CC BY
27
СПЕЦИФИКА ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОТРАСЛЕВОМ КОНТЕКСТЕ
Приобретение современной экономикой сетевых черт объективно диктует всплеск научного и практического интереса со стороны антимонопольной политики к основаниям, условиям и пределам действия запретов на сговоры хозяйствующих субъектов. Необходимо отметить, что антимонопольные органы крайне редко ранее использовали эту форму контроля над монополистической деятельностью.
Известны две формы сговоров - соглашения и согласованные действия. Соглашения представляют собой договоренность между несколькими хозяйствующими субъектами о координации отдельных направлений предпринимательской деятельности. Она может быть гласной и негласной, существовать как в устном, так и в письменном виде, в том числе закрепляться гражданско-правовым договором. Согласованные действия - это поведение, обладающее большим сходством и не обусловленное какими-либо причинами, неподвластными воле его носителей. Однако если такие причины существуют, то следует констатировать эффект самоорганизации предприятий. В данном случае такое поведение является легитимным.
Согласованные действия носят скоординированный характер и, как правило, являются итогом и внешним проявлением достигнутой ранее договоренности. Однако если антимонопольным органам удалось доказать согласованные действия, то доказывать дополнительно еще и наличие соглашения не требуется, так как эти категории полностью взаимозаменяемы.
Справедливости ради отметим, что большинство выявленных в РФ сговоров хозяйствующих субъектов имело вид согласованных действий. Причины здесь следует искать в том, что их направленность и результаты достаточно просто верифицируются, поскольку они оставляют соответствующий «шлейф», имеющий отчетливые признаки.
В настоящее время акцент в программах структурных реформ ставится, в частности, на вопросы обеспечения требований недискриминационности доступа на социально значимые рынки, в частности рынки жилищно-коммунальных услуг и электроэнергетики. Такие требования должны быть построены исходя из принципов антимонопольного (конкурентного) законодательства. Важным шагом в данном направлении стало появление в электроэнергетике Правил недискриминационого доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.04 № 861. Правила определяют общие принципы и порядок обеспечения недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, а также оказания этих услуг.
Как известно, модель рынка жилищно-коммунальных услуг характеризуется наличием конкурентных (потенциально конкурентных) и неконкурентных (естественно-монопольных) сфер деятельности.
В потенциально конкурентных и конкурентных сферах деятельности необходимое обеспечение интересов производителей и потребителей может быть достигнуто рыночными инструментами, в том числе методами антимонопольного регулирования и контроля. К потенциально конкурентным товарным рынкам следует отнести производство электрической, тепловой энергии и газа.
Жилищные услуги, такие как содержание и ремонт, в том числе капитальный, жилищного фонда, управление его обслуживанием, эксплуатация и ремонт
лифтового оборудования, вывоз твердых бытовых отходов, относятся к конкурентным рынкам услуг.
Для субъектов естественных монополий закономерным является проведение политики выделения отдельных сфер, которые они могут передать на условиях субподряда сторонним организациям. В частности, на принципах конкуренции могут осуществляться:
- работы по ремонту и перекладке наружных инженерных сетей;
- работы по установке, ремонту и техническому обслуживанию приборов учета.
В то же время указанные товарные рынки характеризуются слабо развитой конкуренцией, что приводит к низкому качеству оказываемых услуг.
На рынке управления жилищным фондом совмещение функций собственника и хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда создает серьезный внутренний конфликт интересов. Как результат -отсутствие стимулов для повышения эффективности управления. Разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики осуществления органами местного самоуправления хозяйственной деятельности.
Таким образом, можно выделить следующие направления процесса демонополизации в рассматриваемой нами сфере: разукрупнение предприятий; разделение многоотраслевых предприятий на специализированные; разделение функций по управлению жилищным фондом и его содержанию; привлечение альтернативных предприятий - субъектов малого и среднего бизнеса; стимулирование создания ТСЖ и иных управляющих компаний.
В свою очередь, отметим, что становление конкурентного рынка электроэнергии в РФ во многом предопределяется процессом разделения предприятиями этой отраслевой принадлежности конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности. По данным ФАС, он характеризовался следующими итогами. Всего выявлено более 900 организаций, у которых существовало подобное совмещение, из них 56% организаций намерены были проводить реорганизацию, а 28% - не проводить. К концу 2005 г. полностью завершили требуемое разграничение видов деятельности 16% от их числа. Наиболее низкие темпы данного процесса имели место в Северо-Западном и Дальневосточном федеральном округе - 45% и 56% соответственно. Среди организаций, которые приняли решение о разделении видов деятельности:
- 24% проводили ее путем реорганизации в форме выделения, в том числе передача функций аффилированному лицу;
- 57% передали функции по сбытовой деятельности другим организациям;
- 2% - по соглашению между РАО «ЕЭС» и ОАО «РЖД»;
- 17% использовали другие схемы реорганизации, в том числе отказ от одного вида деятельности.
256 организаций не проводили реорганизацию, из них: 19% по причине отсутствия нормативно-правовой базы (правил функционирования розничных рынков, которые, в свою очередь, должны определить порядок присвоения статуса гарантирующего поставщика); 29% не выбрали форму реорганизации вследствие отсутствия решения собственника.
Приведенные выше положения свидетельствуют о том, что в сфере электроэнергетики формируются объективные предпосылки для становления рыночных отношений. В последнем контексте особое значение приобретает институциональное закрепление границ оптового и розничного рынков электроэнергии, поэтому их механизмы нуждаются в дополнительных исследованиях.
Развитие отечественного оптового рынка электроэнергии связано с созданием федерального (общероссийского) рынка (ФОРЭМ), который представляет собой сферу купли-продажи электрической энергии (мощности), осуществляемой его субъектами в пределах Единой энергетической системы России. Одним из факторов, который обусловил его формирование, стала потребность у отдельных регионов РФ в реализации излишек этой продукции и покрытия дефицита в ней в других регионах. В основу ФОРЭМ были положены следующие принципы:
- обеспечение единства энергетической системы России;
- сочетание элементов жесткого государственного регулирования деятельности субъектов рынка и тарифов с элементами конкуренции;
- выравнивание уровня тарифов на электроэнергию в различных регионах России.
Основные положения функционирования ФОРЭМ были сформулированы в постановлении Правительства РФ №793 от 12.07.1996 г. «О Федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)».
Организатором функционирования и развития ФОРЭМ является РАО энергетики и электрификации «ЕЭС России», которое оказывает его субъектам услуги по организации функционирования и развитию ЕЭС России на основании двухсторонних договоров с субъектами оптового рынка электроэнергии.
Вместе с тем необходимо отметить существование ряда принципиально противоположных мнений по вопросу реализации программы развития энергетики в отношении перехода к рыночным отношениям. Так, по мнению ряда специалистов, свободный конкурентный рынок по равновесным ценам фактически означает рост тарифов на электроэнергию в 2,5 раза. Подобный форсированный рост тарифов уничтожит конкурентоспособность основной налогооблагаемой базы России -энергоемких и экспортно-ориентированных отраслей. Кроме того, дефицит мощности не позволит организовать конкуренцию в интересах покупателей, прежде всего, в силу того, что нормативные документы запрещают свободное ценообразование при дефиците мощности. Таким образом, имеющийся диспаритет цен на топливо при ценовой конкуренции ориентирует электроэнергетику на использование газа, который имеет большую валютную и налоговую ценность. Таким образом, функционирующий рынок свободной торговли не может быть образцом для будущего рынка, на котором в нарушение мирового опыта «конкурируют» ГЭС и электростанции, сжигающие органическое топливо. Кроме того, согласно исследованиям мирового опыта функционирования электроэнергетики, в данном случае конкурентный рынок ведет к уничтожению стимулов для долгосрочных инвестиций. Именно в результате этого энергокомпании ряда стран были вынуждены вернуться к механизму организации рынка по схеме «Единый закупщик», что сделало прогнозируемым инвестиционный цикл при кратном уменьшении роста тарифов.
Наряду с этим, возвращаясь к современным перспективам формирования конкурентного рынка электроэнергии, определенным федеральным законом об электроэнергетике, который регламентировал направления развития оптового и розничных рынков электроэнергии, отметим, что принципами организации оптового рынка служат:
- свободный недискриминационный доступ к участию в нем;
- свободное взаимодействие его субъектов;
- свобода выбора субъектами оптового рынка порядка купли-продажи электрической энергии посредством формирования рыночных цен и отбора ценовых заявок покупателей и ценовых заявок продавцов по фактору минимальных цен на электрическую энергию, складывающихся в отдельных ценовых зонах оптового рынка;
- учет особенностей участия в оптовом рынке отдельных субъектов, оказывающих услуги по обеспечению системной надежности и т.п.;
- взаимодействие субъектов оптового рынка на основе безусловного соблюдения договорных обязательств и финансовой дисциплины;
- отсутствие дискриминации в правилах оптового рынка в отношении субъектов оптового рынка, владеющих существующими или новыми объектами электроэнергетики.
Субъектами этого рынка считаются:
- поставщики электрической энергии (генерирующие компании);
- покупатели электрической энергии (энергосбытовые организации, крупные потребители электрической энергии, гарантирующие поставщики), получившие статус субъектов оптового рынка;
- администратор торговой системы (АТС) оптового рынка;
- организации, обеспечивающие функционирование технологической инфраструктуры оптового рынка.
На оптовом рынке одновременно действуют следующие механизмы определения рыночной цены:
- производимое с учетом технологических и сетевых ограничений определение равновесной цены оптового рынка, складывающейся под воздействием спроса и предложения по результатам сопоставления ценовых заявок поставщиков электрической энергии и ценовых заявок покупателей электрической энергии, которые свободны в определении цены, указываемой в этих ценовых заявках;
- самостоятельное определение цены на электрическую энергию сторонами двусторонних договоров купли-продажи электрической энергии.
Вместе с тем, по данным ФАС, основные нарушения антимонопольного законодательства касаются злоупотреблений АО-энерго или компаний, выделившихся в процессе их реформирования. Значительная часть нарушений - действия, ограничивающие выход потребителей на оптовый рынок, т.е. следующие способы - необоснованный отказ или уклонение от заключения договоров энергоснабжения, передачи или соглашения об информационном обмене и т.п. Другая крупная часть нарушений - это взаимоотношения АО-энерго и местных энергоснабжающих компаний. Пользуясь возможностью, сбытовые подразделения АО-энерго предпринимают активные действия в части заключения договоров с потребителями реформируемых местных компаний.
Необходимо отметить, что вопросы включения в договоры невыгодных условий возникают не только в результате умышленных действий, но и в результате экономико-правовых коллизий и пробелов в правовом пространстве. Например, жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья теоретически можно приравнивать к гражданам. Хотя на практике энергоснабжающая организация и применяет к ним такой тариф - в условиях договора отражены права и обязанности юридического лица.
Другая проблема антимонопольного характера - это сложность экономического и технологического характера, не позволяющая сделать вывод об обоснованности отказа в заключении договора энергоснабжения, мотивированного тем, что энергопринимающее устройство абонента не соответствует установленным техническим требованиям. Она связана не только с отсутствием у сотрудников территориальных управлений специальных технических знаний, но и с отсутствием нормативных актов, устанавливающих четкий порядок присоединения абонента и субабонентов к сетям энергоснабжающей организации. Между тем любые юридические и физические лица имеют право на технологическое присоединение своих энергопринимающих устройств к электрическим сетям при наличии технической возможности для этого и соблюдении ими установленных пра-
вил такого присоединения. Отказ в технологическом присоединении при выполнении указанных условий не допускается.
Таким образом, в связи с особенностями электроэнергии как товара, а также со спецификой ценообразования антимонопольный контроль требует отличного от прочих товарных рынков подхода, который определяется следующими причинами:
- товарные границы рынка не являются устойчивыми (они меняются в зависимости от различных факторов: баланса производства и потребления, ограничений на передачу электроэнергии по сетям, ремонтных схем линий электропередач и т.п.);
- рыночная сила производителей электроэнергии определяется не долей на рынке (в указанных границах), а соотношением максимального объема поставки электроэнергии данным генератором и объема доступных потребителям, но невостребованных ими резервов генерирующих мощностей (если последнее соотношение меньше единицы, то рыночная сила соответствует доминирующему положению).
Приведенные выше положения порождают феномен, который заключается в том, что малые производители электроэнергии могут оказывать воздействие на ее цену вследствие значимости их влияния на обеспечение электробаланса. Наряду с этим олигополистический характер рынка электроэнергии обусловливается сложившимся месторасположением генерации и потребителей. Таким образом, задача антимонопольного регулирования в исследуемом отраслевом контексте должна сводиться к устранению помех на пути истинных ценовых сигналов рынка электроэнергии. Ее решение требует разработки сценарной потоковой модели, описывающей режимные состояния и элементное многообразие электрических сетей с учетом превентивной оценки ограничений вероятности злоупотреблений исключительным положениям в их узлах. Отдельное место в последнем контексте отводится развитию этих сетей, современная структура которых в значительной степени сдерживает формирование конкурентных рынков электроэнергии.
БОБРОВ АЛЕКСЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - соискатель Ленинградского областного института экономики и финансов.
