CC BY
114
УДК 377
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ СОВЕРШЕНСТОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
О.Н. Олейникова
В статье рассматриваются тенденции совершенствования управления профессиональным образованием в условиях повсеместного развития процессов децентрализации при сохранении ведущей роли государства в регулировании рынка образовательных услуг. Подчеркивается важность системных подходов к управлению и необходимость взаимодействия субъектов профессионального образования с субъектами экономического развития и рынка труда.
Ключевые слова: управление, децентрализация, качество образования, академические свободы, стратегия развития, глобализация.
В условиях построения в России постиндустриального информационного общества, основанного на знаниях, ускорения темпов глобализации и научно-технологического прогресса, возрастания требований к социальной и профессиональной мобильности человека в постоянно изменяющихся условиях, среднее профессиональное образование является важнейшим ресурсом социально-экономического и политического развития страны.
Необходимость совершенствования механизмов управления в сфере среднего профессионального образования (СПО) обусловлена, помимо общей задачи повышения эффективности системы и качества выпускаемых специалистов, и рядом других причин. Во-первых, процессами децентрализации и регионализации. Во-вторых, растущими академическими свободами учебных заведений в части формирования содержания образовательных программ. В-третьих, ростом платных образовательных услуг в сфере среднего профессионального образования и дополнительного профессионального образования. В-четвертых, в ситуации демографического спада и снижения численности студентов системы СПО, а также растущей конкуренции вузов в «борьбе» за абитуриентов, образовательные организации должны эффективно демонстрировать свою реальную ценность для потенциальных потребителей, что требует наличия соответствующей стратегии развития и механизмов ее реализации.
В ситуации децентрализации и регионализации управления и расширения академических свобод образовательных организаций необходимо, с одной стороны, содействовать этим процессам путем внедрения эффективных моделей управления образовательными организациями, с другой - подкреплять этот процесс механизмами, обеспечивающими целостность российского образовательного пространства и способствующими эффективной реализации государственной политики в области профессионального образования. Эти управленческие механизмы должны обеспечивать взаимодействие федеральных и региональных властей в области профессионального образования в рамках управленческой вертикали в интересах обеспечения единого качества профессионального образования на всей территории страны.
Рост академических свобод образовательных организаций в части содержания образовательных программ профессионального образования требует эффективных механизмов использования этих свобод, предоставляемых новым Федеральным образовательным стандартом, которые бы обеспечивали как рост привлекательности среднего профессионального образования для потенциальных потребителей, так и его значимости для решения задач регионального социального и экономического развития. В этой связи неотъемлемой частью стратегии развития образовательных организаций должна стать профориентационная работа и деятельность в области сопровождения развития карьеры, управление которой должно основываться на эффективных и современных формах, моделях и механизмах.
Обусловленное демографическими тенденциями снижение спроса на услуги СПО со стороны молодежи требует формирования и реализации образовательными организациями программ дополнительного профессионального образования для удовлетворения образовательных потребностей всех категорий граждан. Это, в свою очередь, выдвигает на первый план задачу превращения образовательных организаций среднего профессионального образования в активные субъекты обучения в течение всей жизни, социального и экономического развития, а также требует от них
осознания своей новой роли, формирования необходимых институциональных механизмов и соответствующего обучения профессионально-педагогического персонала.
Центральным условием и фактором решения вышеуказанных актуальных задач является развитие взаимодействия системы среднего профессионального образования с субъектами рынка труда. Для обеспечения данного условия необходимо совершенствовать механизмы управления на уровне образовательных организаций и, прежде всего, повышать качество управленческих компетенций руководителей образовательных организаций за счет расширения их функций и включения в них задач взаимодействия с внешней средой и привлечения к этой деятельности всего профессионально-педагогического коллектива. Для этих целей каждая образовательная организация должна иметь четкую и обоснованную стратегию и планы ее реализации.
Решение вышеуказанных задач возможно только с использованием эффективных управленческих подходов. Поскольку в современных условиях развития общества, основанного на знаниях, и для реализации задач обучения в течение всей жизни система профессионального образования должна быть эффективным поставщиком образовательных услуг для широкого круга целевых пользователей - молодежи, взрослого населения, работодателей, действующих работников, безработных граждан и др., она должна функционировать как эффективное рыночное предприятие [1]. В этой связи особую актуальность приобретает задача внедрения в управление системой профессионального образования и ее субъектов методы бизнес управления, такие, как стратегическое планирование, приближенность к потребителю, управление бизнес-процессом, управление изменениями, системы обеспечения качества, привлечение заинтересованных сторон, управление материальными и человеческими ресурсами [2].
Как свидетельствует международный опыт, в свете современных интеграционных процессов повсеместно происходит поиск оптимального
сочетания модели государственного и рыночного регулирования. В результате наблюдается формирование некой альтернативной модели, призванной обеспечить государственную поддержку «свободной игры» рыночных сил и социально-ориентированное развитие предложения образовательных услуг, включая их доступность. Этот процесс начался с начала 90-х гг. прошлого века и продолжается до настоящего времени. Альтернативная модель характеризуются сочетанием следующих элементов: рыночного регулирования; государственного участия, которое определяет границы управления системой; саморегулирования корпоративного типа различными заинтересованными группами (работодателями, профсоюзами и т.д.); «профессиональных» механизмов (предполагающих участие профессиональных объединений и групп). В рамках альтернативной модели наблюдаются четко выраженная тенденция к взаимодействию и усилению роли социальных партнеров и формирования различных партнерств между государством, бизнесом и организациями гражданского общества.
Институционально это взаимодействие представлено институтом социального партнерства (в рамках которого осуществляется выработка политической стратегии в области развития человеческих ресурсов и определения степени ответственности сторон), структурами, занимающимися сбором, анализом и распространением информации о рынке труда, разветвленной системой государственных и частных структур, реализующих программы обучения, и системой контроля качества. Данное взаимодействие характеризуется децентрализацией при принятии решений о потребностях в обучении, содержании программ обучения и об использовании ресурсов и интеграцией обучения в течение всей жизни в институциональную рамку развития человеческих ресурсов [3].
Дихотомия государство-рынок обусловлена двойственной природой самой системы профессионального образования и обучения, которая должна, с одной стороны, удовлетворять потребности экономики, а с другой - выполнять социальные функции. Вопросы управления профессиональным образованием
непосредственно связаны с вопросами его финансирования. По мнению Международной организации труда (МОТ), инвестиции в образование и обучение должны быть совместной ответственностью государственного и частного секторов. При этом признано, что основная ответственность должна лежать на государстве в части финансирования базового и начального профессионального образования, а также обучения для уязвимых категорий населения. Что же касается инвестиций в обучение в течение всей жизни на рабочем месте и обучения, повышающего возможности трудоустройства граждан и конкурентоспособности предприятий, то здесь финансирование в большей степени является ответственностью предприятий и граждан. Одновременно государство должно финансировать обучение в тех областях, которые не являются инвестиционно привлекательными для работодателей и граждан (например, обучение на малых и средних предприятиях), а также меры активной политики на рынке труда.
При рассмотрении вопросов управления системой профессионального образования следует помнить, что профессиональное образование и обучение затрагивает интересы трех категорий субъектов: государства, граждан и предприятий. В этой связи механизмы управления будут различаться в зависимости от распределения ролей между этими сторонами
Однако, как показывает международный опыт, при всех различиях, во всех странах ЕС ответственность за начальное профессиональное образование остается за государством [2]. Так, например, в Дании начальное профессиональное образование и обучение, краткосрочное высшее образование и открытое обучение находятся в ведении Министерства образования (за исключением обучения в области социальной сферы и здравоохранения, за которые отвечают административные регионы), во Франции Министерство образования отвечает за образовательную политику в отношении профессионального обучения в образовательных учреждениях и программы «ученичество». В Финляндии Министерство образования - высший орган власти, отвечающий за все образование, финансируемое за государственный
счет, подготавливающий законы в области образования и все необходимые нормативные документы. В Ирландии на национальном уровне профессиональное образование находится в ведении Министерства образования и науки.
Несколько иная картина наблюдается в Германии, где государство определяет общие рамки деятельности частных компаний и организаций по осуществлению профессионального образования и обучения. Так, в Земельных комитетах по профессиональному обучению обеспечено равное представительство работодателей, работников и правительства. Комитеты консультируют правительство Земли по вопросам профессионального обучения и взаимодействия между обучением в учебных заведениях и на предприятиях. Непосредственное управление системой производственного обучения находится в ведении торгово-промышленных палат (ассоциаций предприятий). Федеральное управление труда и рабочие советы совместно с торгово-промышленными палатами отвечают за производственное обучение в части выделения средств для обучения и гарантии контроля качества. Такая ситуация объясняется традиционно высоким участием работодателей в профессиональном образовании, сформировавшаяся в ходе развития системы дуального обучения.
Одновременно наблюдаются и иные модели. Так, в Австрии управление профессиональным образованием на федеральном уровне разделено между несколькими министерствами, так как в стране нет единого министерства образования, а в Бельгии образование входит в компетенцию Сообществ -Фламандское Сообщество курирует образование, соответственно, в нидерландско-говорящей части страны, а Французское Сообщество отвечает за профессиональное образование франкоговорящей части Бельгии.
В последнее десятилетие в рамках совершенствования управления системой профессионального образования и в контексте процессов децентрализации и дефицита ресурсов (который все страны ощущают с особой остротой в ситуации финансового кризиса), в европейских странах
осуществляется оптимизация сети учебных заведений и создание многоуровневых учебных заведений, реализующих программы профессионального образования для различных целевых групп.
Новые типы учебных заведений призваны обеспечить максимальное удовлетворение потребностей граждан в приобретении востребованных рынком труда профессиональных квалификаций различного уровня и обеспечивать возможности осуществления образования в течение всей жизни. А также многоуровневые учебные заведения призваны способствовать развитию как горизонтальной, так и вертикальной мобильности, предоставляя возможность перехода с одного образовательного уровня на другой, более высокий, или давая обучающимся возможность изменять образовательную траекторию в рамках одного уровня.
В целом государственное вмешательство призвано восполнить пробелы, оставляемые «свободным взаимодействием рыночных сил», в плане предоставления возможностей профессионального обучения и доступа к нему для максимально широких групп населения. Хотя и в разной степени в каждом конкретном случае, роль государства заключается в обеспечении таких аспектов организации обучения, как [4]:
- предоставление информации о требованиях рынка труда на национальном и региональном уровнях;
- создание стандарта качества, в том числе оценки и сертификации/аккредитации;
- формирование институциональной структуры и механизмов ее функционирования;
- привлечение всех заинтересованных сторон к участию в профессиональном образовании и обучении через соответствующие стратегии и стимулы;
- планирование организации обучения;
- обеспечение профориентации и консультирования;
- оценка общего качества функционирования системы;
- реализация равного доступа к обучению.
Важнейшей задачей центрального правительства является определение общих обязательных стандартов качества профессионального образования и обучения, в то время как местный и региональный уровни в основном отвечают за регулирование предложения на рынке профессионального обучения. Пример Франции свидетельствует о том, что процесс децентрализации весьма сложен и предполагает примирение разнонаправленных интересов, так как задача учета региональных и местных потребностей вступает в противоречие с задачей сохранения преемственности и целостности системы профессионального обучения.
В Германии рынок профессионального обучения характеризуется высокой степенью саморегулирования, что позволяет дуальной системе относительно быстро реагировать на изменения спроса и предложения. Здесь не исключен разрыв между спросом и предложением, вызванный различными, иногда взаимосвязанными причинами (экономический цикл, демографические тенденции, изменения на рынке образования). Вполне возможна ситуация, когда не все желающие могут получить доступ к обучению и, наоборот, когда на некоторые программы профессионального обучения нет спроса. Все это еще раз подтверждает, что одного свободного взаимодействия всех заинтересованных сторон недостаточно для удовлетворения потребностей молодежи в профессиональном обучении, особенно в период растущего спроса.
В этом случае правительство принимает дополнительные меры в виде предоставления субсидий для создания новых учебных мест на предприятиях и расширения возможностей системы профессионального обучения, как это происходило в недавнем прошлом при обвале рынка из-за чрезмерного спроса, обусловленного нехваткой учебных мест.
Традиционная модель свободного рынка в Великобритании была основана на предположении, что конкуренция по цене и качеству между поставщиками услуг в области профессионального образования и обучения способствует наиболее эффективному развитию сектора профессионального обучения. В соответствии с данной концепцией правительство Великобритании в течение
многих лет не принимало обязательных для предприятий нормативных актов в сфере профессионального обучения, несмотря на недостаточную активность экономики данной области. Вместо этого оно ограничивались призывами к частному сектору активизировать свою деятельность в области профессионального обучения. Участие государства в работе рынка профессионального обучения в основном сводилось к повышению его эффективности путем создания стимулов для поставщиков и потребителей образовательных услуг. Однако эффективность работы рыночных механизмов в Великобритании снизилась из-за отсутствия общедоступной информации о наличии возможностей на рынке профессионального обучения, связанной с большим разнообразием конкурирующих друг с другом поставщиков образовательных услуг и выдаваемых ими свидетельств о прохождении профессиональной подготовки.
В этой ситуации, исходя из интересов поддержания экономической конкурентоспособности и социального единства, государство пришло к пониманию необходимости введения признаваемых в общегосударственном масштабе национальных квалификаций профессионального образования. Как показывает международный опыт, в современной непростой ситуации быстрых и часто непредсказуемых изменений государство консолидирует свою ответственность не только за формирование образовательной политики в сфере профессионального образования, но и за обеспечение его качества и оценку эффективности.
Необходимо подчеркнуть, что общая концепция качества применительно к профессиональному образованию стала формироваться достаточно недавно. До этого эффективность профессионального образования измерялась показателями доступа и приема на обучение. И только начиная с 80-х годов прошлого века на первый план стали выдвигаться вопросы качества. В настоящее время вопросы качества профессионального образования стали приоритетом не только сектора образования, но национальных правительств в целом. В сферу проблем,
связанных с качеством профессионального образования, стали включаться наряду с традиционными формами обеспечения качества также и вопросы [5]:
- усиления связи между оценкой и обучением;
- развития новых базовых компетенций и механизма их оценивания;
- разработки процедур признания компетенций, полученных вне сферы формального образования и обучения;
- формирования единых («сквозных») процедур и методов оценки качества для различных типов образовательных учреждений и структур, осуществляющих обучение, позволяющих проводить сравнительный анализ качества обучения,
- регулирования сертификатов/свидетельств, дипломов и экзаменационных процедур;
- стандартизации содержания обучения;
- принятия организационных решений относительно соотношения общего образования и внутрифирменного обучения, сфер ответственности в рамках децентрализации управления и т.д.;
- регулирования внутрифирменного обучения и «ученичества»;
- регулирования доступа к педагогическим профессиям.
Сравнительно новой тенденцией в развитии систем качества в образовании является использование механизмов, традиционно разработанных для сферы бизнес-менеджмента. Принципиально новым, по сути, инновационным методическим механизмом управления качеством является признание центральной роли результатов обучения, которые положены в основу образовательных стандартов и национальных рамок квалификаций и Европейской рамки квалификаций. Рамки являются механизмом структурирования и сопоставления уровней квалификаций в терминах результатов обучения. Они являются основой для сравнения (бенчмаркинга) уровня, объема и типа обучения и признания результатов обучения независимо от формы и способа достижения этих результатов.
Как уже указывалось выше, развитие профессионального образования и обучения в современном мире неразрывно связано с децентрализацией
принятия и реализации политических решений, поскольку адекватные решения в области обучения могут быть приняты только на региональном и местном уровнях, в близости к экономическому спросу и социальным нуждам. Поскольку децентрализация предполагает передачу ответственности за управление профессиональным образованием в том числе и сторонам за рамками собственно системы профессионального образования (социальным партнерам), на национальном уровне должны быть установлены четкие управленческие механизмы, обеспечивающие активное взаимодействие всех субъектов профессионального образования.
Зарубежный опыт децентрализации выявил, что при развитии этих процессов необходимо осознавать риск того, что передача полномочий на региональный и местный уровень может поставить под угрозу достижение общенациональных целей. В этой связи для дальнейшего успешного развития процессов децентрализации на национальном уровне необходимы четкие механизмы управления, обеспечивающие баланс подходов, координацию инициатив «сверху» с инициативами на местах и постоянное расширение круга заинтересованных сторон.
В заключение следует подчеркнуть, что в настоящее время развитие управления системами профессионального образования в мире обнаруживает ряд закономерностей. А именно:
- наблюдается повышение роли государства в обеспечении развития рынка образовательных услуг и в вопросах регулирования качества образования и обучения;
- наблюдается определенное сближение уровней децентрализации властных полномочий при сохранении различий в организационно-правовом регулировании (формирование альтернативной модели регулирования в тех странах, где ранее доминировала модель государственного вмешательства);
- децентрализация осуществляется в нескольких направлениях: на уровне вертикальной иерархии - от более высокого уровня на более низкий, вплоть до уровня учебных заведений (расширение автономии); на уровне развития
горизонтальных связей с внешними субъектами/заинтересованными сторонами;
- управление системами профессионального образования как системами, производными одновременно от сферы образования и сферы труда, направлено на соблюдение равновесия между спросом и предложением, которые подвержены действию разнонаправленных интересов государственной политики, работодателей и граждан;
- обеспечение баланса спроса на рынке труд и предложения обучения происходит за счет повышения роли и активности работодателей и их организаций и координации деятельности сферы труда и обучения.
Источники:
1. Action plan for lifelong learning 2007. http://www.efecot.net/products/documentations/actionplan/actionplanlllen.pdf
2. Муравьева А. А., Олейникова О.Н. Управление учебными заведениями профессионального образования в странах Европейского Союза. М., ГУ НИИРПО, 2011.
3. Modernising vocational education and training. Fourth report on vocational education and training research in Europe: background report Volume 3. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008 (Cedefop Reference series).
4. Education and Training 2020. http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/general_framework/ef0016_en.ht m.
5. Олейникова О.Н., Муравьева А.А., Аксенова Н.М. Обеспечение качества профессионального образования и обучения в Европе: современное состояние и основные тенденции. М., ГУ НИИРПО, 2011.
References:
1. Action plan for lifelong learning 2007. http://www.efecot.net/products/documentations/actionplan/actionplanlllen.pdf
2. Murav'eva A.A., Oleynikova O.N. Upravlenie uchebny'mi zavedeniyami professional'nogo obrazovaniya v stranah Evropeyskogo Soyuza. M., GU NIIRPO, 2011.
3. Modernising vocational education and training. Fourth report on vocational education and training research in Europe: background report Volume 3. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008 (Cedefop Reference series).
4. Education and Training 2020. http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/general_framework/ef0016_en.ht m.
5. Oleynikova O.N., Murav'eva A.A., Aksenova N.M. Obespechenie kachestva professional'nogo obrazovaniya i obucheniya v Evrope: sovremennoe sostoyanie i osnovny'e tendencii. M., GU NIIRPO, 2011.
Зарегистрирована: 09.09.2013
