанного промежутка времени является, в общем и целом, «белым пятном» исторической науки. Оно не было предметом специального научного рассмотрения.
Во-вторых, структурно-функциональный анализ механизмов власти губернатора показал, что губернское правление в обозначенный период являлось ключевым органом губернаторской власти, т. е. тем государственным учреждением, через которое российский губернатор осуществлял наибольшее количество своих функций и в отношении которого он имел наибольшие воз-
можности контролировать выполнение своих решений [6].
Наконец, в-третьих, сошлемся на мнение А. Я. Авреха, который отмечал: «Критические и особенно конечные периоды в жизни того или иного строя необычайно важны для истории, для
науки - и в познавательном, и в методологическом плане. Все предшествующее длительное развитие, его закономерности и особенности с необычайной яркостью фиксируются в конечной точке и позволяют сделать глубокие, порой основополагающие выводы» (рис. 1) [1].
Губернское управление полицией
Распорядительное
Вице-губернатор
Губернское правление
О Т Д Е Л
Строительное
Е Н И Я
Врачебное
Межевое
Губернское жандармское управление
Тюремное
П Р И С У Т С Т В И Я
К О М И Т Е Т Ы
Рис. 1. Губернское правление в России конец XIX - начале XX в.
Впервые в нашей стране губернаторы появились в связи с проведением административно-территориальных преобразований Петра I, когда в 1708 г. создали первые восемь губерний. Новые административные единицы были слишком обширными, и поэтому в 1719 г. в дополнение к ним учреждались 50 провинций. Однако крестьянская война 1773-1775 гг. продемонстрировала неспособность местных органов власти без помощи из центра предотвращать разрастание социальных конфликтов до опасных для государства масштабов. Результатом стало принятие «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775 г. Российская Империя получила однотипное административно-территориальное устройство из 50 губерний и их уездов с одинаковыми учреждениями и штатом чиновников. Данная система органов управления с небольшими изменениями просуществовала до 1860-1870-х гг., а деление страны на губернии и уезды сохранялось и в дальнейшем. В силу этого важным представляется проследить
складывание и функционирование губернского звена управления с конца XVIII до начала XX в. Особое внимание необходимо уделить рассмотрению деятельности губернских административных учреждений. Не менее важно проанализировать взаимосвязь развития губернских органов власти и управления и их кадрового состава с изменениями правительственного курса и состоянием высших и центральных государственных органов [8].
Вопрос о законодательном обеспечении функционирования губернских правлений в 18921913 гг., являясь частью более широкой проблемы истории системы губернаторской власти Российской империи, представляется весьма важным при оценке «правового» потенциала названной системы и возможных перспектив ее развития в начале XX в. Следовательно, в конкретных ответах нуждаются как минимум следующие вопросы: сколько нормативно-правовых актов было использовано при создании того или иного закона; сколько из них было создано в период прямого действия
закона; как распределилась с точки зрения времени создания оставшаяся часть; отличались ли структурные разделы рассматриваемого закона друг от друга с точки зрения положенных в их основу первоисточников и т. д. Только наличие ответов на эти и другие вопросы способно превратить суждения о законодательном обеспечении функционирования губернских правлений из абстрактных в конкретно-исторические, наполнить их реальным содержанием [5].
Губернское правление к концу XIX в. представляло отдельное от губернского совета учреждение, действовавшее вполне самостоятельно, исключая дела, которые в обязательном порядке должны были утверждаться губернатором. Начальники губерний, не имея непосредственного отношения к правлению, передавали все поступающие дела и бумаги в канцелярию общего губернского управления, где они дополнялись необходимыми сведениями, а затем возвращались обратно в правление либо представлялись в министерства по принадлежности. В результате постоянно возрастала переписка общего губернского управления с правлением. Последнее постепенно утрачивало свое значение, особенно в глазах окружной администрации, чаще всего исполнявшей предписания после неоднократных напоминаний [2].
Огромное значение в жизни российских регионов имели губернаторы. За XVIII - начало XX в. губернаторская форма управления накопила большой опыт, который может быть востребован в современной ситуации. Губернатор в дореволюционной России занимал промежуточное положение между высшими, центральными учреждениями и населением губернии. Возвращение к губернаторской форме управления в субъектах Российской Федерации с начала 1990-х гг. сделало особенно актуальным изучение исторических традиций самого института губернаторства с его успехами, трудностями и нереализованными возможностями.
В XVII-XVIII вв. (до 1779 г.) территория Тамбовской губернии называлась Московской окрайной и была разделена на две провинции: Тамбовскую и Шацкую, которыми управляли воеводы. Провинции подразделялись на уезды, во главе которых также стояли воеводы. При воеводах были канцелярии со штатом приказных и подьячих. Провинциальные воеводы подчинялись непосредственно Воронежскому губернатору. Высшим начальством для провинциальных воевод было Московское правительство [4].
Должности губернаторов были учреждены в связи с введением в России губернского территориально-административного деления. Разделе-
ние на губернии было установлено указом Петра I от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и расписании к ним городов». В соответствии с этим указом губернаторы должны были принять управление губерниями от воевод с 1710 г. Всего было создано 8 губерний (Санкт-Петербуржская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангело-городская, Казанская, Азовская и Сибирская). Губернии подразделялись на более мелкие административно-территориальные единицы - доли. Каждая доля - 5536 дворов. Доли управлялись ланд-ратами (выборными из дворян), из которых образовывалась ландратская коллегия [3].
16 сентября 1779 г. по именному указу императрицы Сенату «О составлении Тамбовского наместничества из 15 уездов» было приказано Владимирскому и Тамбовскому генерал-губернатору Р. И. Воронцову образовать тамбовское наместничество, включив в его состав уезды: Борисоглебский, Гваздынский, Елатомский, Кадомский, Кирсановский, Козловский, Лебедянский, Липецкий, Моршанский, Новохоперский, Спасский, Тамбовский, Темниковский, Усманский, Шацкий.
В связи с этим села: Кирсанов, Морша, Спасское и Гвазды были переименованы в города. А село «Липецкие железные заводы» переименовано в город Липецк. Одновременно от Рязанской губернии был отчислен в состав Тамбовского наместничества г. Елатьма с уездом, а взамен от Шацкого, Добринского и Лебедянского уездов была присоединена территория с населением. Этот законодательный акт и послужил началом образованию Тамбовской губернии, во главе которой вначале стоял наместник, а после переименования в 1796 г. наместничества в губернию и упразднения должности наместника - губернатор [9].
Первым правителем Тамбовского наместничества был назначен генерал-майор А. И. Салтыков. При нем образовалось наместническое правление в составе 2 советников, секретаря, протоколиста, регистратора, архивариуса, 3 канцеляристов, 5 подканцеляристов, 2 сторожей и переплетчика [4]. 7 ноября 1775 г. вступил в действие основной законодательный акт о реформе губернских учреждений - «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» [11]. В соответствии с этим актом было проведено разукрупнение губерний, число которых выросло до 50. Размер губерний теперь исчислялся в зависимости от численности населения. По этому поводу в «Учреждении для управления губернией» было сказано: «Дабы губерния (наместничество) порядочно могла быть управляема, полагается в одной от 300 до 400 тыс. душ населения» [12].
В основу нового административно-территориального деления легли задачи налоговой и карательной политики государства. Теперь управлением губернией занимался коллегиальный орган -губернское управление, при котором была создана разветвленная сеть административно-полицейских, финансовых и судебных учреждений. Для заведования хозяйственными и финансовыми делами были созданы казенные палаты. Контроль за состоянием финансов и хозяйства губернатор осуществлял, получая отчеты от казенной палаты и председательствуя в казенной палате при всех торгах, переторжках, сдаче откупов, учреждении торгов и откупов (если их сумма не превышала 25 тыс. руб.), при заключении казенных договоров о подрядах и поставках и т. п.
Кризис феодально-крепостнического строя в первой половине XIX в. заставил правительство снова встать на путь реформ государственного аппарата, чтобы приспособить его к новым развивающимся буржуазным отношениям. В 18011802 гг. Александр I проводит ряд реформ, направленных на укрепление высшего и центрального аппарата и на укрепление связей с местными государственными и сословными учреждениями. В условиях усиления классовой борьбы необходимы были новые реформы более гибкого и оперативного центрального управления.
Важнейшим инструментом проведения правительственной политики на местах явилось создание нового губернского аппарата управления в последней четверти XVIII в. Губернские правления по всей России действовали в разное историческое время. Они содействовали разрешению социальных конфликтов, проводили в жизнь реформы, вносили существенный вклад в дело экономического и культурного развития российской провинции. Губернское звено государственной службы на протяжении всего рассматриваемого периода являлось необходимым элементом правительственного аппарата управления, служащим для регулирования социальных отношений на местах и руководства уездными учреждениями.
В настоящее время, когда в Российской Федерации проведен комплекс реформ государственного управления и самоуправления, несомненную научную актуальность и практическую значимость имеет изучение многовекового опыта деятельности государственного аппарата управления.
Литература
1. Аврех А. Я. Распад третьеиюньской системы. М., 1985. С. 5.
2. Государственное управление Тюменской области Государственный архив в г. Тобольске. Ф. 152. Оп. 34. Д. 379. Л. 88.
3. Канцелярия Тамбовского губернатора. Ф. 4, Оп. 1, Т. 1, С. 1
4. Краткий исторический очерк администрации Тамбовской губернии // Сборник-Календарь Тамбовской губернии на 1903 год, Тамбов. 1903. Раздел VII. С. 1.
5. Любичанковский С. В. Законодательное обеспечение функционирования губернских правлений в 1892-1913 гг. // Вестник ОГУ. 2005. № 3.
6. Любичанковский С. В. Структурно-функциональный подход к изучению местного управления Российской империи: возможности и перспективы // Клио. 2001. № 3. С. 59.
7. Марасанова В. М. История органов губернского управления в конце XVIII - начале XX вв. (на материалах Верхнего Поволжья): автореф. дис. ... д-ра ист. наук. Ярославль, 2005.
8. Мельникова И. Г. Чиновничество губерний Верхнего Поволжья в первой четверти XIX века // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер.: История. Политология. Экономика. Информатика. 2009. №7 (62). Вып. 10. С. 136-142.
9. ПСЗ. СПб., 1830, Т. ХХ, ст. 14917. С. 867.
10. ПСЗ. СПб., 1830, Ч. II, Книга штатов, отд. IV 1796 г. С. 296.
11. ПСЗ. СПб., 1830. Т. ХХ. Ст. 14392. С. 230.
12. ПСЗ. СПб., 1830. Т. ХХ. Ст. 14392. С. 280.
13. Свод законов Российской империи. Изд. неофициальное / под ред. И. Д. Мордухай-Болтовского. Кн. 1. Т. 2. СПб., 1912. С. 49. Ст. 436.
* * *
SPECIFICITY OF PROVINCIAL BOARD DEVELOPMENT IN XVIIth-XIXth CENTURIES
A. Yu. Ilyin
For today, it is possible to notice with confidence that the modern society is interested in comprehension of the saved up experience of a state system in our country to adopt its achievements and don't repeat perfect errors. The government history in Russia represents a large scientific dilemma interest to which always existed, and for last years has probably amplified.
Key words: provincial board, local management, administrative reforms, modernization.
