CC BY
354
УДК 340.158
СОЗДАНИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ИСТОРИИ СОВЕТСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Н.В. Чугунова
Рассматривается эволюция советского государственного аппарата в контексте сложившейся в СССР государственно-правовой традиции, характерной чертой которой была склонность к созданию чрезвычайных органов власти
Ключевые слова: чрезвычайные органы власти, система власти Советов, Государственный Комитет Обороны, городской комитет обороны
Создание чрезвычайных органов власти является одной из существенных характеристик развития советского государственного аппарата. Этот процесс следует рассматривать в контексте сложившейся в СССР государственно -правовой традиции, испытавшей влияние некоторых общемировых тенденций эволюции государственности в ХХ веке.
Главным импульсом к созданию разного рода чрезвычайных органов, безусловно, стали войны. Войны сопровождают историю человечества уже много тысячелетий. Однако только в ХХ веке войны приобрели тотальный характер, то есть начали вовлекать в свою орбиту значительную часть (до десятков процентов) населения и еще большую долю материальных ресурсов государств. Тотальные войны прошлого века стали коренным образом изменять экономическую, социальную, политическую жизнь воюющего государства даже в том случае, если боевые действия непосредственно не затрагивали территорию данной страны. Такие войны поставили перед государственным аппаратом воюющих стран ряд принципиально новых задач, с которыми прежняя система органов власти не могла полностью справиться.
Естественным ответом на этот исторический вызов стало создание чрезвычайных органов, концентрирующих и централизующих управление государством, жестко регулирующих даже те общественные отношения, которые раньше сравнительно мало затрагивались государственным вмешательством (например, экономическую жизнь).
Первой в полном смысле тотальной войной стала первая мировая война. Именно в ходе этой войны практически во всех интенсивно воюющих государствах появились особые органы власти военного времени. Не стала исключением и Российская империя. С 1915 года в России возникает несколько центральных органов власти с особыми полномочиями (особые совещания, комитеты). Важнейшим правительственным органом по всем вопросам, связанным с войной, стало Особое совещание по обороне. Причем, по утверждению исследователей, в круг вопросов, решаемых Особым совещанием, часто входили общегосударственные вопросы, имеющие лишь косвенное отношение к войне [2, С. 17].
Советская государственность имела, можно сказать, врожденную тенденцию к созданию чрезвычайных органов власти. Во -первых, это было связано с конкретными обстоятельствами прихода большевиков к власти. Первое советское правительство получило власть от чрезвычайного органа -Петроградского военно-революционного комитета. А крайне сложная политическая и военная обстановка конца 1917 года сразу буквально подталкивала новую власть к созданию разного рода чрезвычайных органов.
Во-вторых, тенденция «чрезвычайности» имела свои корни и в идеологии РСДРП(б). Большевистская программа, как, впрочем, и всякая радикальная социалистическая программа, предусматривала обобществление значительной части средств производства, что неизбежно порождало резкое увеличение объема государственных полномочий и централизацию управления социальным организмом. Доктрина большевиков провозглашала необходимость диктатуры пролетариата, а термин «диктатура» довольно определенно указывает на чрезвычайный характер власти.
Использовав для своего прихода к власти систему Советов, большевики попали в непростую ситуацию. С одной стороны, Советы обладали огромным потенциалом мобилизации масс, создавая зримую картину непосредственного участия трудящихся в государственном управлении на всех уровнях. Однако, практика очень быстро показала, что в условиях разгорающейся гражданской войны система Советов никак не является эффективной системой власти. Более того, противостоящие большевикам политические группировки, прежде всего правые эсеры и меньшевики, подчас также довольно успешно использовали Советы, что создавало тенденцию сепаратизма и просто угрожало власти большевиков в ряде регионов.
Конечно, наиболее очевидной альтернативой Советам были партийные структуры большевиков. Уже в первые месяцы после октября 1917 года они все более сосредотачивали в своих руках реальную власть и в центре и на местах. Но партийные структуры в качестве публичной власти обладали большим недостатком - отсутствием легитимности. Причем не легитимности, восходящей к разрушенной государственно-правовой традиции Российской империи, а новой «революционной» легитимности, провозглашающей «власть народа», «власть трудящихся» или, по меньшей мере, власть одного передового класса - пролетариата. Поэтому, если объявить диктатуру пролетариата с пропагандистских позиций было еще приемлемо, то диктатуру партии - никак нельзя.
В этих условиях создание чрезвычайных органов власти, небольших по численному составу и включающих почти исключительно членов РСДРП(б) -РКП(б), было достаточно простым и эффективным путем легитимизации реальной власти большевистской партии над обществом.
Впоследствии, после нескольких десятилетий правления большевиков, проблема легитимизации власти партии уже не была такой острой. Постепенно создавались некоторые правовые основы руководящей роли партии (впервые этот тезис обозначен, правда, довольно невнятно в статье 126 Конституции
СССР 1936 года; гораздо более определенно звучит норма о «руководящей и направляющей силе общества» в 6-й статье Конституции СССР 1977 года). Хотя сколько-нибудь детального правового закрепления властных полномочий партии в СССР не было вплоть до конца его существования. Но главное, что со временем массовое сознание привыкло видеть в партийных структурах сосредоточие реальной власти и на местах и в центре.
Однако и в дальнейшем конфликт между провозглашением Советов основой всей системы государственной власти и реальной властью партийных структур не раз давал себя знать в истории государственного аппарата СССР. В частности, необходимость легитимизации власти партии в период социальных кризисов оставалась одной из причин создания различных чрезвычайных государственных органов.
Таким образом, большой комплекс причин обусловливал склонность послеоктябрьской российской власти к созданию чрезвычайных органов. В декабре 1917 года создается Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Летом 1918 года для усиления влияния власти на социальные процессы в деревне и преодоления кризиса хлебозаготовок создаются местные и волостные комитеты бедноты. 30 ноября 1918 года постановлением ВЦИК образуется высший и чрезвычайный орган власти -Совет рабочей и крестьянской обороны (СРКО). В конце 1918 - начале 1919 года, по аналогии с СРКО, начали создаваться местные советы обороны. Однако, не им было суждено стать самыми массовыми чрезвычайными органами власти на местах в период Гражданской войны. Таковыми стали революционные комитеты (ревкомы), волна создания которых прокатилась по стране летом-осенью 1919 года. Нацеленные на выполнение военно -мобилизационных задач, ревкомы в составе 3-5 человек были низовой основой довольно эффективной вертикали большевистской власти военного времени.
Не приходится сомневаться, что новая советская правящая элита вынесла из Гражданской войны представление о высокой эффективности чрезвычайных органов власти в кризисных ситуациях. Это само по себе создавало основу для возрождения чрезвычайных органов в сложные в социально-политическом отношении периоды.
В январе 1933 года постановлением Пленума ЦК ВКП(б) на машинно -тракторных станциях и в совхозах были созданы политические отделы [3, С. 2132; 4, С 242]. В течение нескольких последующих лет подобные политотделы были созданы также на предприятиях транспорта и рыбного хозяйства. Эти политотделы также можно рассматривать как своеобразные чрезвычайные органы власти, тем более, что они были наделены довольно серьезными политическими, хозяйственными и карательными полномочиями.
Однако массовое возрождение практики создания чрезвычайных органов власти относится к периоду Великой Отечественной войны.
Несмотря на то, что советская система государственного управления, прежде всего в силу высокой степени централизации, хорошо соответствовала условиям управления страной в военное время, с началом войны эта система
все же претерпела некоторые изменения. Основным направлением этих изменений стало создание чрезвычайных, внеконституционных органов власти как на центральном (Государственный Комитет Обороны), так на региональном и местном уровнях. При этом на местах наиболее распространенным типом чрезвычайного органа власти стал именно городской комитет обороны (ГорКО).
Очевидно, что события первых недель Великой Отечественной войны существенно отличались от того сценария возможного военного столкновения с Германией, который виделся высшему советскому руководству. Катастрофические поражения на фронте вынуждали в короткий срок искать пути исправления ситуации. В этой обстановке 30 июня 1941 года был создан Государственный Комитет Обороны (ГКО) - чрезвычайный высший орган власти. В его состав вошли И.В. Сталин (председатель), В.М. Молотов (заместитель председателя), К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков и Л.П. Берия. ГКО сосредотачивал всю полноту власти в государстве. Его постановления носили характер законов.
В то же время, создание ГКО не расширяло властные полномочия вошедших в него лиц. Они и до включения в ГКО обладали всей полнотой власти в стране, входя в так называемый узкий состав Политбюро ЦК ВКП(б), который фактически и решал все важнейшие вопросы государственной жизни. Однако, с созданием ГКО власть этого круга лиц была легитимизирована, причем во вполне «естественной» для военного времени форме чрезвычайного органа.
Пытаясь дать юридическую квалификацию Государственного Комитета Обороны, следует констатировать его внеконституционность. Конституция СССР 1936 года не предусматривала создание никаких чрезвычайных органов власти, тем более с неограниченными полномочиями. Столь же очевидно противоречило конституции придание постановлениям ГКО характера законов, часто даже без формального утверждения Президиумом Верховного Совета СССР.
Однако, не с юридической, а с социально-психологической точки зрения, ГКО обладал достаточной легитимностью. Принимая во внимание большой опыт функционирования чрезвычайных органов в период Гражданской войны и сложившееся к концу 30-х годов культовое отношение к решениям власти, едва ли можно сомневаться в том, что и народные массы и управленческая элита, в целом, положительно отнеслись к созданию чрезвычайного органа, взявшего на себя в кризисной ситуации всю полноту государственной власти.
Следующий кризис управляемости страной в период Великой Отечественной войны можно констатировать в середине октября 1941 года. Немецкие войска к этому моменту находились в 80 км от Москвы, создавая реальную угрозу ее захвата. Падение столицы обещало серьезные военные и, пожалуй, еще более тяжелые социально-психологические последствия. На октябрь - ноябрь пришлось и наибольшее падение производства военной продукции.
Складывающееся положение настойчиво требовало создания в прифронтовой полосе и ближнем тылу смешанных военно-гражданских органов, призванных, во-первых, установить тесное взаимодействие армии и местной власти, а, во-вторых, повысить автономность управления на уровне регионов. Поскольку такие органы власти не были предусмотрены советским законодательством, то они по своей юридической природе, как и Государственный Комитет Обороны, могли быть только внеконституционными и чрезвычайными.
Важно отметить, что в ряде регионов еще в первые месяцы войны предпринимались попытки создания таких органов. В городах Киев, Одесса, Ленинград, Ельня в июле - августе 1941 года функционировали чрезвычайные органы (штабы обороны города, советы обороны, оперативные группы), включающие представителей партийных, советских и военных структур [2. С. 50-52]. Однако, высшее руководство страны, еще находящееся под гипнозом преимуществ гиперцентрализма, в этот период относилось к таким местным инициативам скорее неодобрительно. Так, фактически по настоянию центральной власти 30 августа 1941 года был упразднен Совет обороны Ленинграда [2. С. 52].
В рамках традиций советской системы власти того периода создание масштабной сети чрезвычайных органов в регионах вообще никак не могло быть делом инициативы снизу. Приходилось только ждать, пока центральная власть осознает необходимость такой меры и проведет это решение сверху.
Во второй половине октября 1941 года высшее руководство страны уже вполне осознавало необходимость создания в регионах чрезвычайных органов власти. 22 октября 1941 года Государственный Комитет Обороны принимает постановление № 830с «О городских комитетах обороны» [1]. Преамбула постановления провозглашает, что городские комитеты обороны создаются «в интересах сосредоточения всей гражданской и военной власти и установления строжайшего порядка». Такая формулировка говорит о смешанном, военно-гражданском характере органа власти, его чрезвычайности и в принципе неограниченных полномочиях. В состав каждого комитета обороны должны были войти 4 человека: первый секретарь обкома или секретарь горкома ВКП(б) (в качестве председателя комитета), председатель облисполкома или горисполкома, начальник областного Управления НКВД или начальник городского отдела НКВД, комендант города.
Это постановление предписывало создать городские комитеты обороны в 46 городах СССР. В дальнейшем городские комитеты обороны были созданы еще в ряде регионов страны, и их максимальное число достигло 79 [2. С. 386].
Круг субъектов права, для которых распоряжения ГорКО имели абсолютную силу, был в основном тем же, что и для распоряжений региональных партийных и советских органов мирного времени. Значительным расширением этого круга было лишь подчинение городским комитетам воинских частей НКВД и ополченческих формирований, находящихся на
территории города. Последнее достигалось включением в состав комитетов обороны комендантов городов и начальников местных органов внутренних дел.
Создание городских комитетов обороны не означало полной консолидации в одних руках всей полноты власти на местах. Тем не менее, определенная концентрация полномочий все же имела место. Не менее важно, что, как и в ситуации с Государственным Комитетом Обороны, в городских комитетах обороны происходила легитимизация партийной власти в приемлемой для массового сознания военного времени форме чрезвычайного органа власти.
В целом, сопоставляя правовую природу городских комитетов обороны и ГКО, мы видим как довольно много аналогий (внеконституционность, чрезвычайность, смешанный военно-гражданский характер, узкий состав), так и существенные различия (прежде всего, отсутствие фактической и юридической возможности сосредоточения в руках ГорКО всей полноты власти в регионах).
Таким образом, создание городских комитетов обороны представляло собой в рамках советской государственности оптимальный путь консолидации, усиления легитимности и определенной автономии власти на местах в специфических условиях военного времени.
Наиболее очевидным недостатком городских комитетов обороны была крайне слабая правовая база их деятельности, неопределенность объема их полномочий, что неизбежно порождало конфликты во властно-распорядительной сфере. Однако, в условиях советской государственности, где правовое регулирование отношений между органами власти никогда не играло ведущей роли, уступая политической и экономической целесообразности, связанной с нуждами конкретно-исторического момента, этот недостаток нельзя считать слишком существенным.
В дальнейшей истории Советского государства ситуации, требовавшие максимального напряжения всех сил страны, не возникали, поэтому не было необходимости в создании чрезвычайных органов власти. Единственный пример создания чрезвычайного органа в СССР в послевоенный период относится к самому концу существования советской государственности - в августе 1991 года был создан Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Однако, на наш взгляд, данный эпизод отечественной истории уже не следует рассматривать в рамках советской системы государственного управления. К этому времени система власти и общество в целом претерпели значительные изменения, утратив многие присущие советской социальной системе черты (появились не свойственные советской государственности институты, такие, как институт президентства в СССР и России, альтернативные выборы и др.; изменилось сознание населения страны). С другой стороны, ГКЧП так и не стал реальным органом власти.
Таким образом, чрезвычайные органы власти создавались в определенные периоды истории СССР, когда внешне- и внутриполитические задачи требовали максимального напряжения всех ресурсов страны. Создание чрезвычайных органов власти следует рассматривать в контексте сложившейся
в СССР государственно-правовой традиции, которая, в свою очередь, испытала влияние некоторых общемировых тенденций развития государственности в ХХ веке.
Список литературы
1. Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) Ф. 644. Оп. 1. Д. 12. Лл. 180-181.
2. Данилов В.Н. Война и власть. Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны. -Саратов, 1996.
3. История Коммунистической партии Советского Союза. Т. 4. Кн. 2. М., 1971.
4. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. Т. 6. -М., 1985.
Чугунова Наталия Васильевна, канд. истор. наук, заместитель директора института права и управления, natachug@yandex.ru (Россия, Тула, ТулГУ)
CREA TING EMERGENCY A UTHORITIES
IN THE HISTORY OF THE SOVIETSTA TE: HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS
N.V. Chugunova
The article discusses the evolution of the Soviet state apparatus in the context of the current in the USSR state legal traditions, the characteristic feature of which was the tendency to create emergency authorities
Key words: emergency authorities, the power system of Soviets, State Committee of Defense, city defense Committee
Chugunova Natalya Vasilyevna, candidate of historical sciences, the Deputy Director of the Institute of law and administration of the Tula State University, Russia, Tula, Tula State University.
