CC BY
47
С.В.КАЛАШНИКОВ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЛИЧНОСТИ И ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Формирование гражданского общества в Российской Федерации немыслимо без обеспечения прав, свобод и законных интересов человека со стороны государства. В современных условиях перехода страны от тоталитаризма к фактической демократии идея прав и свобод человека должна занимать основополагающее место в ряду ведущих ценностей в обществе. Коренное преобразование российского общества в условиях реформирования всех сфер его жизнедеятельности сопровождается всеобщим признанием и конституционным закреплением идеи прав человека в качестве высшей ценности (принципа) конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Конституции). Соблюдение и защита прав человека — обязанность государства, и это является новым свойством современной отечественной государственности, с помощью которой в обществе утверждаются новые правовые и идеологические устои, морально-этические, политические предпосылки, создающие условия для формирования гражданского общества. Вышеназванное конституционное положение в современный период демократизации всего общества должно стать важнейшей правовой гарантией их реализации, основным ориентиром для всего текущего законодательства и практики его применения.
Права человека — достаточно широкое, универсальное многогранное понятие (категория). Это — общедемократическая ценность, принадлежащая мировой цивилизации (международному сообществу), содержащая в себе все основные свойства национальноправовой культуры каждого народа и нации Международно-правовые стандарты прав человека содержатся во всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в международных пактах об экономических, социальных и культурных правах, и о гражданских и политических правах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (вступивших в силу 3 января 1976 г.), а также других международно -правовых документах.
Следует заметить, что нарушение прав человека в любой стране по политическим, национальным, расовым, религиозным и иным мотивам влечет реакцию международного сообщества, связанную с падением политического авторитета государства на мировой арене и определенными негативными для него последствиями.
Права человека являются также определенным средством контроля как общества, так и международного сообщества за государственной властью в сфере соблюдения прав и свобод человека на всех уровнях, а также ограничителем всевластия государства, которое обязано воздержаться от нарушения их пределов.
Б.Спикер, профессор Свободного университета (Амстердам, Нидерланды) полагает, что права человека составляют основу государства либеральной демократии, и без поддержки его граждан оно неспособно функционировать. Сами граждане должны проявлять терпимость к другому образу жизни, уважение к правам других граждан, подчиняться власти закона, поддерживать либерально-демокра-тические институты1.
1 Права человека в условиях становления гражданского общества. Материалы междунар. науч.-практ. конференции // Государство и право. - М., 1998. - № 10. -
С. 102- 112.
Процесс формирования как гражданского общества, так и правового государства в условиях Российской Федерации предполагает решение сложного и многогранного комплекса проблем в сфере обеспечения прав человека в политической, социально-экономи-ческой, духовно-культурной областях. Эффективное решение проблем обеспечения прав человека в России сегодня осложняется тем, что наша страна находится всего лишь в начальной стадии построения правового государства и гражданского общества, которая характеризуется довольно большим количеством промахов и ошибок, ломкой устоявшихся негативных стереотипов всевластия государства и декларированием прав и свобод личности.
Первые неуверенные и самые трудные шаги в обеспечении прав личности — явление вполне объективное и объяснимое. Впервые в истории российской государственности человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Никогда еще права человека не представляли собой главный ориентир в деятельности государства в лице властных структур и должностных лиц, а следовательно, впервые перед российским государством и обществом встала такая неординарная и необычайно сложная задача по их обеспечению.
Обеспечение прав и свобод личности со стороны как государства, так и общества в условиях России должно стать национальной идеей, в центре внимания которой должен быть человек, его права и свободы, а также семья — основная ячейка любого общества. Усилия государства и общества должны быть направлены на создание достойных человека условий жизни, на реализацию способностей и творческого потенциала личности, а также гарантирование свободы, неприкосновенности личной (семейной) жизни, социальную защищенность гражданина и его семьи, участие в управлении делами государства и общества.
Претворение в жизнь этой передовой идеи в условиях России возможно с помощью использования опыта международного сообщества и наиболее развитых и цивилизованных зарубежных государств, а также отечественного опыта, с применением различных средств, методов, процедур и механизмов, соответствующих демократическому правовому государству.
Изучение основополагающих международно-правовых документов и Конституций многих зарубежных государств, включая Российскую Федерацию, показывает, что для формирования правового государства и гражданского общества в России и обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина необходимо обеспечение ряда основных правовых принципов.
1. Признание естественного происхождения основных прав и свобод личности за каждым человеком, их неотъемлемого и неотчуждаемого характера. Наиболее яркое выражение всего перечня этих прав и свобод отражено во Всеобщей декларации прав человека, Международных пактах о правах человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и других международных документах. В Конституциях многих зарубежных государств, включая государства СНГ и страны Балтии либо закреплена, либо подразумевается конституционная обязанность государства по их обеспечению.
2. Верховенство закона как единственного акта, регулирующего права человека, подлежащего обязательной публикации. Никакой подзаконный акт не может ограничивать права и свободы граждан.
3. Признание равенства всех граждан перед законом. Это имеет также прямое отношение и ко всем государственным и негосударственным структурам. Государство и личность являются равными перед законом и рассматриваются как равноправные партнеры (субъекты конституционно-правовых отношений). а все нарушения их интересов рассматриваются в судебном порядке. При этом важно заметить, что сфера властных полномочий государства должна быть ограничена и направлена на защиту всех членов общества.
4. Единство основных прав и свобод граждан на всей территории государства. Обеспечение и защита прав человека представляет собой предмет федерального законодательства, на основе и в соответствии с которым принимаются нормативноправовые акты на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
5. Приоритет прав и свобод личности. Коллективные права граждан берут свое начало из прав и свобод личности и не должны им противоречить. Государство или группа
лиц не могут ликвидировать или ограничивать какие-либо права личности под предлогом защиты коллективных прав.
6. Принцип законности и недопущения нарушения или необоснованного ограничения прав и свобод человека и гражданина. Фундаментальные права и свободы должны соблюдаться в любой ситуации, в том числе во время войны или чрезвычайного положения. Ограничение некоторых из них правомерно лишь в том случае, если опасность является реальной и неминуемой или ее последствия создают угрозу государству и обществу в целом, а кризис носит исключительный характер2. Названные принципы нашли юридическое закрепление в международном праве, большинстве конституций зарубежных государств и Конституции Российской Федерации 1993 г.
Существующая государственно-правовая практика реализации этих важных принципов в России показывает, что они носят декларативный, проблемный характер, поскольку зачастую нарушаются различными субъектами права, включая государство.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.71, пункт В) регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, а защита прав и свобод — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, пункт Б). Каждый субъект Федерации может лишь расширять объем прав и свобод человека и гражданина и гарантии их реализации, создавая новые механизмы защиты. Но ни один субъект не может сужать объем прав или ограничивать сферу их действия под каким-либо предлогом. Однако в ряде республик и областей за последние годы приняты законодательные акты, которые нарушают Конституцию РФ и федеральные законы, ограничивают права и свободы, увязывая их осуществление с особым статусом жителя, регистрацией или пропиской, возрастом и другими предлогами.
Так, например, (ст. 3) Устава Ставропольского края предусматривает для россиян, иностранцев и лиц без гражданства обладание правами и свободами при условии постоянного проживания на территории края. В конституциях ряда республик нет ссылок на верховенство Конституции Российской Федерации, говорится лишь о равноправных отношениях, базирующихся на договорной основе (Башкортостан, Республика Тыва). В конституциях некоторых субъектов Федерации, которые называют себя суверенными, отсутствует ссылка на приоритет международных договоров или на признание прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Татарстан, Чеченская Республика, Ингушская Республика, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва).
Во многих конституциях отсутствуют или подвергаются существенным ограничениям положения о праве частной собственности на землю, не запрещены пропаганда и агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный потерпевшему преступлением или злоупотреблением властью. В отличие от соответствующих статей федеральной Конституции многие права предоставляются не всем гражданам, а лишь гражданам данного субъекта Федерации. Это право на свободное передвижение, право выбирать место жительства, право иметь имущество в собственности, право на социальное обеспечение, образование и некоторые другие. Свободный выбор языка воспитания, обучения и творчества заменяется на обязательность пользования “родным языком”, обучения и воспитания на “родном языке” (ст. 35 Конституции Республики Башкортостан)22.
Наиболее сложными и первоочередными проблемами обеспечения прав человека на территории Российской Федерации в условиях формирования гражданского общества являются следующие:
2 Значимость вышеназванных общепризнанных конституционных принципов в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества, отмечена также в докладе Комиссии по правам человека при Президиуме Российской Федерации “О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1996- 1997 годах”. - М., 1998. - С. 5-6.
22 Об этих и иных нарушениях и противопоставлениях Конституции Российской Федерации и конституционного законодательства РФ субъектами Федерации отмечается также в Докладе Комиссии по правам человека при Президенте России “О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 19961997 гг.” - М., 1998. - С. 4- 13.
- обеспечение прав человека в связи с вооруженным конфликтом в Чечне, касающееся мирного населения и положения вынужденных переселенцев из Чеченской Республики;
- проблемы, связанные с приобретением гражданства Российской Федерации гражданами стран СНГ, относящимися к категории русскоязычного населения;
- обеспечение прав человека заключенных, лицам, находящимся и освободившимся из мест лишения свободы;
- обеспечение избирательных прав граждан России и права участия в референдуме;
- обеспечение прав человека в социально-экономической и духовно-культурной сферах общественных отношений;
- обеспечение прав человека в сфере охраны общественного порядка;
- проблемы обеспечения прав и свобод сотрудников органов внутренних дел и
23
другие .
Все вышеперечисленные проблемы относятся к вопросам, связанным с взаимоотношением государства и личности, в рамках которых возникает множество противоречий и конфликтов, поскольку личность, обладая конституционными правами, в большинстве случаев остается не защищенной государством, которое зачастую само их и нарушает.
Однако в современных условиях формирования в Российской Федерации гражданского общества сильная государственная власть, в том числе правоохранительные органы, включая органы внутренних дел, подчиненная Конституции и праву, в целом должна оставаться гарантом обеспечения прав и свобод личности. Следует заметить, что не только государство в лице законодательной, исполнительной и судебной власти является единственным гарантом права и свобод личности. Им могут стать и негосударственные структуры, например, местное самоуправление. Так, в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации, утверждение прав и свобод непосредственно действующими, которые “определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”, предоставляется органам местного самоуправления. В соответствии с их полномочиями для органов местного самоуправления создается широкое поле деятельности по обеспечению прав и свобод граждан, проживающих непосредственно на данной территории.
По мнению А.Солженицына, «без правильно поставленного местного
самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да само понятие “гражданская свобода” теряет смысл»24.
Н.С.Бондарь полагает, что одна из важнейших задач развития прав человека в условиях новой российской государственности — создание конституционного механизма преодоления отчуждения личности от политической власти, обеспечение реальных условий осуществления политической свободы на основе идеологического плюрализма, многопартийности. Парадокс политического отчуждения, по его мнению, состоит в том, что личность, отстраненная от осуществления реальной власти, воспринимающая ее как инородную политическую силу, в тоже время слепо преклоняется перед ней, верит в ее всемогущество. Происходит фетишизация государственной власти, что оказывает серьезное деформирующее воздействие на сам характер взаимоотношений личности с государством: идеалы свободы личности подменяются стремлением к защищенности, которую якобы может обеспечить сильная государственная власть. Между тем правовая защищенность сводится лишь к осуществлению охранительных функций закона, где личность — пассивный объект правового воздействия, ей обеспечивается свобода (от
23 Вышеназванные проблемы обеспечения прав и свобод граждан сложны и требуют отдельного изучения. В настоящей статье автору не представляется возможным всестороннее их рассмотрение. Исходя из этого, автор предпринял попытку исследовать наиболее сложные из них: проблемы обеспечения прав человека (мирного населения) в связи с вооруженным конфликтом в Чечне (в отношении беженцев, вынужденных переселенцев и некоторые другие), что обусловлено огромным числом нарушений и тем, что к решению этих проблем приковано внимание всего международного сообщества, а также потому, что различные политические круги и средства массовой информации по-разному интерпретируют вопросы прав человека в этом конфликте.
24 Солженицын А. Как нам обустроить Россию? // Лит. газ. - М., 1990. -
18 сент.
преступных посягательств, от нищеты, национальных и иных форм неравноправия
25
и т.д.
По мнению автора, проблемы обеспечения прав человека в России носят комплексный характер, поскольку связаны с различными сферами общественных отношений и даже международный характер (например, вооруженный конфликт в Чечне). Однако эффективность решения различного рода проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России зависит не только от усилий государства, но и от активизации деятельности неправительственных правозащитных организаций, органов местного самоуправления, помогающих государственным органам власти разрешать самые сложные задачи в области обеспечения прав человека.
К числу таких субъектов из числа негосударственных структур, обеспечивающих права и свободы граждан, относятся такие неправительственные правозащитные организации, как, например, международное историко-просветительское,
благотворительное и правозащитное общество "Мемориал”, “Международная амнистия”, “Граж-данское содействие”, в рамках которого действует Комитет помощи вынужденным переселенцам, и другие. Не менее важна при этом роль судов присяжных и адвокатуры.
Участие негосударственных структур в обеспечении прав и свобод граждан позволяет по-новому рассматривать саму природу прав человека в условиях формирования в Российской Федерации гражданского общества. Важную роль играет их деятельность в рамках демократических преобразований всех сфер общественной жизни и сочетании с индивидуальной свободой личности и интересами всего населения соответствующего муниципального образования, социальной группы граждан или всего народа, объединяемого общностью интересов. Стремление граждан и их объединений, негосударственных правозащитных структур и всего общества к обеспечению правовой защищенности личности, во взаимоотношениях человек — государство — общество, по убеждению автора, способно не только ускорить процесс формирования гражданского общества в России, но и поднять на качественно новый уровень позитивную правовую. свободу личности и правовую культуру населения страны.
Негосударственные правозащитные организации “Мемориал”, “Гражданское
содействие” и другие осуществляют самую различную деятельность, связанную с обеспечением прав человека в стране и находят широкое признание и уважение у государственных, муниципальных органов власти, а также большинства граждан России и за рубежом. Центральным объектом заботы и пристального внимания вышеназванных негосударственных структур являются проблемы обеспечения прав человека (мирного населения) в условиях вооруженного конфликта в Чечне, связанные с положением вынужденных переселенцев.
Чрезвычайно трудно исследовать проблемы обеспечения прав человека в условиях ведения военных действий. Существуют общепризнанные принципы и нормы международного права, например, Устав ООН, Женевские Конвенции от 12 августа 1949 г. и другие международно-правовые документы, регламентирующие ведение военных действий. Однако международная практика не знает положительных примеров, при которых в условиях вооруженных конфликтов безупречно соблюдались бы права человека, не имели бы место жертвы с обеих сторон, включая гибель и нанесения ранений мирным людям, проблемы беженцев, вынужденных переселенцев.
Ведение боевых действий федеральными силами в Чечне зачастую по-разному интерпретируются средствами массовой информации как внутри страны, так и за рубежом. Руководство многих западноевропейских стран зачастую выражает серьезное недовольство и раздражение по поводу действий российских вооруженных сил против международных террористов в Чечне, связанное с гибелью мирного населения и проблемами вынужденных переселенцев и некоторыми другими моментами, угрожая при этом исключением России из Совета Европы и осложнением социально-экономического и политического сотрудничества26.
25 Бондарь Н.С. Права человека в условиях формирования гражданского общества в России // Права человека в условиях становления гражданского общества: Материалы междунар. науч.-практ. конф. 16- 17 мая 1997 г. - Курск, 1997. - С. 18-19.
26 При этом не делается никаких комментариев о массовых случаях гибели мирного населения в Косово (Югославия, 1999 г.), вызванных массированными бомбардировками гражданских объектов во время открытой
По мнению автора, проведение мероприятий по борьбе с международными террористами федеральными силами в Чечне, с одной стороны, относится исключительно к внутренним делам Российской Федерации, но с другой — при этом ведется борьба с международным терроризмом, и это должно найти понимание и поддержку всего международного сообщества, поскольку проблема терроризма сегодня превратилась в глобальную проблему современности. Россия — часть мирового сообщества, признающая принципы и нормы международного права, несоблюдение которых недопустимо27.
Представители общества “Мемориал” и комитета “Граждан-ское содействие”, находясь на территории Ингушетии с 6 по 14 ноября 1999 г., исследовали условия размещения вынужденных переселенцев из Чечни и проводили расследования в больницах, местах их размещения и в иных местах, результаты которых показали, что наносившиеся федеральными войсками во второй половине октября — начале ноября 1999 г. неизбирательные авиационные ракетные и артиллерийские удары по населенным пунктам Чечни привели к гибели и ранениям мирных жителей28.
В то же время на протяжении всего периода военных действий в Чечне имели и имеют место невосполнимые потери среди личного состава как вооруженных сил Российской Федерации, так и подразделений МВД России и внутренних войск. Незабываемы также общеизвестные события, связанные с осуществлением
террористических актов в Москве, Волгодонске, Буйнакске и других городах России, в результате которых было много жертв среди мирного населения. В данном случае государство в лице армии, внутренних войск, МВД России и других силовых структур обязано защитить население и принять все меры к предотвращению террористических актов. Все эти события порождают множество проблем в сфере обеспечения прав человека, связанных с вынужденной миграцией населения.
По данным Федеральной миграционной службы, только
130 тыс. пострадавших от военных действий жителей Чечни получили статус вынужденных переселенцев, 200 тыс. началу 1997 возвратились обратно29.
Проблема вынужденной миграции, не инициированной государством, для России представляется совершенно новой. Практически нет юристов в стране, специализирующихся в международном и внутреннем праве в этой сфере. Изучение нормативно-правовой базы показывает, что представители официальных структур также не ориентируются в международных нормах и существующем российском законодательстве, поскольку издаются федеральные акты подзаконного характера, противоречащие положениям международного права. Конституции Российской Федерации. Так, на уровне субъектов Федерации — республик, краев, областей, и, в первую очередь, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга — создается собственное региональное законодательство, регламентирующее вопросы, связанные с правами вынужденных мигрантов, которое зачастую также противоречит федеральным законам и Конституции Российской Федерации. В большинстве своем все эти акты касаются ограничений в получении статуса беженца (для наших соотечественников в основном из государств СНГ и Балтики) и вынужденных переселенцев из России (Северного Кавказа) и регистрации их по месту жительства и месту пребывания. Следствием этого является то, что вышеназванные категории граждан, лишенные доступа к правовой информации и юридической поддержки оказываются в полной зависимости от произвола местных властей и издаваемых ими инструкций, не соответствующих даже региональным подзаконным нормативно -правовым актам.
Беженцы и вынужденные переселенцы острее других членов общества ощущают на себе все нарушения прав человека. Так, не имея статуса беженца или вынужденного
военной агрессии государств - членов НАТО против суверенного государства, известных всему международному сообществу и осуждаемых им.
27 В конечном итоге деятельность международных террористов в Чечне станет существенным тормозом на пути формирования гражданского общества, которое не может эффективно развиваться параллельно с ведением военных действий, сопровождающихся гибелью и ранениями людей, потоками вынужденных переселенцев и иными вытекающими из этого последствиями.
28 Подробнее см.: Трагедия беженцев // Мемориал: Инф. бюлл. - 1999, № 14 (Дек. 1999 - янв. 2000). - С.
18-20.
29 Ганнушкина С. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации. - М., Правозащ. центр “Мемориал”, 1997. - С. 6.
переселенца, люди не проходят регистрацию, а значит, не могут устроиться на работу. Следовательно, на них не распространяется ряд социальных выплат и льгот, предусмотренных российским законодательством: пенсий, пособий по беременности и родам, уходу за ребенком, пособий на детей и других единовременных выплат. Они не получают страховых медицинских полисов и не могут рассчитывать на бесплатную медицинскую помощь, беспрепятственно устроить детей в дошкольные учреждения, на учебу и в детские лагеря. Взрослых мужчин и женщин сотрудники милиции властно останавливают на улицах и увозят в отделение, штрафуют “за нарушение регистрационных правил”, подвергают унижениям, а нередко и физическому воздействию30.
Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими положение беженцев и вынужденных переселенцев, являются “Законы Российской Федерации “О беженцах”31 от 19 февраля 1993 г. и “О вынужденных переселенцах”32 от 19 февраля 1993 г. № 4530-1, № 4528-1, с изменениями, внесенными Федеральным законом “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О беженцах”33, с последующими изменениями, внесенными Законом Российской Федерации “О внесении изменений в Закон “О вынужденных переселенцах” 1995 г., “О гражданстве Российской
Федерации”34от 28 ноября 1991 г. № 1948, “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993 г. № 5242-1 и другие нормативно-правовые акты законодательных, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В соответствии с Законом Российской Федерации “О вынужденных переселенцах” вынужденным переселенцем вправе считаться не только граждане России, подвергшийся дискриминации по признаку расы, национальности, религии и т.п., но и гражданин, покинувший место постоянного своего жительства вследствие массовых беспорядков. Поэтому государство в лице органов государственной власти обязано заботиться о своих гражданах в случаях, когда по причине массовых беспорядков граждане покидают свои дома.
Конвенция 1951 г. не возлагает на договаривающиеся государства такой обязанности относительно граждан иных стран. Однако применительно к кровавым событиям в Чеченской Республике, их жертвы приобретают статус вынужденных переселенцев независимо от того, подвергались они национальной дискриминации или нет.
Законом “О вынужденных переселенцах” в новой редакции 1995 г. установил срок действия статуса, который теперь предоставляется на пять лет и продлевается при каждом обращении на один год, если вынужденный переселенец не смог по каким-то причинам обустроиться на новом месте (ст. 5, п. 4). Ранее принятый закон 1993 г. не устанавливал срока действия статуса, однако в реальной правоприменительной практике региональные власти требовали перерегистрации удостоверения вынужденного переселенца каждый год, полгода или еще чаще, что приводило к нарушению конституционных прав граждан и произволу местной власти. Подобные нарушения прав вынужденных переселенцев в конечном счете приводили к фактическому ограничению срока действия статуса, так как без отметки о перерегистрации удостоверение автоматически теряло силу, а переселенец — статус. Новый закон не требует продления срока действия статуса вынужденного переселенца. В соответствии со ст. 6, п. 2.4 предусматривается лишь ежегодный переучет в устанавливаемые территориальными миграционными органами сроки. Выданное вынужденному переселенцу удостоверение теперь действительно на всей территории России и имеет единую форму (ст. 5 п. 4), позволяющую избежать местничества и бюрократизма чиновников.
Однако практика реализации законодательных актов показывает, что в реальных условиях существует множество нарушений, в результате которых вынужденные
30 Более подробно об этом см.: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации “О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1996-1997 годах. - М., 1998. -С. 40-48.
31 Ведомости Съезда народных депутатов РФ И Верховного Совета РФ. - М., 1993. - № 12. - С. 425.
32 Там же. с. 427.
33 Там же. с. 1112.
34 Там же, с. 1227.
переселенцы не могут получить жилье, ссуды на его приобретение, реализовать права на льготные правила регистрации по месту пребывания и жительства.
Проблемы обеспечения прав вынужденных переселенцев практически совпадают с проблемами беженцев из ближнего зарубежья, несмотря, что Закон Российской Федерации “О беженцах” с последующими изменениями содержит положения, соответствующие Конвенции 1951 г., например, с введением в закон статуса временного убежища или основания отказа в приобретении статуса беженца
(ст. 2). Определенным достижением закона стало право лица, ходатайствующего о предоставлении статуса беженца, на “регистрацию в территориальном органе исполнительной власти по внутренним делам на срок рассмотрения ходатайства по существу” (ст. 4 п. 7). Иными словами, легализация пребывания человека в любом населенном пункте России считается правомерной до тех пор, пока не будет решен вопрос о предоставлении ему статуса беженца. До сих пор отказ органов МВД России признавать право лиц, ожидающих решения по своему ходатайству на пребывание в России составляет существенную проблему. Вызывает определенную тревогу ст. 5, содержащая основания для отказа лицу в рассмотрении его ходатайства по существу. По мнению автора, по перечисленным в ней основаниям лицу не должно быть отказано в рассмотрении ходатайства.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России более чем в 20 субъектах Федерации введены ограничения на прием мигрантов и их регистрацию по месту пребывания и месту фактического жительства. Нормативные правовые акты, принятые в Москве, Санкт-Петер-бурге, Московской, Ростовской, Калининградской. Воронежской областях, Краснодарском, Ставропольском краях, Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской и КабардиноБалканской Республиках и в некоторых других регионах вступают в полное противоречие с федеральным законодательством. Например. В Москве и Московской области регистрируют беженцев или вынужденных переселенцев только в том случае, если они поселились у “близких” родственников, в Республике Адыгея — если “близкие”
35
родственники проживают здесь не менее десяти лет” .
Другой немаловажной и самой распространенной проблемой, относящейся к правовому положению беженцев и вынужденных переселенцев, является проблема их трудоустройства, которая тесно переплетается с общей для России проблемой занятости населения и низким уровнем жизни населения.
В 1994 г. на средства, выделяемые Федеральной миграционной службой России (ФМС) на реализацию федеральной миграционной программы, было создано около 3842 рабочих места для вынужденных переселенцев. В 1995 г. между ФМС России и Федеральной службой занятости было заключено соглашение, позволяющее создать еще 1627 рабочих мест. Однако из-за отсутствия средств в Федеральном фонде занятости это соглашение было реализовано лишь на 16,8% и в последующие годы не было пролонгировано. В 1996—
1997 гг. при содействии служб занятости было создано и сохранено 2,2 тыс. рабочих мест для беженцев и вынужденных переселенцев и трудоустроено 15 тыс. человек. Таким образом, за четыре года число новых рабочих мест составило менее 8 тыс. В результате чего большинство беженцев и вынужденных переселенцев бедствуют, находясь в крайне тяжелом материальном положении36.
Существенной проблемой является недоступность для беженцев и вынужденных переселенцев информации о законах и подзаконных актах, определяющих их правовой статус, а также неинформированность и некомпетентность субъектов исполнительной власти, отдельных должностных лиц.
Так, например паспортные столы Москвы и Московской области не осведомлены об отмене сбора за регистрацию по месту жительства на приобретенной на правах собственности площади. Должностные лица этих служб не знакомы и с заявительной
35 Подробнее об этом см.: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации “О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1996- 1997 годах. - М.,1998. - С. 40- 48.
36 Более подробно об этом см.: Буртина Е.В. О нарушении трудовых прав беженцев и вынужденных переселенцев // Правовые проблемы трудоустройства и приобретения гражданства вынужденных мигрантов на территории Российской Федерации. - М., 1999. - С. 37- 41.
формой снятия с регистрационного учета. В школах Москвы нет информации об отмене приказов, ограничивающих права на обучение тех детей, чьи родители не имеют регистрации в Москве. Существует распоряжение Правительства Москвы № 287-РП от 31 января 1992 г. о бесплатном медицинском обслуживании беженцев по месту их фактического проживания (т.е. без регистрации по месту жительства, но не месту пребывания), но медицинским учреждениям об этом часто неизвестно. Этим же актом ГУВД предписывается обеспечить беженцев паспортами без прописки, однако до сих пор сотрудники милиции выражают удивление и недоверие, когда видят паспорт без печати о прописки. Многие беженцы до сих пор не получили паспорта и живут по пресловутой форме № 9, временно, вот уже семь лет, заменяющей им удостоверение личности. Неизвестно беженцам и Распоряжение правительства Москвы от 21 апреля 1994 г. “О льготах по налогу
на прибыль для гостиниц, где живут беженцы”. Администрация гостиниц скрывает это распоряжение от беженцев, часто напоминая
37
о возможном выселении, держа их в постоянном страхе оказаться на улице .
Существенно затрудняют обеспечение конституционных прав беженцев и вынужденных переселенцев, нарушения, связанные с образованием их детей и медицинским обслуживанием. Так, например, с сентября 1995 г. в школы перестали принимать детей, родители которых не имеют регистрации по месту жительства. Это в первую очередь относится к детям из Чечни, несмотря на то, что они граждане России и к тому же жертвы трагедии, за которую несет ответственность государство38.
В данном случае нарушается не только Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, но и ст. 28 Конвенции о правах ребенка, что является грубейшим нарушением прав человека.
Вопросы, связанные с медицинским обслуживанием, каждый беженец и переселенец решает самостоятельно, поскольку в законодательстве не регламентировано положение лица, не имеющего такого статуса. В решении этих проблем важная роль принадлежит правозащитным организациям, при поддержке которых медицинская помощь оказывалась и оказывается сотням беженцев и переселенцев.
Таким образом, практика реализации всех нормативно -право-вых актов, регламентирующих положение беженцев и вынужденных переселенцев в России, свидетельствует о многочисленных нарушениях их конституционных прав. Из-за вышеназванных и других проблем не находят эффективного применения положения, закрепленные в Федеральной миграционной программе, содержащейся в указе Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г.39, а также принятого во исполнение вышеназванного указа правительством Российской Федерации постановления от 14 марта 1995 г. № 249 “О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования”40, в котором даны конкретные указания территориальным комитетам по земельным ресурсам и землеустройству, органам архитектуры и градостроительства, миграционным службам.
Одним из способов решения проблем беженцев и вынужденных переселенцев, по мнению автора, могут служить мероприятия, предусмотренные Федеральной миграционной программой, в соответствии с которой определены цели, принципы и основные задачи миграционной политики, в частности:
- защита прав и интересов мигрантов;
- соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий;
- создание условий приема и размещения мигрантов.
37 Более подробно от этом см.: Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации. Правозащитный центр “Мемориал”. - М., 1997. - С. 34- 37.
38 Основанием для такого незаконного ограничения прав детей по приему их в школы было письмо начальника паспортно-визового управления ГУВД Москвы М.К.Сберова от 15 сентября 1995 г. заместителю председателя Московского департамента образования М. К. Кузнецову. В нем отмечалось, что: “прием на учебу в общеобразовательные школы иногородних учащихся без наличия у них прописки или регистрации является нарушением паспортной системы”.
39 Собрание законодательства Российской Федерации. - М., 1994. - № 18. -
С. 2065.
40 Там же, 1995. - № 12. - С. 1060.
В условиях сложившегося ныне бедственного положения мигрантов на территории России, представляется необходимым проведение следующих основных мероприятий, способных реально обеспечить основные направления в области миграционной политики и права беженцев и вынужденных переселенцев.
1. Приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами путем обращения граждан, их общественных объединений и компетентных государственных органов в Конституционный суд Российской Федерации, а также создание конституционных судов на уровне республик, входящих в состав России.
2. Дальнейшее совершенствование законодательства в области миграции (упрощение и гуманизация) процедуры получения удостоверения вынужденного переселенца, их учета и регистрации.
3. Защита прав и законных интересов мигрантов в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и принципами и нормами международного права, с использованием внутригосударственных, международных средств и методов, включая международный контроль. Эффективными механизмами их защиты на международном уровне, по мнению автора, являются: международные суды, комитеты и комиссии ООН по правам человек, средства, относящиеся в внутригосударственным механизмам. Следует шире использовать: судебную практику, прокурорский надзор, а также институт Уполномоченного по правам человека в России, который пока еще не использует в полной мере предоставленные ему Конституцией Российской Федерации и законом полномочия.
В современных условиях в России стала складываться положительная судебная практика гражданских дел по искам о возмещении материального и морального ущерба гражданам и их имуществу (о льготах на строительство или приобретение жилья), гибели родственников в результате военных действий в Чечне, которые объединяют проблемы, связанные с беженцами и вынужденными переселенцами41.
4. Обеспечение эффективной организации иммиграционного контроля не только со стороны государства, но и правозащитных организаций местного самоуправления, средств массовой информации.
5. Дальнейшее прогнозирование миграционных процессов: создание условий (организационных, бытовых, материально-финан-совых и иных) для нового потока мигрантов, а также формирование государственной миграционной политики с учетом меняющейся социально-экономической и общегосударственной ситуации.
6. Пересмотр приоритетных территорий для приема беженцев и вынужденных переселенцев с учетом ситуации на рынке труда, квотирование ежегодного приема и предоставления временного убежища, создание и увеличение объемов рабочих мест при центрах временного их размещения.
7. Использование иных возможностей для решения проблем мигрантов и защиты их
прав: благотворительность, спонсорская помощь предпринимательских кругов (с
возможными льготами при налогообложении), общественных фондов и объединений.
8. Совершенствование международного сотрудничества в данном направлении деятельности государства (обмен положительным опытом).
9. Совершенствование работы и повышение требовательности к работникам миграционных служб, сотрудникам органов внутренних дел, образования и здравоохранения, усиление ответственности региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в решении проблем труда и защиты социальноэкономических прав мигрантов, повышение уровня их правовой культуры и профессионализма.
10. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации с передачей последним отдельных
41 Более подробно см.: Материалы правозащитного центра “Мемориал” “Проблемы беженцев и суды”. См. также интервью из передачи “Демократия, свобода, права человека” (“Радио России”. 18.04.99 г.) с Ганушкиной С.А. - сопредседателем комитета “Гражданское содействие”, членом Совета Правозащитного центра “Мемориал”; см. также решение гражданского дела № 2-5675/98 Центрального суда г. Волгограда по делу Зибровой О.Н., предъявившей иск Минфину России в связи с гибелью ее сына в г. Грозном во время бомбежки.
полномочий с целью усиления их функций в сфере занятости, социальной защиты мигрантов.
11. Экономическое стимулирование государством и органами местного самоуправления деятельности негосударственных правозащитных организаций по обеспечению прав беженцев и вынужденных переселенцев.
12. В целях повышения уровня правовой культуры населения и особенно молодежи представляется целесообразным и необходимым введение в средней и высшей школе специального предмета “Основы прав человека”, а также обеспечение государством и общественными правозащитными организациями пропаганды проблем прав человека через издательскую деятельность, использование возможностей средств массовой информации.
13. Обеспечение и организация государственной помощи в создании сети юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев на территории России42.
Для решения проблемы обеспечения прав мигрантов представляет немалый интерес опыт организации сети юридических консультационных пунктов для беженцев в Центральной Европе. Так, например, в Австрии в каждой провинции проблемами беженцев занимаются от одного до трех юристов, работающих по контракту. Вся система проведения юридических консультаций построена не по централизованному принципу, т.е. в разных провинциях действуют различные структуры, координацию которых осуществляет специально уполномоченное должностное лицо. В то же время опыт стран Центральной Европы показывает, что только юридическая помощь неэффективна, поскольку ей должна сопутствовать помощь социальная. Поэтому оказываемая юридическая помощь беженцам в Европейских странах сочетается с работой и сотрудничеством с негосударственными организациями, которые занимаются социальной
43
помощью .
Таким образом, изучение российского законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах и практики его применения, показывает, что существующие проблемы обеспечения их прав в условиях России носят комплексный характер. Следовательно, при их решении необходим также комплексный подход, сочетающий усилия государства и всего общества и прежде всего правозащитных организаций. Вышеназванный тезис обосновывается зарубежным положительным опытом, накопленным Европейским советом по делам беженцев — неправительственной организацией, объединяющей усилия неправительственных организаций всей Европы, оказывающих помощь беженцам, которая
44
также носит комплексный характер .
Главная же причина наличия множества проблем во взаимоотношениях личности и государства в сфере конституционных прав и свобод, по убеждению автора, состоит в отсутствии условий подчинения государственных органов власти праву, включая правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел, в эффективной реализации механизма юридической (конституционной) ответственности государства перед обществом и обеспечения законности и правопорядка на всей территории Российской Федерации. Создание условий, призванных устранить названную причину (причины) является в современных условиях первоочередной задачей всего российского общества и государства.
42 По мнению автора, заслуживает внимания в решении данного вопроса опыт работы негосударственной правозащитной организации (общества) “Мемориал” по проведению юридических консультаций в рамках Программы “Миграция и право” для беженцев и вынужденных переселенцев в 1997 г. Более подробно об этом см.: Актуальные проблемы миграции: международные механизмы защиты прав беженцев: Материалы четвертого семинара, проведенного правозащитным центром “Мемориал” 24-26 апреля 1998 г. - М., 1999.
43 Более подробнее об этом см.: Солкнер А. Опыт организации сети юридических консультационных пунктов для беженцев в Центральной Европе: Материалы первого семинара “Организация юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах и регионах России. - М., 1997. - С. 21-25.
44 См.: Сеари Б. Опыт ЕСЯЕ в работе с помогающими беженцам непра-вительственными организациями в Центральной Европе: Материалы первого семинара “Организация юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах России. - М., 1997. - С. 9- 12.
