CC BY
36
УДК 323.212
МА. Штухина СОЗДАНИЕ ОСНОВ КОНЦЕПЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ
МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ С ЦЕЛЬЮ ДОСТИЖЕНИЯ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ ВОВЛЕЧЕННЫХ АКТОРОВ
Аннотация. Статья посвящена формированию основ концепции регулирования миграционной политики с целью достижения баланса интересов всех заинтересованных акторов. В статье проводится анализ и оценка мер, обеспечивающих повышение сбалансированности миграционной политики. На примере анализа кейсов стран Северной Европы (Финляндии, Швеции, Дании, Исландии) были исследованы особенности регулирования миграционной политики в этих странах. В настоящее время становится очевидным, что механизм регулирования миграционной политики в России, например, с точки зрения баланса интересов требует скорейшей проработки. Опыт стран Северной Европы мог бы оказаться весьма полезным для решения проблем, связанных с регулированием миграционной политики в России.
Ключевые слова: миграционная политика, Северная Европа, концепция «баланса интересов», регулирование, сбалансированность.
Maria PkuiiMna DEVELOPMENT OF THE MIGRATION POLICY
REGULATION CONCEPT AIMED AT INVOLVED ACTORS' BALANCE OF INTERESTS
Annotation. The article deals with the concept of migration policy regulation aimed at involved actors' balance of interests. Both measures analysis and evaluation resulting in migration policy equilibrium is scrutinized. By the example of the Northern Europe cases (Finland, Sweden, Denmark, Iceland) peculiar traits of migration policy regulation were unveiled. It is obvious that Russian migration policy regulation mechanism with an emphasis on the balance of interest's concept demands more consideration. Northern Europe experience seems to be highly important for both successful practices determination and migration policy regulation in Russia.
Keywords: migration policy, Northern Europe, «balance of interests» concept, regulation, equilibrium.
В настоящее время турбулентность мировой экономики, безусловно, оказывает существенное влияние на миграционную политику. Многие специалисты данной сферы высказываются за необходимость выработки нового концептуального подхода, обеспечивающего повышение сбалансированности миграционной политики за счет его регулирования путем учета мнений ключевых акторов - международного сообщества, государства, самих мигрантов и принимающего общества. Так, итальянский философ Умберто Эко в своем эссе «Миграция, терпимость и нестерпимое» затрагивает вопрос баланса в миграции, который, по мнению автора, не скоро будет найден: «Эта смычка (или стычка) культур может привести к кровавым последствиям, и я уверен, что в определенной степени эти последствия проявятся, и будут неизбежны, и будут тянуться долго» [4]. Лорд Эндрю Грин, президент исследовательской организации и аналитического сообщества Migration Watch UK также утверждает, что найти баланс в миграционной политике крайне важно, при этом в качестве меры он предлагает ограничить миграционные потоки в Великобританию. В общем и целом, погромы и теракты во Франции, митинги в Германии, план Кемерона в Великобритании - все это свидетельства назревшего конфликта в европейском обществе. Миграционный план Кемерона включает - необходимость ввести ограничительные меры на миграцию из стран ЕС; отказ от выплаты пособий мигрантам в течение четырех лет; депортацию безработных мигрантов в случае, если с момента въезда в страну прошло шесть месяцев; ограничение права на приглашение родственников и воссоединение семей.
В то же время диалектика миграционной политики сводится к тому, что на Севере Европы жизнь мигрантов является более благополучной и сбалансированной (см. рис. 1). В Финляндии, на-
© Питухина М.А., 2015
пример, активно ведется работа по интеграции мигрантов - изучению истории принимающей страны, ее культуры, национальной кухни, традиций. Издаются популярные справочники по вопросам интеграции, в том числе на языке мигрантов. В Швеции и Дании баланс в миграционной политике достигается путем регулирования рынка труда с непременным учетом интересов мигрантов. Широкий спектр прав мигрантам - еще одна мера, благодаря которой эквилибриум в миграционной политике кажется вполне достижимым - оценка осуществляется по 8-ми критериям Индекса мультикультура-лизма; наиболее благоприятная ситуация зафиксирована в Швеции и Финляндии.
Рис. 1. Миграционная ситуация в Западной и Северной Европе (2014 г.)
В настоящее время в мировой миграционной политике усугубляются противоречия, которые все более ярко проявляются при регулировании сбалансированности миграционной политики в силу различия интересов целой плеяды акторов: титульной нации, мигрантов, государства и мирового сообщества. Становится очевидным, что баланс интересов возможно достичь только через ориентацию партнеров на ведение взаимовыгодного диалога, поэтому разработка различных стратегий с учетом интересов заинтересованных сторон - это шаг на пути к балансу.
Параметры, характеризующие концепцию «баланса интересов». Баланс интересов - основополагающий принцип взаимодействия субъектов в международных отношениях. Однако идея баланса интересов в отличие от баланса сил не получила достаточного обоснования в отечественной науке и по-прежнему остается лозунгом. В отечественной литературе балансу интересов в международных отношениях были посвящены работы П. Гладкова и В. Удалова в конце ХХ в. [1; 3]. Так, В. Удалов в статье «Баланс сил и баланс интересов» в 1990 г. первым ввел в отечественной политической науке понятие баланса интересов. «Баланс интересов - это баланс всей системы действующих интересов, в которой наряду с непересекающимися интересами уравновешиваются между собой группы взаимоисключающих и совпадающих интересов» [3]. Таким образом, В. Удалов выделил три типа интересов - совпадающие, взаимоисключающие и непересекающиеся: «Совпадающие интересы определяли бы идеальную кооперативную модель, взаимоисключающие - сугубо конфронтаци-
онную, непересекающиеся - нейтральную». Достижение баланса по В. Удалову - перевод интересов из категории взаимоисключающие в другой тип - непересекающиеся, который поддается балансированию путем выработки решений, переговоров.
В зарубежной литературе ситуация с концепцией баланса интересов обстоит существенно иначе. В ХХ в. на Западе появилось огромное количество теорий, посвященных балансу интересов -теория игр (В. Парэто) [6], теория социального доминирования (Дж. Сиданиус, Ф. Пратто, Тернер, К. Рейнолдс) [11; 14], теория баланса интересов на уровне государств (Р. Швеллер) [10], теория реального конфликта (Д. Кэмпбелл) [5], теория социальной идентичности (Х. Тэшфел) [12], антагонизм концепций баланса интересов и национального интереса (Р. Такур) [13].
Профессор Австралийского Национального Университета Р. Такур утверждает, что «баланс интересов» является более привлекательной концепцией, нежели концепция «национального интереса». В своей статье 2013 г. «Баланс интересов» Р. Такур описывает минусы концепции национального интереса и преимущества концепции «баланса интересов». «Национальный интерес», по мнению автора, является ошибочным и не приносит никакой пользы в политике. В качестве примера автор приводит Австралию, где уже давно функционирует сбалансированный подход по ряду вопросов - безопасности, экономическим и глобальным приоритетам, поиску компромиссов. По мнению Р. Такура, ранее миграция служила для удовлетворения национальных интересов, в настоящее время миграция служит для удовлетворения баланса интересов.
Теория реального конфликта Д. Кэмпбелла также помогает более полно осмыслить концепцию «баланса интересов» в обществе. Согласно его теории, межгрупповые конфликты порождаются тем же самым, что и межличностные - противоречием интересов между группами. Таким образом, в межгрупповые конфликты вступают люди, которым кажется, что на их ресурсы покушаются - если говорим о мигрантах, то имеем в виду рабочие места, в первую очередь. Соответственно, согласно автору теории реального конфликта, необходимо или убрать противоречие между ресурсами, или увеличить объем ресурсов.
Рассмотреть баланс интересов возможно также при помощи теории социальной идентичности Х. Тэшфела. Автор полагает, что, вступая в межгрупповые конфликты, мы не обязательно и не всегда защищаем что-то физическое (в противоположность теории реального конфликта Д. Кэмпбелла). Зачастую мы защищаем нашу самооценку, ощущение своей принадлежности к какой-то важной и ценной группе. Таким образом, когда мы сталкиваемся с какой-то другой группой, с большим количеством людей, похожих друг на друга, у нас актуализируется социальная идентичность, и мы начинаем ее защищать [2].
Перечисленные выше подходы к осмыслению концепции «баланса интересов» помогут как нельзя лучше осмыслить основы концепции регулирования миграционной политики.
Меры, обеспечивающие повышение сбалансированности миграционной политики. Создаваемая концепция регулирования миграционной политики с целью повышения ее сбалансированности разрабатывается с учетом интересов целой плеяды акторов - международного сообщества, государства, титульной нации, самих мигрантов. Использование предлагаемой концепции для анализа процессов движения трудовых ресурсов позволит объективно оценивать возможную меру несбалансированности миграционной политики и проводить более эффективную политику ее регулирования.
Предлагаемая концепция регулирования миграционной политики с целью повышения ее сбалансированности включает основные четыре меры:
- реализацию принципа «интеграции до миграции» (Финляндия);
- достижение баланса на рынке труда (Швеция, Дания);
- предоставление широкого спектра прав мигрантам (Швеция, Финляндия);
- снижение социальной напряженности (Исландия).
Рассмотрим меры, обеспечивающие повышение сбалансированности миграционной политики, более подробно.
В настоящее время в Финляндии проводится активная политика по интеграции мигрантов через реализацию принципа «интеграции до миграции», суть которого сводится к двум положениям:
- «готовность мигрантов интегрироваться»;
- «готовность общества принять мигрантов».
Реализация положений принципа возможно проследить наиболее оптимально на примере Финляндии. В стране принимаются серьезные усилия по обучению языку и повышению квалификации мигрантов. Дети мигрантов имеют всеобщий доступ к образованию, также имеют право учить родной язык, таким образом, в Финляндии большое внимание уделяется мультикультурному образованию. Доступ мигрантов к политическому участию страны - право голосовать и избираться, вступать в партию - существенно облегчен для них на региональном и муниципальном уровнях. Финляндия является второй страной в мире после Норвегии по гибкости миграционной политики на этом направлении (см. данные Migration Policy Index) [7]. В Финляндии действует широкий спектр законов по борьбе с расовой, религиозной, национальной дискриминацией. Мигранты имеют свободный доступ к правовой помощи, на их защите действует недавно созданный Омбудсман по правам меньшинств. С 1 января 2015 года в Финляндии вступил в силу Закон о Недискриминации, в соответствии с которым в стране появился новый институт по защите прав мигрантов - Омбудсман по ликвидации дискриминации. В настоящее время в Финляндии функционирует уже 3 омбудсмана - Омбудсман по равенству, Детский Омбудсман и Омбудсман по ликвидации дискриминации. Так или иначе, работа этих трех институтов нацелена на регулирование миграционной политики в стране.
Среди мер, направленных на достижение сбалансированности миграционной политики, выделяем достижение баланса на рынке труда по примеру Швеции и Дании. Так, в Швеции функционирует очень сильная ориентация по включению мигрантов на рынок труда. Беспрецедентно, но шведское государство осуществляет компенсацию работодателям за найм мигрантов! Большую роль на шведском рынке труда играет профориентация мигрантов. Порталы службы занятости продуманы с учетом того, что выбор профессии - самый главный, серьезный, ответственный шаг в жизни человека. Все материалы, размещенные в разделах, предоставляются бесплатно. Сервисы портала помогают осуществить выбор оптимального образовательного и профессионального маршрута, получить рекомендации специалистов в области профориентации, записаться на проведение профориентационных мероприятий, принять участие в интернет-тестировании. Причем все эти мероприятия для мигрантов абсолютно бесплатные.
Уникальным является также опыт Дании по профориентации мигрантов. В 2003 году Министерством по беженцам, миграции и интеграции Дании были инициированы 2 кампании - «Нам нужна молодежь» и «Retention caravan», целями которых стало развитие равных возможностей на рынке труда. Так, была сформирована группа из наиболее успешных мигрантов на датском рынке труда. Группа ездила по стране и делилась опытом с молодыми мигрантами, советовала, как наиболее оптимально включиться на рынок труда. В результате деятельности двух кампаний, активизировался набор в армию, полицию, охрану, МЧС, сферу социальной работы.
Еще одной мерой по достижению сбалансированности миграционной политики считаем предоставление широкого спектра прав мигрантам. Интересно, что в настоящее время представляется возможным рассчитать спектр прав мигрантов, предоставляемых той или иной страной при помощи Индекса мультикультурализма (Multiculturalism Policy Index) [8]. Индекс политики мультикультура-лизма - универсальный инструмент, разработанный Университетом Куинс (Канада), который оценивает развитие политики мультикультурализма в 21-ой стране ОЭСР. Индекс помогает осуществить сравнительное исследование и вносит свой вклад в понимание отношений между государством и тремя типами меньшинств - мигрантами, историческими национальными меньшинствами, коренными народами. Рассчитывается Индекс в трех временных точках - 1980, 2000, 2010 гг..
Как следует из рисунка 2, значения Индекса мультикультурализма, в частности, для мигрантов могут варьироваться от слабого (до 3.0. пп.), до умеренного (от 3.0.-5.5. пп.) и сильного (6.0.8.0. пп.).
Представление государством широкого или узкого спектра прав мигрантам оценивается при помощи 8-ми критериев Индекса мультикультурализма:
1. конституционное, законодательное или парламентское признание мультикультурализма;
2. включение мультикультурализма в школьную программу;
3. вовлечение этнического представительства в средства массовой информации и лицензирование СМИ;
4. освобождение от дресс-кодов;
5. разрешение двойного гражданства;
6. финансирование этнических групп организаций для поддержки культурных мероприятий;
7. финансирование двуязычного образования или образования на родном языке;
8. действия в интересах обездоленных групп иммигрантов.
Таким образом, если государство пытается реализовать указанные выше восемь критериев, то баланс интересов в миграционной политике становится достижимым. В 2010 г. наиболее сильный Индекс мультикультурализма был зафиксирован в Канаде (7.5), Швеции (7), Финляндии (6), Великобритании (5.5).
Еще одной мерой, способствующей повышению сбалансированности в миграционной политики, считаем - снижение в обществе социальной напряженности. Оценить данную меру представляется возможным при помощи Индекса социального развития (Social Progress Index) [11], комбинированного показателя, который измеряет уровень общественного благополучия и социального прогресса в странах мира. Индекс разработан в 2013 г. под руководством Майкла Портера, председателя The Social Progress Imperative, профессора Гарвардского университета, специалиста в области стратегического управления и международной конкурентоспособности. Индекс социального развития предназначен для оценки социального развития по следующим основным критериям: качество здравоохранения, уровень экологической устойчивости, уровень толерантности и социальной вовлеченности, проблемы личной безопасности, питание; доступ к основной медицинской помощи; уровень образования. В 2014 г. в пятерку мировых лидеров по Индексу социального развития вошли Новая Зеландия, Швейцария, Исландия, Нидерланды, Норвегия. Причем Исландия по критерию «уровень толерантности и социальной вовлеченности» является лидером в мире.
В заключении отметим, что создаваемая концепция регулирования миграционной политики с целью повышения ее сбалансированности разрабатывается с учетом интересов целой плеяды акторов - международного сообщества, государства, титульной нации, самих мигрантов, а также с учетом передового зарубежного опыта (Финляндия, Швеция, Исландия, Дания). Четко спланированная система мероприятий; последовательная реализация разработанных мер; адаптация мигрантов; информирование мигрантов об изменениях на рынке труда - все это позволяет странам Северной Европы успешно преодолевать различного рода вызовы: старение населения, депопуляцию, необходимость роста производительности труда.
В настоящее время становится очевидным, что механизм регулирования миграционной политики в России, например, с точки зрения баланса интересов требует скорейшей проработки. Среди выводов для России можно отметить следующее.
___а.
Рис. 2. Индекс мультикультурализма для мигрантов в 2010 г.
1. Необходимо внедрять лучший зарубежный опыт по достижению баланса интересов в миграционной политике (через реализацию принципа «интеграции до миграции» (Финляндия), достижение баланса на рынке труда (Швеция, Дания), предоставление широкого спектра прав мигрантам (Швеция, Финляндия), внедрение мер по снижению социальной напряженности (Исландия). Опыт стран Северной Европы мог бы оказаться весьма полезным для решения проблем, связанных с регулированием миграционной политики в России.
2. Россия в настоящее время находится на пути преобразования существующей миграционной политики. Необходимо далее развивать теорию регулирования миграционной политики в России и разрабатывать новый теоретико-методологический подход, заключающийся в совместном взаимодополняющем регулировании миграционной политики на уровне международного сообщества, государства, титульной нации, самих мигрантов в среднесрочном и долгосрочном периодах.
Библиографический список
1. Гладков, П. Международное общество: утопия или реальная перспектива / П. Гладков // Мировая экономика и международные отношения. - 1989. - № 6. - С. 61.
2. Психологические причины межгрупповых конфликтов [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://postnauka.ru/video/40866 (дата обращения : 01.02.2015).
3. Удалов, В. Баланс сил и баланс интересов / В. Удалов // Международная жизнь. - 1990. - № 5. - С. 19-20.
4. Эко, У. Миграция, терпимость и нестерпимое / У. Эко [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://a-archive.org/node/163 (дата обращения : 01.02.2015).
5. Campbell, D. Ethnocentric and Other Altruistic Motives / D. Campbell // Naka Symposium on Motivation / Edit. by D. Levine. - Lincoln, University of Nebraska Press, 1965. - P. 283-311.
6. Pareto, V. On the equilibrium of social systems / V. Pareto // Theories of Society; Foundations of Modern Sociological Theory. - 1961. - Vol. 2. - P. 1288-1291.
7. Migration Policy Index [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.mipex.eu/ (дата обращения : 01.02.2015).
8. Multiculturalism Policy Index [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.queensu.ca/mcp/ (дата обращения : 01.02.2015).
9. Schweller, R. Deadly Imbalances: Tripolarity and Hitler's Strategy of World Conquest / R. Schweller. - New York: Columbia University Press, 1998. -256 c.
10. Sidanius, J. Social Dominance: An Intergroup Theory of Social Hierarchy and Oppression / J. Sidanius, F. Pratto. - New York: Cambridge University Press, 1999.
11. Social Progress Index [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.socialprogressimperative.org/data/spi (дата обращения : 01.02.2015).
12. Tajfel, H. The social identity theory of intergroup behavior / H. Tajfel, J. Turner // Psychology of Intergroup Relations / Ed. by S.Worchel, W.GAustin. - Chicago: Nelson-Hall, 1986. - P. 7-24.
13. Thakur, R. A. Balance of Interests [Электронный ресурс]/ R. A. Thakur // The Oxford Handbook of Modern Diplomacy. - Режим доступа : http://www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199588862. 001.0001/oxfordhb-780199588862-e-4#oxfordhb-9780199588862-div1-22 (дата обращения : 01.02.2015).
14. Turner, J. С. The story of social identity / J. С. Turner, K. J. Reynolds // Rediscovering Social Identity : Core Sources / Edit. by T. Postmes, N. Branscombe. - New York : Psychology Press, 2010. - 424 с. - (Key Readings in Social Psychology).
