CC BY
102УДК 349.6: 639
В.В. Овдиенко, соискатель при кафедре экологического права Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», судья Змиевского районного суда Харьковской области
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХОТЫ
Одной из характерных черт стран с рыночной экономикой является минимизация вмешательства государства в различные общественные отношения с предоставлением гражданскому обществу возможности самостоятельно регулировать те или иные процессы на основе выработанных органами публичной власти правил, закрепленных в нормативных правовых актах. Вместе с тем для любого государства существует четко определенный круг общественных отношений, в которых присутствие органов публичной власти обязательно, поскольку этим обеспечивается безопасность и устойчивость государства, безопасность его населения. К числу таких сфер относятся и вопросы природопользования. В экологической сфере государственное присутствие имеет ярко выраженный характер. Обусловливается это чрезвычайной заинтересованностью государства в стабилизации экологической обстановки и последующем ее улучшении, а также в необходимости обеспечения неукоснительного соблюдения экологического законодательства различными субъектами экологических правоотношений [10, с. 177, 214].
Рациональное ведение охоты - одна из неотъемлемых составных стабильного экономического и социального развития общества, экологической безопасности, которая относится к кругу общественных отношений, в которых присутствие органов публичной власти является обязательным. На охрану, рациональное использование и воспроизводство животного мира направлен комплекс государственных мер, среди которых чрезвычайную роль играет деятельность субъектов государственного управления охотничьим хозяйством.
Учеными-экологами уделено значительное внимание изучению состояния и тенденций развития государственного управления природопользованием и охраной окружающей природной среды. Важными здесь являются научные исследования таких ученых, как А. П. Гетьман, А. А. Дежурный, Н. В. Краев, М. В. Краснова, В. И. Лозо, Н. Р. Малышева, В. К. Матвийчук, А. А. Онищук, И. Ф. Панкратов, В. И. Романов, В. А. Чуйков, В. С. Шахов, Ю. С. Шемшученко, В. В. Шеховцов и др.
В то же время существующие научные исследования и публикации касаются преимущественно вопросов управления природопользованием в целом либо лишь отдельных его функций в сфере пользования объектами животного мира. При этоим проблемы же государственного управления охотой с учетом его особенностей и современного состояния развития остаются недостаточно изученными, несмотря на их актуальность.
Цель данной статьи - углубленное изучение состояния соблюдения экологических приоритетов в развитии общества в процессе государственного управления в сфере охоты.
Государственное управление в сфере охраны окружающей природной среды является видом деятельности органов исполнительной власти по реализации внутренней и внешней экологической политики государства и ее экологических функций, осуществляемых на началах, предусмотренных Конституцией Украины, Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» и иными актами экологического законодательства, а также законодательством, регулирующим деятельность органов государственного управления в целом [3, с. 166]. Осуществление управления в экологии достигается путем определения и реализации необходимых для стабильного развития и совершенствования соответствующей группы общественных отношений функций, которые распределяются между создаваемыми для этого специально уполномоченными государственными органами [10, с. 214, 215].
По мнению А. П. Гетьмана, существует несколько групп функций управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды: (а) организационные, к которым отнесены пространственно-территориальное устройство объектов природы, учет природных ресурсов, экологическое планирование, экологическое прогнозирование, распределение и перераспределение природных ресурсов; (б) предупредительно-охранные, охватывающие надзор (мониторинг), экологический контроль, и экологическую экспертизу; (в) иные функции, среди которых экологическое информирование, стандартизация и нормирование [4, с. 52-65].
А. Ю. Винокуров выделяет следующие функции государственного управления в сфере охраны и использования объектов животного мира: (а) государственный учет этих объектов; (б) ведение государственного кадастра этих объектов; (в) осуществление их государственного мониторинга; (г) выдача разрешений на пользование этими объектами; (д) проведение государственного контроля в области их охраны, воспроизводства и использования данных объектов и среды их обитания [10, с. 341, 342].
М. В. Краснова к основным направлениям деятельности органов управления в этой сфере относит: (1) ведение государственного кадастра и мониторинга животного мира; (2) распределение и перераспределение последнего; (3) планирование мероприятий по охране и воспроизводству животного мира; (4) разрешение споров, связанных с его использованием [3, с. 422].
Охота - один из видов специального использования животного мира, поэтому функции государственного управления в этой отрасли целесообразно рассматривать по видам, предложенным для использования, воспроизводства и охраны фауны в целом с учетом конкретного содержания этих функций, присущего ведению охотничьего хозяйства.
Законом Украины «Об охотничьем хозяйстве и охоте» от 22 февраля 2000 г. закреплен ряд функций государственного управления в области охоты, которые распределяются между государственными органами путем предоставления им соответствующих полномочий [8; 2000. - № 12. - Ст. 442].
Рассмотрим некоторые из наиболее важные функций государственного управления в сфере охотничьего хозяйством и охоты, отражающих тенденции современного государственного управления охотой.
Законом Украины «О животном мире» от 13 декабря 2001 г. (ст. 56), предусмотрено ведение государственного учета животных, объемов их добычи, а также государственного кадастра животного мира, содержащего систематизированную совокупность информации о географическом распространении видов (групп видов) животных, их численности, состоянии, характеристики среды их обитания, современного хозяйственного использования и иные необходимые данные [8; 2002. - № 2. - Ст. 47].
Обеспечение ведения кадастра - государственного учета численности и добычи охотничьих животных, осуществление мониторинга тех из них, которые находятся на територии Украины, отнесено к полномочиям специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам лесного и охотничьего хозяйства и охоты.
В соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины «О порядке ведения государственного кадастра животного мира» от 15 ноября 1994 г. Государственный кадастр животного мира является систематизированной совокупностью сведений о географическом распространении видов (групп видов) животных, их численности и состоянии, о среде их обитания и современного хозяйственного использования, а также иных данных, необходимых для обеспечения охраны и рационального использования фауны [2]. К животным, подлежащим учету и внесению в кадастр, относятся те из них, которые определены в установленном порядке как объекты охоты [3, с. 422].
Несмотря на законодательные предписания, на данный период Кадастр охотничьих животных еще не создан. Подтверждением этому является исследование по заказу Минприроды Института зоологии им. И. И. Шмальгаузена НАНУ по разработке базы данных, связанной с геоинформационной системой (ГИС), в которую вносятся данные о животном мире Украины. Учитывая, что в Украине около 45 тыс. видов животных, информация о них благодаря новым исследованиям постоянно пополняется, через базу данных постепенно накапливаются данные, которые обнародуются через сеть Интернет, по определенным приоритетным направлениям, - о видах животных, которые требуют охраны, об охотничьих видах, чужеродных инвазионных видах фауны [2].
Мониторинг в сфере охоты - это система наблюдений, сбора, обработки, передачи и анализа информации о состоянии ее объектов, прогнозирование их изменений и разработка научно обоснованных рекомендаций для принятия управленческих решений [3, с. 425]. Данные мониторинга численности, расселения и добычи охотничьих видов животных основываются на материалах статистического бюллетеня «О ведении охотничьего хозяйства» (форма № 2-тп) [6].
Инструкцией о заполнении формы государственного статистического наблюдения №2-тп (охота) «Отчет о ведении охотничьего хозяйства», утвержденной приказом Государственного комитета статистики Украины № 290 от 28 сентября 2005 г., предусмотрена ежегодная подача пользователями охотничьих угодий отчета, в который вносятся такие сведения, как: (а) площади охотничьих угодий и численности персонала; (б) затраты на ведение охотничьего хозяйства и поступления от эксплуатации охотничьих угодий; (в) численность, расселения и добыча охотничьих животных; (г) искусственное разведение охотничьих зверей и птиц для расселения. Указанная информация вносится на основании данных первичной учетной документации, в том числе: (1) решений о предоставлении в пользование охотничьих угодий; (2) личных карточек, расчетно-платежных ведомостей, актов, нарядов, накладных, ведомостей о приемке работ; (3) материалов по учету численности охотничьих животных, лицензий, разрешений, отстрелочных карточек, приемо-сдаточных документов (накладных, счетов, актов) и квитанций.
По мнению В. Ю. Вовченко, существующий порядок учета численности основных видов охотничьей фауны, предусматривающий лишь получение абсолютных результатов, но при отсутствии математического анализа показателей численности как абсолютного, так и относительного учетов, - грубая ошибка при формировании существующей картины охотничьих ресурсов [1, с. 134-136].
Специфическая функция государственного управления в сфере охоты отрасли - организация работы по упорядочению охотничьих угодий, под которым понимается научно обоснованная оценка и инвентаризация типов последних, видового, количественного и качественного состава охотничьих животных определенного хозяйства или отдельного региона, разработка (с учетом природных и экономических условий) режима ведения охотничьего хозяйства с определением мероприятий по охране, рациональному использованию и воспроизводству охотничьих животных, сохранению и улучшению состояния угодий [8; 2000. - № 12. - Ст. 442].
Действующий сегодня Порядок упорядочения охотничьих угодий, утвержденный приказом Госкомлесхоза Украины № 56 от 21 июня 2001 г. (с изменениями, внесенными приказом №152 от 26 июня 2006 г.) предусматривает:
- методы упорядочения охотничьих угодий (типология, бонитование);
- категории сложности (разряды) работ по охотничьему упорядочению (I, II, III, IV);
- лесоохотничье районирование на 5 природных зон;
- хозяйственно-технический раздел территории охотничьих угодий;
- классификацию охотничьих угодий по категориям ценности (на 5 бонитетов);
- оценку влияния разнообразных факторов на состояние популяций охотничьей фауны;
- расчет нормативов, пользователями таких угодий при ежегодном планировании годового прироста поголовья охотничьих животных;
- допустимые нормы использования (отстрела, отлова) отдельных видов охотничьей фауны при минимально допустимой ее плотности;
- перечень документов и планово-картографических материалов, изготавляемых при проведении упорядочения охотничьих угодий.
Экологический контроль - это деятельность исполнительной власти, направленная на обеспечение соблюдения требований законодательства об охране окружающей природной среды всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также гражданами [4, с. 61].
Контрольная функция в охотничьей сфере обеспечивается осуществлением должностными лицами специально уполномоченных центральных органов исполнительной власти по вопросам (а) охраны окружающей природной среды и (б) лесного и охотничьего хозяйства и охоты и их органов на местах соответствующих полномочий, а именно: (1) давать обязательные к исполнению предписания об устранении нарушений требований охотничьего законодательства; (2) проверять документы на право добычи охотничьих животных, (3) останавливать транспортные (плавучие) средства, проводить их осмотр и осмотр вещей, орудий охоты, добытой продукции и других предметов; (4) доставлять лиц, нарушающих правила охоты, в органы внутренних дел и органы местного самоуправления; (5) изымать у лиц, нарушающих правила охоты, орудия добывания животных, транспортные (плавучие) средства, оборудование и предметы, которые были орудием нарушений, незаконно добытых животных и другую продукцию охоты, а также соответствующие документы; (6) составлять протоколы о нарушениях правил охоты; (7) свободно посещать предприятия, учреждения и организации, осуществляющие добычу, содержание, хранение или переработку охотничьих животных, территории и объекты природно-заповедного фонда с целью надзора за соблюдением требований законодательства об охране животного мира, ведения охотничьего хозяйства и осуществления охоты; (8) приостанавливать или прекращать охоту и иную деятельность, осуществляемую с нарушениями требований законодательства; (9) определять размеры убытков, причиненных охотничьему хозяйству, по утвержденным таксам и методикам и др.
Необходимо отметить, что контрольная функция государства в сфере охоты в период рыночных реформ (особенно в их начале) на надлежащем уровне не обеспечивалась, что повлекло бесконтрольное использование охотничьей фауны, ухудшение состояния ведения охотничьего хозяйства. Из-за несовершенства нормативно-административных механизмов и регулятивных функций органов власти и практическое применение законов остается на низком уровне [7].
Характеризуя состояние борьбы с преступностью, В. Я. Таций отметил, что переход от административно-командной системы управления к рыночной модели осуществлялся в Украине достаточно быстро, вследствие чего зарождающиеся на его начальном этапе рыночные отношения противостоят сильному влиянию органов власти на экономические и социальные процессы. Как результат - процесс
первичного накопления капитала сопровождается массовыми нарушениями действующего законодательства [9, с. 7].
По нашему мнению, значительную часть массовых нарушений действующего законодательства, о которых говорилось, составляют нарушения в сфере осуществления специального использования природных ресурсов, в частности в области охоты.
Эффективность государственного управления обеспечивается деятельностью субъектов управления, к которым Законом Украины «Об охотничьем хозяйстве и охоте» от 22 февраля 2000 г. отнесены Кабинет Министров Украины, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, специально уполномоченные центральные органы исполнительной власти по вопросам (а) охраны окружающей природной среды и (б) лесного и охотничьего хозяйства и охоты, иные центральные органы исполнительной власти в соотвествии с их полномочиями, а также их территориальные органы. Отдельные полномочия могут предоставляться также органам местного самоуправления.
Нынешняя административно-институционная инфраструктура государственного управления в сфере природопользования в основном является централизованной с дублированием функций на региональном и местном уровнях. Это часто приводит к конфликтам и безответственности. Поэтому в период реформирования гражданского общества и рыночной производственной инфраструктуры функции и ответственность государственного управления должны быть перераспределены на национальном уровне [7]. В процессе приведения системы государственного управления в состояние, отвечающее требованиям современности, важным является опыт иных государств, в которых охота успешно развивается и представляет собой прибыльную отрасль хозяйства, соблюдая при этом приоритет экологических интересов общества.
В Концептуальных основах стратегии экономического и социального развития Украины на 20022011 годы «Европейский выбор» основной акцент сделан на обеспечение эффективной системы государственного управления, отвечающей стандартам правового государства и социально ориентированной рыночной экономики, и на создание соответствующих условий для интеграции Украины в евроструктуры. Желание сближать правовое регулирование экологических отношений Украины и стран -членов ЕС - это не просто требования времени, обусловленные формированием новых правоотношений на геополитической карте мира, но и необходимая закономерность развития внутренней и внешней функций экологической политики государства [5, с. 7, 8].
Государственная политика евроинтеграции требует приведения состояния государственного управления в сфере экологии в соответствие с базовыми принципами, на которых зиждется европейская система экологического управления и политики. В Украине еще не сформировалось национальной системы экологического управления с ее европейской системной целостностью государственного, общественного и корпоративного (бизнесового) управления. Ныне доминирует государственная система управления в области охраны окружающей природной среды. Государство фактически монополизировало экологическую ответственность, что повлекло ослабление ответственности природопользователей. Существуют определенные противоречия между масштабами изменения собственности (приватизации) и сохранением (можно сказать, доминированием) административной ответственности за экологический вред. Этот определяющий фактор сдерживает формирование национальной системы экологического управления на европейских принципах [7].
Таким образом, в Украине создана действенная система государственного управления в области охоты и законодательно определены управленческие функции, направленные на обеспечение рационального использования, охрану и воспроизводство охотничьих ресурсов. Вместе с тем проявление несовершенного осуществления этих функций свидетельствует о необходимости ее дальнейшего реформирования.
Список литературы: І. Вовченко В. Ю., Домніч В. І., Мальованова М. О. Наукове підґрунтя реформування ведення мисливського господарства в Україні відповідно до Указу Президента «Про невідкладні заходи у сфері збереження, відтворення та раціонального використання мисливських тварин .№837/2005 від 23 травня 2005 р.» // Вісн. Запорізьк. нац. ун-ту: Юрид. науки. -Запоріжжя: ЗНУ, 2005. - .№2 - С. 134-136. І. Державний кадастр тваринного світу України [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://biomon.org/cadastre/. 3. Екологічне право України. Акад. курс: Підруч. - 2-ге вид. / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. - К.: ТОВ «Юрид. думка», 2008. - 720 с. 4. Екологічне право України: підручник [для студентів юрид. вищ. навч. закл.] / За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. - X.: Право, 2005. - 384 с. 5. Лозо В. І. Правові основи екологічної політики Європейського Союзу. Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.06. - X., 2010. - 468 с. б. Моніторинг чисельності, розселення та добування мисливських видів тварин [Електрон. ресурс]. -Режим доступу: http://biomon.org/cadastre/2tp-hunting/. 7. Національна екологічна політика України: оцінка і стратегія розвитку [Елекрон. ресурс]. - Режим доступу: // img / library policy / pdf. S. Офіційний вісник України. 9. Тацій В. Я. Боротьба зі злочинністю на межі XXI століття - проблема сьогодення // Пробл. законності: Акад. зб. наук. пр. / Відп. ред. В. Я. Тацій. - X.: Нац. юрид. акад. України, 2008. - Вип. 99. - С. 3-18. І0. Экологическое право: Программа курса, учебник, практикум / А. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров, С. А. Фомин. - М.: Экзамен, 2006. - 575 с.
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХОТЫ Овдиенко В.В.
Современные тенденции государственного управления в сфере охоты проанализированы на основании нового законодательства Украины с учетом соблюдения экологических приоритетов в развитии общества. Предложено рассматривать государственное управление в сфере охоты как необходимую для стабильного экономического и социального развития общества деятельность органов исполнительной власти по реализации предусмотренных законодательством функций, направленных на рациональное использование, воспроизводство и охрану охотничьих ресурсов. Сделан вывод о необходимости дальнейшего реформирования государственного управления с целью приведения его состояния в соответствие с базовыми принципами, на которых основывается европейская система экологического управления и политики.
Ключевые слова: государственное управление в сфере охоты, функции государственного управления в сфере охоты, органы государственного управления в сфере охоты.
MODERN TRENDS OF STATE ADMINISRATION IN THE FIELD OF HUNTING Ovdienko V.V.
Modem trends of state administration in the field of hunting were analyzed with consideration for environmental priorities in the development of society, based on new legislation of Ukraine.It is proposed to consider the state administration in the field of hunting in the capacity of necessary for stable economic and social development activity of executive body in implementing the functions provided by law, aimed for the rational use, regeneration and protection of hunting resources.
The conclusion was made about the need for further reforming of state administration in order to bring its state in conformity with the basic principles, which are the base for the European system of environmental management and policy.
Key words: state administration in the field of hunting, the functions of state administration in the field of hunting, bodies of state administration in the field hunting.
Поступила вредакцию!9.03.20И г.
