CC BY
68
УДк 332.81
современный подход к финансированию капитального ремонта многоквартирного фонда региона
а. а. мартенс,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: ann-martens@yandex. ru
с. в. лепешкина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: svetlik@land. ru Алтайский государственный университет
В связи с высоким уровнем износа многоквартирного фонда наиболее актуальными являются вопросы финансирования его капитального ремонта. Рассматривается внедряемый механизм данного финансирования, раскрывается порядок его реализации в регионе, сопоставляется отечественный и зарубежный опыт. Приведен вывод о том, что в российской практике реализуются не все элементы эффективного финансирования капитального ремонта, в связи с чем необходимо формирование модели управления жилищным фондом с учетом интеграции механизма государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: финансирование, капитальный ремонт, многоквартирный дом, регион.
По оценкам отдельных специалистов, деятельность по управлению многоквартирными домами регулируется более чем 240 федеральными нормативно-правовыми актами (без учета методических рекомендаций), которые направлены на определение обязательств организаций, осуществляющих данную деятельность. При этом исполнение установленных обязательств не подкреплено соответствующим механизмом их финансирования, отсутствуют документы технического регулирования по вопросам эксплуатации многоквартирного фонда,
отдельных объектов коммунальной инженерной инфраструктуры. В то же время многоквартирный фонд занимает порядка 70 % всего жилищного фонда Российской Федерации, порядка 60 % многоквартирных домов нуждаются в капитальном ремонте, а оценка стоимости ремонта одного дома (в период до 2035 г.) колеблется от 220 млрд руб. (при незначительном устранении существующих проблем) до 1 трлн руб. (при комплексном ремонте с применением энергосберегающих технологий) [6, а 7].
С 2013 г. в Российской Федерации вводится новый механизм финансирования капитального ремонта на уровне Федерации и региона, базовый порядок которого определен изменениями в Жилищном кодексе РФ (ЖК РФ) за счет внесения поправок Федеральным законом от 25.12.2012 № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и введением раздела «Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» [3].
Согласно пункту 2 ст. 154 Жилищного кодекса РФ в состав квартплаты вводится новый обязательный платеж — «взнос на капитальный ремонт», что
продиктовано необходимостью аккумулирования средств для осуществления работ капитального характера в специальном фонде. Базовый перечень данных работ в соответствии с ч. 1 ст. 166 Жилищного кодекса РФ включает:
- ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотве-дения;
- ремонт или замену лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонт лифтовых шахт;
- ремонт крыши, в том числе переустройство невентилируемой крыши на вентилируемую, устройство выходов на кровлю;
- ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу многоквартирного дома;
- утепление и ремонт фасадов;
- установка коллективных (общедомовых) приборов учета потребления ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, и узлов управления и регулирования потребления этих ресурсов (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа);
- ремонт фундамента многоквартирного дома.
Представленный перечень может быть дополнен нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации.
Общие принципы определения минимального размера взноса на капитальный ремонт для собственников помещений в отдельно взятом многоквартирном доме приведены в п. 8.1 ст. 156 Жилищного кодекса РФ. Размер данного взноса определяется нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации на основании методических рекомендаций, утвержденных уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, величина же максимального уровня не ограничена и определяется общим собранием собственников помещений многоквартирного дома, в том числе за счет доходов от передачи в пользование объектов общего имущества многоквартирного дома (по решению собственников), средств товарищества собственников жилья (ТСЖ), в том числе доходов от хозяйственной деятельности (по решению членов ТСЖ).
Минимальный размер взноса определяется исходя из занимаемой собственником общей площади помещения в многоквартирном доме, при этом он может быть дифференцирован в зависимости:
1) от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом;
2) от типа и этажности дома;
3) от стоимости проведения капитального ремонта отдельных элементов строительных конструкций и инженерных систем многоквартирного дома;
4) от нормативных сроков эффективной эксплуатации элементов строительных конструкций и инженерных систем до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков);
5) от перечня работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме [2].
Еще одним новшеством внедряемого механизма является введение нового участника на уровне субъекта РФ — регионального оператора (специализированная некоммерческая организация), в функции которого входят сбор средств на капитальный ремонт и его проведение. Создание данного оператора (или нескольких) является обязанностью администрации региона.
Также каждый субъект РФ обязан разработать нормативно-правовую базу, детализирующую реализацию капитального ремонта в условиях конкретного региона (показателями должны являться: минимальный размер ежемесячного взноса на капитальный ремонт; порядок мониторинга технического состояния многоквартирных домов; минимальный размер фонда капитального ремонта, наличие региональной программы капитального ремонта; порядок учета и выплат средств капремонта; порядок контроля и пр.).
Таким образом, финансирование капитального ремонта многоквартирного фонда региона согласно введенному механизму будет осуществляться за счет средств целевого фонда, источником формирования которого являются взносы на капитальный ремонт, уплачиваемые собственниками помещений многоквартирного дома, пени (в связи с несвоевременной оплатой взносов на капитальный ремонт), процентные доходы от размещения средств фонда на специализированном счете.
Согласно п. 3 ст. 170 Жилищного кодекса РФ предусматриваются две модели аккумулирования средств на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома и его проведение (см. рисунок): первая модель — на счет регионального оператора; вторая модель — на специальный счет.
Соответствующее решение должно быть принято общим собранием собственников помещений
и Е в :=
Ю О
и
Не принимает решение
Общее собрание собственников
Принимает решение
Оплата поступает в общий фонд ремонта домов
Проведением капитального ремонта полностью занимается региональный оператор
Оплата поступает в фонд ремонта конкретного
МКД (персонифицированный банковский счет)
_г
Проведением капиталь-
ного ремонта совместно Ч И
занимаются региональ- 2
ный оператор
и собственники
н и а и я о И
Примечание. МКД — многоквартирный дом. Модели аккумуляции средств собственников для капитального ремонта многоквартирного дома
в многоквартирном доме в 2-месячный срок после официальной публикации региональной программы, если данная программа не предусматривает иное.
Согласно первой модели, получившей у практиков название «общий котел», собственники перечисляют на счет регионального оператора платежи, которые аккумулируются в общем фонде ремонта многоквартирных домов. Из данного фонда на основании программы капитального ремонта субъекта Федерации региональный оператор финансирует и организует капитальный ремонт отдельных многоквартирных домов.
Вторая модель аккумуляции платежей собственников на капитальный ремонт предполагает создание фонда капитального ремонта конкретного многоквартирного дома. Для ее реализации собственниками на основании решения общего собрания должны быть приняты следующие решения:
- о размере ежемесячного взноса на капитальный ремонт, величина которого должна быть не ниже установленного в регионе минимального уровня;
- о перечне услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома в объеме, не меньше предусмотренного региональной программой капитального ремонта;
- о сроках проведения капитального ремонта общего имущества, которые должны соответствовать планируемым срокам, установленным региональной программой капитального ремонта;
- о банке, в котором будет открыт счет для поступления ежемесячных взносов на капитальный ремонт, а также об уполномоченном лице, на чье имя будет открыт этот счет. Это может быть ТСЖ, ЖСК, ЖК либо региональный оператор (в данном случае счет ведется отдельно).
Особенностью формирования фонда капитального ремонта на персонифицированном счете считается то, что средства фонда могут быть размещены только на одном спецсчете (они предназначены для финансирования капитального ремонта только одного многоквартирного дома, договор данного счета является бессрочным, счет может быть открыт на имя, утвержденное протоколом решения общего собрания многоквартирного дома, принятого в соответствии со ст. 44 Жилищного кодекса РФ, и только в кредитных организациях, величина собственных средств которых составляет не менее 20 млрд руб.).
Каждая из представленных моделей имеет как сильные, так и слабые стороны.
Преимуществами первой модели являются функциональность, гибкость, привычность и простота (для населения), возможность оперативного решения вопроса срочного ремонта многоквартирных домов с наиболее высокой степенью износа, сохранение покупательской способности аккумулированных средств, проведение капитального ремонта многоквартирных домов при достаточно высокой пассивности собственников помещений
в многоквартирном доме и формирование фонда средств на уровне региона.
Среди достоинств второй модели аккумулирования средств следует выделить следующие: возможность активного участия собственников в организации и проведении капитального ремонта; персонифицированность аккумулированных средств на специальном счете в банке и их целевая привязка к конкретному многоквартирному дому; возможность распоряжения собственниками накопленными средствами при сохранении права на финансовую поддержку из федерального, регионального или местного бюджета, предусмотренную законодательством; наличие права расширения перечня работ и услуг по капитальному ремонту по отношению к региональной программе, а также перенесение сроков капитального ремонта на более ранние, чем утвержденные, сроки.
Остановимся на наиболее слабых сторонах данных моделей. Так, для первой модели это зависимость качества организации капитального ремонта от проработанности нормативной базы на уровне региона. Также эта модель не позволяет учитывать дифференциацию доходов регионов, собственников и различный уровень износа жилищного фонда по субъектам Федерации, а уровень реальной собираемости платежей на капитальный ремонт с населения может оказаться ниже расчетной и заложенной в региональных программах капитального ремонта величины.
Что касается модели финансирования, основанной на персонифицированном банковском счете, то она требует активного участия собственников в ее проведении, а значит, зависит от уровня их знаний и навыков, ее реализация возможна только в домах с формой управления ТСЖ или ЖСК и является наиболее затратной. Кроме того, возможный объем работ будет зависеть от суммы накопленных средств, которых даже при софинансировании из соответствующего бюджета может быть недостаточно.
Кроме того, для обеих моделей высок уровень риска коррупционной составляющей, снижение которой возможно при повышении инициативы собственников в проведении капитального ремонта. Новый порядок проведения капитального ремонта определяет рост размера платы за жилищно-коммунальные услуги с момента включения в них платы за капитальный ремонт.
При этом следует отметить, что исследуемые модели изначально направлены на различных
собственников, отличающихся как уровнем финансового благосостояния, так и склонностью к самоорганизации и желанию активного участия в проведении капитального ремонта. Так, модель «общего котла» формирует наиболее привычный и простой способ реализации капитального ремонта для населения, так как соответствует предыдущей практике и не требует от собственников самоорганизации, специальных навыков и знаний. Данная модель ориентирована прежде всего на собственников с невысоким уровнем достатка, в том числе малоимущих граждан, приватизировавших свою жилплощадь, проживающих в многоквартирных домах с повышенным уровнем износа. Модель персонифицированного счета предусмотрена для собственников общего имущества в многоквартирном доме с достатком выше среднего, проживающих в новых домах либо в домах высокого качества и хорошего содержания, а также с активной позицией к самоорганизации.
Массовая апробация представленных моделей должна быть реализована в Российской Федерации в 2014 г. Как показывает международный опыт, наиболее эффективная структура, позволяющая реализовать устойчивое финансирование капитального ремонта многоквартирного фонда, состоит из элементов, к которым относятся:
- обязательные целевые ежемесячные платежи собственников на финансирование капитального ремонта, аккумулирующиеся в ремонтном фонде;
- банковские кредиты организациям, осуществляющим управление многоквартирным домом, под обеспечение указанных ранее платежей собственников;
- бюджетные субсидии на условиях софинан-сирования;
- гарантии, предоставляемые банкам государственными финансовыми институтами развития (гарантийные агентства, специализированные государственные банки, фонды и др.).
Формирование данных элементов в современных отечественных условиях имеет определенную специфику и характеризуется наличием некоторых существенных проблем.
Аккумулирование платежей собственников на капитальный ремонт. Так, согласно Жилищному кодексу Российской Федерации, обязанность поддержания и сохранения как индивидуального, так и общего имущества несут его собственники (ст. 30, 39 и 158 ЖК РФ). Этот подход основан на
требованиях ст. 210, 289 и 290 Гражданского кодекса Российской Федерации. Для части собственников помещений, которые не имеют необходимых средств по несению бремени содержания общего имущества в многоквартирном доме, законодательство Российской Федерации (ст. 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 № 761) предусматривает предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Основным источником финансирования капитального ремонта являются целевые платежи собственников на капитальный ремонт, ежемесячный размер которых на квадратный метр определяется администрацией субъекта Федерации в соответствии с методическими рекомендациями уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (п. 8.2 ст. 13, п. 8.1. ст. 156 ЖК РФ). При этом собственники могут принять решение об установлении данного взноса в повышенном размере (ст. 156 ЖК РФ). Ориентировочный размер ежемесячного взноса на капитальный ремонт будет установлен в пределах от 5 до 10 руб./м2. Например, данный взнос с двухкомнатной квартиры площадью 54 м2 составит от 270 до 540 руб. [7, ^ 35].
Минимальный уровень ежемесячных отчислений в размере 5 руб./м2, по оценкам отдельных специалистов, является вполне обоснованным. Как свидетельствует проведенный анализ, введение пороговой ставки обязательного платежа в размере не менее 5 руб./м2 в месяц позволило бы по всем многоквартирным домам РФ собрать со всех собственников помещений в 2012 г. 159 млрд руб., при том что в 2010 г. на эти цели из всех источников было израсходовано 125 млрд руб. [6, с. 11].
Ранее размер отчислений на капитальный ремонт устанавливало общее собрание собственников (и только если данное решение не принималось, то размер отчислений определялся органом местного самоуправления).
Таким образом, как во вновь введенной, так и в предшествующей модели по различным многоквартирным домам размер ежемесячных платежей на капитальный ремонт существенно варьируется. Однако во введенной системе платежи на капитальный ремонт общего имущества являются обязательными для всех собственников (также обязательным является заключение договора). При несвоевременной
оплате взносов предусмотрены штрафные санкции в виде пени на сумму задолженности размером 1/300 ставки рефинансирования Банка России, действующей на момент оплаты. Взносы будут производиться как в добровольном, так и судебном порядке. Во втором случае собственники будут обязаны также возместить судебные издержки.
Согласно новому механизму финансирования капитального ремонта определен целевой порядок аккумуляции и использования средств, отчисляемых на капитальный ремонт, однако не определен механизм ответственности за качество и своевременность проведенных работ.
Привлечение банковского кредитования для финансирования капитального ремонта многоквартирного дома. Данный источник (банковское кредитование для финансирования капитального ремонта многоквартирного дома) в настоящее время в российской практике широко не реализуется, однако этот механизм применяется в Словакии, Венгрии, Польше, Латвии и Эстонии — в странах с наиболее приближенными к России характеристиками многоквартирного фонда до момента реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Применение кредитования для финансирования капитального ремонта многоквартирного фонда в Российской Федерации возможно лишь при сопоставимости уровня кредитного риска и доходности по этому виду операции для банков и доступности его для заемщиков (ТСЖ, ЖСК, ЖК, управляющих организаций). В то же время у объединений собственников, которые согласно своим правовым обязательствам должны являться основными заемщиками, отсутствует устойчивый юридический статус в части права на привлечение заемного финансирования и принудительного взыскания средств на капитальный ремонт. Организации, осуществляющие управление многоквартирным фондом, как правило, не имеют кредитной истории. Механизм залогового обеспечения также не разработан.
В связи с этим снижение уровня рисков по кредитованию капитального ремонта многоквартирных домов и увеличение доступности данного вида кредитования возможны только при введении механизма финансовых гарантий, который в отечественной практике недостаточно разработан.
В зарубежных странах механизм государственных гарантий реализуется различными институтами, к которым можно отнести: Фонд государствен-
ных гарантий (Эстония), Банк государственных гарантий и развития (Словакия), Всемирный банк (Литва), строительные общества (Венгрия). Все указанные структуры предоставляют коммерческим банкам частичные гарантии по кредитам (как правило, на возмездной основе), выдаваемым объединениям собственников жилья. Как свидетельствует зарубежная практика, основное назначение отмеченных финансовых институтов — это позволить кредитным организациям сформировать положительный опыт при кредитовании указанных субъектов и подтвердить, что данные кредиты имеют низкий уровень кредитного риска.
Бюджетное субсидирование капитального ремонта. Согласно ст. 16 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда» государство как бывший наймодатель обязано провести капитальный ремонт в тех домах, в которых он до приватизации не проводился. Для этих целей была создана государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее Фонд ЖКХ), которая предоставляет финансовую поддержку регионам и муниципалитетам на проведение капитального ремонта за счет реализации Федерального закона от 21.07.2007 № 185 «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
С момента введения указанного законодательного акта субсидирование за счет Фонда ЖКХ бюджетов региона и муниципалитетов обеспечивало до 95 % финансирования капитального ремонта многоквартирного фонда в зависимости от периода проведения ремонта (как следствие, от 5 до 15 % стоимости работ (согласно российскому законодательству) обязаны были оплатить собственники ремонтируемого дома).
Фонд ЖКХ являлся основным источником бюджетного финансирования капитального ремонта. На 30.09.2013 в программах Фонда ЖКХ участвовали 82 субъекта Российской Федерации (99 %). Общий объем осваиваемых средств — 537,5 млрд руб. (из них 385,1 млрд руб. — средства Фонда ЖКХ и 152,4 млрд руб. — объем софинансирования субъектов РФ и собственников жилых помещений в многоквартирных домах с учетом средств, направленных на обеспечение земельных участков) [4].
С 2008 по 2012 г. Фонд ЖКХ направил более 214 млрд руб. на капитальный ремонт 135,36 тыс. многоквартирных домов, что составляет всего лишь 7 % от числа всех домов, требующих ремонта [4].
Кроме того, это был выборочный капитальный ремонт, который заключался в ремонте лифтов, кровли и фасадов зданий.
Однако с 01.01.2013 порядок деятельности Фонда ЖКХ изменился. Согласно постановлению Правительства РФ «О порядке предоставления в 2013—2015 гг. субсидий в виде имущественных взносов Российской Федерации в государственную корпорацию — Фонд содействия реформированию ЖКХ и об особенностях предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации» были определены целевые направления имущественных взносов в Фонд ЖКХ, а именно: на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры. При этом одним из условий оказания финансовой поддержки за счет средств Фонда ЖКХ на переселение граждан из аварийного жилищного фонда будет предоставление высшим органом исполнительной власти субъекта РФ плана мероприятий по переселению до 31.12.2015 граждан из всего аварийного жилищного фонда, признанного таковым на 01.01.2012. Субсидии из федерального бюджета на указанные цели запланированы в размере 139 655,193 тыс. руб. в 2013—2015 гг.
Как свидетельствует зарубежная практика, наиболее эффективное развитие государственной поддержки регионам в части финансирования капитального ремонта будет при ее оказании на следующие цели:
- на бюджетное софинансирование для сокращения затрат собственников жилья на капитальный ремонт и повышения энергоэффективности многоквартирных домов;
- на обеспечение механизма гарантирования снижения коммерческих рисков кредитования объединений собственников жилья (создание гарантийных фондов/агентств).
Так, например, в Словакии ТСЖ может получить субсидированный кредит от Государственного фонда содействия развитию жилищного строительства в целях повышения энергоэффективности многоквартирного дома. В Польше ТСЖ может получить грант Государственного фонда повышения энергоэффективности и реконструкции в целях частичного погашения кредита на модернизацию многоквартирного дома. При этом сумма гранта зависит от достигаемого уровня энергоэффективности (но не более 20 % суммы кредита) и перечисляется на-
прямую банку-кредитору в счет погашения части кредита по завершении ремонтно-строительных работ [1, с. 10].
Вводимый в Российской Федерации механизм финансирования и организации капитального ремонта включает в себя зарубежный опыт, однако множество вопросов все же остается недоработанным. По оценкам отдельных экспертов [5], внедрение нового порядка финансирования капитального ремонта многоквартирного фонда позволит, с одной стороны, увеличить прозрачность накопления средств, так как плата за капитальный ремонт выделяется отдельной строкой, и средства накапливаются на специализированном счете. Однако, с другой стороны, предлагаемый механизм может увеличить на 20 % плату за содержание и ремонт дома. Кроме того, О. Рурин, заместитель генерального директора государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, считает, что, хотя данный механизм является сбалансированным, все же из него не удалось «вывести» ветхий многоквартирный фонд, а это рискованно с экономической точки зрения, поскольку может нарушиться финансовая стабильность всей системы в целом.
Участие коммерческих банков в финансировании капитального ремонта, по оценкам И. Та-лалаевой, представителя департамента развития муниципальных программ Банка Москвы, недостаточно выгодно. По ее мнению, это направление перспективное и интересное по объемам, но предлагаемая форма кредитования несет большие риски для банков.
Безусловно, введение механизма финансирования капитального ремонта при существующем уровне износа жизненно необходимо, однако федеральный и территориальные бюджеты не смогут предоставить для решения этой задачи всех необходимых средств. В то же время перекладывание данной обязанности в большей степени на собственников при существующем уровне благосостояния, а также с учетом невыполнения государством своих обязанностей по капитальному ремонту много-
квартирных домов до момента их приватизации и при недостаточной эффективности предлагаемого механизма может привести к повышенным социальным, а значит, и политическим рискам. Указанные обстоятельства отражают причины недостаточной инвестиционной привлекательности сферы управления жилищным фондом и определяют необходимость формирования модели управления жилищным фондом с учетом интеграции механизма государственно-частного партнерства.
Список литературы
1. Годовой отчет государственной корпорации — Фонда содействия реформированию ЖКХ за 2011 г. М.: Копиринг. 2012. 182 с.
2. Денисова М. О. Капитальный ремонт МКД: основы формирования и использования фонда // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. № 6, 7, 8. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О введении в действие Жилищного кодекса РФ: Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
4. Оперативная информация «О деятельности государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (по состоянию на 30.09.2013). URL: http://www. fondgkh. ru/result/result/index. html (дата обращения: 07.10.2013).
5. Пресс-релиз дискуссионного клуба «Капитальный ремонт многоквартирных домов: что нового ждать потребителю» / Институт экономики города. URL: http://www. urbaneconomics. ru/news/ ?mat_id=339 (дата обращения: 10.09.2013).
6. Финансирование капитального ремонта и повышение энергоэффективности многоквартирных жилых домов в России: основные выводы и рекомендации М.: Алекс. 2012. 34 с.
7. Шерешовец Е. В. Региональный оператор: прогноз последствий введения новшества // Управление многоквартирным домом. 2013. № 6. С. 34-39.
