CC BY
219
СОВРЕМЕННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ПОДГОТОВКЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
MODERN REQUIREMENTS TO THE PREPARATION OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS IN THE PUBLIC
ADMINISTRATION
УДК 342.9
О.В. КАТАЕВА, Н.В. МУЛЕНКО
кандидат юридических наук, доцент (Отдел по вопросам миграции ОМВД России
(Белгородский юридический институт по Белгородскому району,
МВД Рoccии имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород)
Россия, Белгород) nvmulenko.belfms@mail.ru kataeva_70@mail.ru
OLGA V. KATAEVA, NADEZHDA V. MULENKO,
Сandidate of Law, Associate Professor (the Migration Department of the MIA of Russia
(Putilin Belgorod Law Institute of Department for the Belgorod Region,
Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia) Belgorod, Russia)
Аннотация: на протяжении последних лет вопросам повышения эффективности деятельности органов власти в Российской Федерации уделяется особое внимание как приоритетной задаче реформирования сферы управления. Эффективная система управления качеством оказания государственных и муниципальных услуг позволяет осуществлять меры антикоррупционной защиты в вышеуказанной сфере, формировать репутацию государственных и муниципальных органов власти как гаранта качества предоставляемых услуг.
Одним из направлений этой работы, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», является повышение качества и доступности предоставления государственных услуг, уровень удовлетворенности качеством которых гражданами Российской Федерации к 2018 году должен составлять не менее 90 процентов. В этих целях общение заявителей с государственными либо муниципальными органами необходимо сделать максимально комфортным, обеспечив отсутствие очередей, быстроту обслуживания и возможность получения услуг в электронном виде.
На основе анализа действующего законодательства в статье рассмотрен порядок подготовки и принятия административных регламентов в государственном управлении как эффективный способ реализации функций различных ведомств. В процессе исследования применялись общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и др. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания.
Авторами отмечена значимость разработки проекта административного регламента с проведением обязательной антикоррупционной экспертизы как существенного фактора качественного исполнения государственных услуг при минимальном взаимодействии всех участников реализации административного регламента. Сформулированы конкретные предложения, направленные на повышение
качества исполнения административных регламентов в деятельности государственных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: государственное управление, административный регламент, антикоррупционная экспертиза.
Abstract: a great attention is paid to the issues of increasing the efficiency of the activities of government bodies in the Russian Federation as a primary task of reforming the sphere of public administration over the last few years. The effective quality control system for rendering state and municipal services allows implementing anti-corruption protection measures in the above-mentioned area, forming the reputation of state and municipal authorities as a guarantor of the quality of the services provided.
One of the directions of this work, according to the Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2012 No. 601 "On the main directions of improving the system of public administration", is to improve the quality and accessibility of the provision of public services, the level of satisfaction with quality by the citizens of the Russian Federation by 2018 must be at least 90 %. In pursuing these aims, the communication of applicants with state or municipal bodies should be made as comfortable as possible, ensuring the absence of queues, fast service and the possibility of receiving services electronically.
Based on the analysis of the current legislation, the article considers the procedure for preparing and adopting administrative regulations in public administration as an effective way of realizing the functions of various departments. Theoretical, general philosophical methods (dialectics, system method, analysis, synthesis, analogy, deduction, observation, modeling) and some others were applied in our research. The methodological basis of the article is represented by the modern achievements in the theory of knowledge.
The authors underline the importance of the development of the project of administrative regulations with the implementation of mandatory anti-corruption expertise as an essential factor of qualitative execution of the state services in the context of minimum interaction of all participants in the implementation of administrative regulations. The specific proposals aimed at improving the quality of execution of administrative regulations in the activities of state executive bodies are formulated.
Keywords: public administration, administrative regulations, anti-corruption expertise.
Основной целью проведения административной реформы в современной России является фундаментальное социальное преобразование - создание эффективного правового государства и гражданского общества. В связи с этим одной из ступеней отечественной административной реформы стала разработка и принятие административных регламентов, в которых подробно описаны схемы функционирования органов государственной власти, определяющие основные методы их работы. И сегодня административный регламент является одним из ключевых регуляторов управленческой деятельности [3].
Эти важнейшие и относительно новые документы в деятельности органов власти создаются в целях оптимизации принятия решений, для создания прозрачного порядка их подготовки, а также для быстрого оформления документов и их прохождения в органе власти по необходимым инстанциям [2].
Появление нового феномена в административно-правовой среде сразу стало объектом пристального внимания ученых [1]. В частности, К.В. Давыдовым отмечено, что «институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности» [4, с. 13].
Однако, несмотря на значительный интерес ученых в области административного права, вопросы реализации административных регламентов еще недостаточно изучены в российской науке [5]. Процесс их подготовки и разработки требует решения ряда проблем теоретического и прикладного характера, среди которых особенно актуальным явился вопрос о соответствии процедур разработки и принятия административных регламентов действующему законодательству.
Главным требованием к разработке административного регламента, содержащимся, в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»1 является описание в нем оптимизированного процесса выполнения административных процедур, с помощью которых реализуются функции органа исполнительной власти, обеспечивая эффективную работу всех структурных подразделений, направленную на реализацию законных прав граждан.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
В вышеуказанном нормативном правовом акте конкретно утвержден порядок разработки административных регламентов в части исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, установлены общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов. Также закреплены нормативные требования, предъявляемые к оптимизации данного процесса, а именно исключение избыточных административных процедур и действий, их упрощение, сокращение сроков реализации, устранение излишних действий со стороны исполнителя и необоснованного обременения граждан, снижение всех видов затрат для получения ими необходимой информации, достижение доступности и прозрачности административных действий и процедур, определение персональной ответственности исполнителей за соблюдением требований регламентов на всех стадиях.
Необходимо отметить, что крайне важным сегодня является своевременное выявление слабых мест в сфере оказания государственных услуг и причин недовольства граждан, а также определение правильных путей устранения выявленных недостатков. На наш взгляд, сегодня встречаются три основные проблемы, на решение которых должна быть направлена эта работа. Во-первых, проблема завышенных материальных и моральных издержек для получателей государственных услуг, во-вторых, проблема высокой стоимости административного процесса исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги и, в-третьих, проблема низкой результативности исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Соответственно, можно выделить основные направления оптимизации этой деятельности, среди которых: сокращение различного вида издержек для получателей государственных услуг, снижение стоимости административного процесса исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, повышение эффективности их исполнения. При этом необходимо иметь в виду, что в некоторых случаях желание разрешить одну проблему может привести к усугублению другой. Например, повышение качества оказания государственных услуг зачастую сопровождается увеличением их затратности, поэтому не все оптимизирующие решения в данной сфере дают положительные результаты по различным направлениям.
Процесс принятия административного регламента имеет свою специфику. Так, Ф.П. Васильев отмечает следующие характерные черты,
присущие этой деятельности: «Целью процесса является создание. Сюда входит изменение или отмена актов органов исполнительной власти, призванных обеспечивать организацию практического применения норм закона; функцией процесса является модернизация нормативного правового акта, возмещение пробелов в данном материале и упорядочение действующего нормативного правового акта; итог процесса, где происходит финальная часть процесса -принятие соответствующего административного регламента» [6, с. 58].
Однако необходимо отметить, что проблема качества исполнения административных регламентов в деятельности государственных органов исполнительной власти состоит не только в разработке и принятии данных регламентов, а также в их внедрении в повседневную деятельность государственного органа.
Еще один немаловажный аспект этого вопроса - экспертиза административных регламентов. В каждом случае оценивается соответствие проектов административных регламентов требованиям к их разработке и принятию, а также результаты независимой экспертизы, предметом которой является оценка вероятного положительного эффекта, а возможно, и отрицательных последствий исполнения положений представленного проекта административного регламента для граждан. Разрабатывая новые административные регламенты, государственные органы управления должны быть заинтересованы в сборе всей необходимой информации и учете мнений всех заинтересованных лиц с целью достижения всесторонности их рассмотрения. Мнение граждан и организаций собирается путем проведения опросов в разнообразных формах: интервьюирования, анкетирования, выборочного опроса некоторых категорий граждан (например, студентов, пенсионеров, инвалидов, иностранных граждан), сплошной опрос всех категорий граждан и др. Текст проекта административного регламента публикуется ведомством, являющимся разработчиком административного регламента, на официальном сайте в сети Интернет, чтобы все заинтересованные лица могли принять участие в обсуждении представленного проекта2.
Следует также обратить внимание и на такой аспект разработки административного регламента, как юридическая техника. Содержание регламента должно затрагивать все интересующие вопросы по исполнению государственных функций
2 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
и предоставлению государственных услуг, в том числе существенно минимизировать количество отсылочных норм, а его текст необходимо излагать языком, доступным для любой категории лиц. Здесь основным принципом должен быть учет простоты изложения и понимания регламента сотрудниками при его исполнении, отсутствие двусмысленного толкования.
Таким образом, для создания единой оптимальной модели последовательного внедрения административных процедур при разработке административных регламентов (обязательного для исполнения порядка действий государственного органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленного на осуществление их полномочий в процессе исполнения государственных функций), по нашему мнению, надо учесть следующее:
- во-первых, необходимо создать единую базу данных в системе государственных органов исполнительной власти для заинтересованных лиц с существующими проблемами при исполнении регламентов, позволяющую систематически накапливать эту информацию в целях ее постоянного анализа и мониторинга. Разработчик проекта регламента должен иметь возможность получения детальных сведений о структурных составляющих процесса его реализации из всех территориальных подразделений конкретной службы, что позволит сконцентрировать работу на наиболее сложных сегментах и своевременно найти пути решения имеющихся проблем;
- во-вторых, подготовка нескольких вариантов реализации административного регламента дает возможность руководителю сэкономить служебное время и оперативно найти путь принятия решения, выбрав оптимальное его направление. При этом каждая проблема должна
иметь максимальное количество альтернативных вариантов решений;
- в-третьих, создание современных информационных и технических перевооружений для принятия и эффективного исполнения административного регламента и наличие разработанного подробного плана внедрения регламента с использованием системы мониторинга и контроля, заключающейся в сборе полной и актуальной информации о мероприятиях по внедрению, ресурсах, сроках и исполнителях, позволит четко отслеживать качество осуществления процедур и оперативно принимать меры по их исполнению. Также это дает возможность в дальнейшем объективно оценить стоимость внедрения административного регламента с учетом всевозможных затрат.
Но необходимо помнить, что процессуальная составляющая - только один из элементов решения имеющихся проблем. Иные сосредоточены в необходимом оборудовании, информационном и программном обеспечении, комфортности имеющихся помещений, грамотности и компетентности сотрудников. Необходимо модернизировать оборудование, менять технологии оказания услуг, при этом наиболее продуктивными и логичными способами являются составление блок-схем государственных услуг, отражающих все шаги по ее оказанию. Но прежде всего необходимо работать с сотрудниками, взаимодействующими с заявителями при предоставлении государственных услуг, поскольку от их вежливости и компетентности зависит оценка качества предоставления государственных услуг.
Данные предложения, по нашему мнению, призваны повысить качество реализации административных регламентов в деятельности государственных органов исполнительной власти.
Литература
1. Бомбицкий А.М. Административный регламент и его реализация в сфере внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 248-252.
2. Фионова Л.Р., Крокошева Н.В. Проблемы разработки административных регламентов и пути их решения // Делопроизводство. 2017. № 3. С. 46-54.
3. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть / под ред. С.А. Старостина. - Москва: Проспект, 2017.
4. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. - Москва, 2010. С. 13.
5. Кошеварова Е.А. Административные регламенты и административные процедуры: проблемы соотношения понятий и перспективы правового регулирования // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 67-71.
6. Васильев Ф.П. Место и роль административного регламента в деятельности государственных органов // Право и государство: теория и практика. 2008. № 9 (45). С. 56-58.
7. Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование качества государственных услуг // Юрист. 2017. № 20. С. 12-16.
8. Лебедева Е.А. Некоторые проблемы административно-правового регулирования предоставления государственных услуг // Административное право и процесс. 2017. № 9. С. 40-43.
9. Шмалий О.В., Душакова Л.А. Правовое регулирование доступности и качества государственных услуг в сфере предпринимательской деятельности // Юрист. 2017. № 7. С. 25-28.
10. Васильев Ф.П., Сукиасян А.А. Административные регламенты в сфере профилактики правонарушений / Права человека в современном мире: новые вызовы и трудности: Международная научно-практическая конференция. - Уфа, 2017. С. 21-27.
= References =
1. Bombitskii A.M. Administrativnyi reglament i ego realizatsiya v sfere vnutrennikh del // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo.
2016. № 3. S. 248-252.
2. Fionova L.R., Krokosheva N.V. Problemy razrabotki administrativnykh reglamentov i puti ikh resheniya // Deloproizvodstvo.
2017. № 3. S. 46-54.
3. Pravovoe obespechenie gosudarstvennogo upravleniya i ispolnitel'naya vlast' / pod red. S.A. Starostina. - Moskva: Prospekt, 2017.
4. Davydov K.V. Administrativnye reglamenty federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti Rossiiskoi Federatsii: voprosy teorii. -Moskva, 2010. S. 13.
5. Koshevarova E.A. Administrativnye reglamenty i administrativnye protsedury: problemy sootnosheniya ponyatii i perspektivy pravovogo regulirovaniya // Administrativnoe pravo i protsess. 2016. № 10. S. 67-71.
6. Vasil'evF.P. Mesto i rol' administrativnogo reglamenta v deyatel'nosti gosudarstvennykh organov // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2008. № 9 (45). S. 56-58.
7. Kiseleva N.V. Administrativno-pravovoe regulirovanie kachestva gosudarstvennykh uslug // Yurist. 2017. № 20. S. 12-16.
8. Lebedeva E.A. Nekotorye problemy administrativno-pravovogo regulirovaniya predostavleniya gosudarstvennykh uslug // Administrativnoe pravo i protsess. 2017. № 9. S. 40-43.
9. ShmaliiO.V., DushakovaL.A. Pravovoe regulirovanie dostupnosti i kachestva gosudarstvennykh uslug v sfere predprinimatel'skoi deyatel'nosti // Yurist. 2017. № 7. S. 25-28.
10. Vasil'ev F.P., Sukiasyan A.A. Administrativnye reglamenty v sfere profilaktiki pravonarushenii / Prava cheloveka v sovremennom mire: novye vyzovy i trudnosti: Mezhdunarodnaya nauchno-prakticheskaya konferentsiya. - Ufa, 2017. S. 21-27.
(статья сдана в редакцию 06.09.2017)
