CC BY
56
порядок подготовки и принятия административных регламентов в деятельности
миграционной службы
the procedure for preparation and adoption of administrative regulations in the activities of
the migration service
УДК 342.9:651.5:004
H.B. МУЛЕНКО,
аспирантка Белгородского государственного национального исследовательского университета (Миграционная служба Российской Федерации по Белгородской области) е-mail: nvmulenko.belfms@mail.ru
N.V. MULENKO,
postgraduate of the Belgorod State University
(Service Federal Migration of Russia in Belgorod region in Belgorod)
Аннотация: в статье рассмотрен порядок подготовки и принятия административных регламентов в деятельности миграционной службы как эффективного способа реализации функций миграционного ведомства, учитывая обязательные условия обеспечения юридической важности оптимизации административных процессов и реализации законных прав граждан. Отмечена значимость разработки проекта административного регламента с проведением обязательной антикоррупционной экспертизы как существенного фактора исполнения государственных услуг при минимальном взаимодействии всех участников административного регламента.
Ключевые слова: административный регламент, административная реформа, административные процедуры, административные процессы, государственные услуги, государственное управление, оптимизация, миграция.
Abstract: This article describes the procedure for the preparation and adoption of administrative regulations in the activities of the Migration Service as an effective way to implement the functions of the migration department, given the conditions required to ensure the legal importance of the optimization of administrative processes and the realization of the legitimate rights of citizens. The significance of drafting administrative rules to conduct mandatory anti-corruption expertise and as an essential factor of performance of public services with minimal interaction of all participants in the administrative rules.
Keywords: administrative regulations, administrative reform, administrative procedures, administrative processes, public services, public administration, optimization, migration.
Административная реформа в России является всеобщей потребностью населения и направлена на коренное социальное преобразование — создание эффективного гражданского общества и правового государства.
Значимой вехой административной реформы станет разработка и принятие административных регламентов, где детально описаны схемы функционирования органа государственной власти, определяющие «технологию» его деятельности, что и сводит к минимуму личное общение государственного служащего и гражданина.
Существенной ступенью на заре проводимой административной реформы в России стало начало массового процесса разработки административных регламентов. Это требует решения проблем и методологического, и практического характера, где особенно актуально стоит вопрос о соответствии действующего нормативно-правового регулирования процедур разработки и принятия административных регламентов.
Федеральная миграционная служба организует в установленном Правительством порядке разработку административных регламентов пре-
доставления государственных услуг и исполнение государственных функций. Данные регламенты устанавливают административные процедуры, с помощью которых реализуются функции миграционного ведомства, обеспечивая эффективную работу всех структурных подразделений, реализацию законных прав граждан.
Отметим, что порядок разработки регламентов утвержден исключительно в части административных регламентов исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг.
Он устанавливает общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Следовательно, по аналогичному принципу обязаны создаваться нормативно-правовые акты, определяющие требования к иным видам регламентов.
Требования к административным регламентам включают в себя два основных пункта:
1. Требования к процедуре разработки и принятию административного регламента.
2. Требования к содержанию административного регламента.
Как показывает имеющаяся административная практика регламентации, сегодня разработчики административных регламентов сталкиваются с трудными и существенно важными задачами в части:
- оптимизации административного процесса;
- обеспечения обязательных условий с целью внедрения эффективного административного регламента;
- выполнения нормативно-правовых требований к конечному творению - проекту административного регламента.
Существенным требованием к разработке данного регламента является описание в нем уже оптимизированного процесса. Это требование, правда, слегка в ограниченном виде, содержится в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [3].
Здесь нормативные требования, предъявляемые к оптимизации административного процесса, приводят к:
1. Исключению избыточных административных процедур и действий.
2. Упрощению административных действий и процедур.
3. Уменьшению сроков реализации процедур и действий.
4. Устранению необоснованных действий со стороны исполнителя и необоснованного обременения граждан.
5. Уменьшению затрат всех видов направлений для получения необходимой информации гражданами.
6. Установлению доступности и прозрачности всех административных действий и процедур для граждан.
7. Установлению персональной ответственности исполнителей за соблюдением требований регламентов на всех стадиях.
Отметим три основные проблемы, на решение которых направлена оптимизация:
1. Проблема завышенных материальных, моральных издержек для получателей государственных услуг.
2. Проблема высокой стоимости административного процесса исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги.
3. Проблема низкой результативности исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги в конечном результате.
Отсюда вытекают основные направления оптимизации:
1. Сокращение материальных, моральных издержек получателей государственных услуг.
2. Понижение стоимости административного процесса исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
3. Рост эффективности государственной функции и государственной услуги.
Иногда желание разрешить одну проблему приводит к усилению другой. К примеру, повышение качества оказания государственных услуг часто со-провожается наращиванием финансирования. Лишь некоторые оптимизирующие решения дают положительные результаты по разным направлениям.
Ф.П. Васильев выделяет следующие характерные черты, присущие процессу принятия регламента:
« 1. Целью процесса является создание. Сюда входит изменение или отмена актов органов исполнительной власти, призванных обеспечивать организацию практического применения норм закона.
2. Функцией процесса является модернизация нормативного правового акта, возмещение пробелов в данном материале и упорядочение действующего нормативного правового акта.
3. Итог процесса, где происходит финальная часть процесса - принятие соответствующего административного регламента» [6].
Однако, на наш взгляд, это больше не характерные черты процесса принятия регламента, а откровенно смысл внедрения данных регламентов.
Нормативные правовые акты издаются ФМС России в виде приказов в соответствии с Прави-
лами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [2].
Решение о целесообразности разработки конкретного проекта нормативного правового акта ФМС России принимается и подписывается руководителем.
По предложенным проектам административных регламентов ФМС России, имеющим межведомственный характер, проводится обязательная антикоррупционная экспертиза в соответствии с утвержденными правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Для обеспечения проведения данной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФМС России размещает его проект на официальном сайте в сети Интернет с указанием даты начала и даты окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Все проекты административных регламентов подлежат обязательной независимой экспертизе, где предметом является оценка вероятного положительного эффекта, а возможно, и отрицательных последствий исполнения положений представленного проекта административного регламента для граждан. Непременно дается оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям по разработке и принятию административных регламентов, а также оценка результатов независимой экспертизы.
Разрабатывая новые административные регламенты, Федеральная миграционная служба должна быть заинтересована в сборе всей необходимой информации и учету мнений всех заинтересованных лиц с целью достижения всесторонности при рассмотрении данных регламентов. Мнения граждан и организаций собираются путем проведения опросов в разнообразных формах: интервьюирования, анкетирования, выборочного опроса некоторых категорий граждан (например, студентов, пенсионеров, инвалидов, иностранных граждан), сплошной опрос всех категорий граждан и др. Текст проекта административного регламента публикуется данным ведомством на официальном сайте в сети Интернет, чтобы все заинтересованные лица могли принять участие в обсуждении представленного проекта.
При разработке административного регламента особое внимание надлежит уделить юридической технике. Скажем, текст регламента должен затрагивать все интересующие вопросы по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг, в том числе существенно минимизировать количество отсылочных норм, а содержание текста необходимо излагать доступным языком для любой категории лиц.
Здесь основным принципом должен быть учет простоты изложения и понимания регламента сотрудниками при его исполнении, отсутствие двусмысленного трактования. Таким образом,
регламенты являются основой ведомственного процедурно-правового обеспечения деятельности миграционной службы. Именно эта особенность позволяет говорить о самостоятельном их статусе в системе нормативных правовых актов.
Вследствие изучения правил разработки и утверждения административных регламентов в ФМС России мы приходим к заключению, что сегодня придаваемое им значение в процессе реализации сотрудниками миграционной службы своих функций не соответствует определенной законодательством роли административных регламентов в установлении административных процедур. Опрос сотрудников миграционной службы показывает, что при исполнении административных регламентов по оказанию государственных услуг гражданам, служащие частенько задаются вопросом о правильности понимания норм, действий и процедур исполнения данного документа.
Приведем более, как нам видится, единую оптимальную модель последовательного внедрения административных процедур при разработке административных регламентов, в том числе и в ФМС.
1. Для проведения оптимизации необходимо создать единую базу данных в ФМС России для заинтересованных лиц по существующим проблемам при исполнении регламентов, позволяющую ежедневно накапливать информацию и использовать собственную базу знаний для решения возникших проблем.
2. Разработчик проекта регламента (ФМС России) должен иметь возможность получения детальной информации о структурных единицах административного процесса со всех территориальных подразделений Федеральной миграционной службы. Данный подход позволит сконцентрировать поиск актуальных проблем на наиболее значительных сегментах административного процесса, создать общую базу данных проблем при исполнении регламента и найти пути их решения.
3. На другом этапе выбранной нами модели необходимо найти не только процессуальные решения выявленных проблем. Процессуальная составляющая - только элемент решения. Иные элементы сосредоточены в необходимом оборудовании, информационном и программном обеспечении, комфортном помещении, грамотных и обученных сотрудниках. Настоящий этап позволяет в дальнейшем свободно оценить стоимость внедрения административного регламента, а также составить план внедрения, учитывая всевозможные затраты.
4. Подготовка нескольких вариантов решений по оптимизации административного регламента дает возможность руководителю сэкономить служебное время и оперативно найти путь принятия решения по выбору направлений оптимизации
процесса, например, конкретная проблема - оптимальный путь ее решения. Каждая проблема будет иметь максимальное количество альтернативных вариантов решений.
5. Создание современных информационно-технических перевооружений для принятия и эффективного исполнения административного регламента.
6. Разработка мероприятий по обучению, стажировке, подтверждению квалификации, принятию экзаменов и зачетов, то есть мероприятия по подготовке специалистов кадрового состава миграционной службы. Сформировать Положение о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными служащими системы ФМС.
7. Наличие разработанного подробного плана внедрения регламента с использованием системы мониторинга и контроля, где план заключа-
ется в сборе полной и актуальной информации о мероприятиях по внедрению, ресурсах, сроках и исполнителях. Здесь четко отслеживается качество осуществления процедур и оперативное принятие мер по их исполнению.
Небезосновательно будет отмечено, что своевременное, оперативное рассмотрение и закрепление предложений по улучшению качества исполнения административного регламента в деятельности ФМС России приведет к совершенно новому актуальному административному регламенту в данной службе. Ведь миграция - это живой организм, который постоянно находится в движении. Нам необходимо оперативно и грамотно реагировать на происходящие изменения в миграционной политике и вносить своевременные предложения по оптимизации нормотворческой деятельности ФМС России по разработке и принятию рассматриваемых административных регламентов.
Литература —
1. Приказ ФМС России от 25 сентября 2012 г. № 303 г. Москва «Об утверждении Регламента Федеральной миграционной службы».
2. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
4. Белова МА. Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов: на примере федерального агентства : автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2008.
5. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 3-6.
6. Васильев Ф.П. Место и роль административного регламента в деятельности государственных органов // Право и государство: теория и практика. 2008. № 9 (45). С. 58.
7. Коробкин М.В. Административные регламенты и проблемы их реализации в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. С. 16.
8. Лазарев И.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления. - М., 1988.
9. Стахов А.И. Разработка и применение административных регла-ментов органов исполнительной власти // Актуальные проблемы преподава-ния современного административного права: теория, практика, методика: материалы научно-методического семинара. - М., Саратов, 2010.
10. Электронный ресурс: URL:http://managment-study.ru/principy-processualizacii.html
References
1. The order FMS of Russia from September 25, 2012 № 303 Moscow «About the statement of Regulations of Federal migratory service».
2. The RF Government regulation from August 13, 1997 № 1009 «On approval of Rules of preparation of normative legal acts of the Federal bodies of Executive power and their state registration».
3. The decree of the Government of the Russian Federation from may 16, 2011 № 373 «About development and approval of administrative regulations of execution state function and administrative regulations of rendering state services».
4. Belova M.A. Principles and methods of optimization regulations administrative processes: the example of Federal Agency: author. dis. ... candidate. еот^ sciences. - M., 2008.
5. Buraga V.O. Administrative regulations in the sphere of realization of Executive power in the Russian Federation: author. dis. ... cand. the faculty of law. sciences. - M., 2009. P. 3-6.
6. Vasil'ev F.P. Place and role of administrative regulation in the activities of state bodies // Law and state: theory and practice. 2008. № 9 (45). P. 58.
7. Korobkin M.V. Administrative regulations and problems of their realization in the system of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation: author. dis. ... cand. the faculty of law. sciences. - M., 2011. P. 16.
8. Lazarev I.M. Concept and types of administrative procedures. Their role in the mechanism of public administration. - M., 1988.
9. Stakhov A.I. The Development and application of administrative regulations of bodies of Executive power // Actual problems of teaching of modern administrative law: theory, practice, methods: materials of scientific-methodical seminar. - Moscow, Saratov, 2010.
10. Electronic resource: URL:http://managment-study.ru/principy-processualizacii.html
(Статья сдана в редакцию 27.11.2015)
- Проблемы правоохранительной деятельности 4'15
62
