CC BY
845
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583770)
Современные проблемы совершенствования системы и структуры современного административного права
В статье рассматриваются современные проблемы системы и структуры административного права, предлагаются новые подходы к выделению критериев построения системы административного права и его структурирования, исходя из современных потребностей административно-правового регулирования отношений по осуществлению задач и функций исполнительной власти в Российской Федерации.
Ключевые слова: система административного права, структура административного права, право государственного управления, административно-деликтное право, административно-процессуальное право, предмет правового регулирования, институты права, подотрасли права, нормы административного права.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583770.
Modern issues of improving the system and structure of modern administrative law
The article deals with the modern problems of the system and structure of administrative law, offers new approaches to the selection criteria of the system of administrative law construction and its structure, based on contemporary needs administrative-legal regulation of relations for the implementation of the tasks and functions of the executive power in the Russian Federation.
Key words: administrative law system, administrative law structure, right of public administration, administrative and tort law, administrative procedure law, subject of legal regulation, institutions of law, law industry, administrative law norms.
Проблема системы и структуры административного права длительное время находится в «поле зрения» ученых [124], что свидетельствует об актуальности данного вопроса для дальнейшего совершенствования правового регулирования и повышения эффективности деятельности исполнительной власти. В этой связи хотелось бы высказать свое скромное мнение по указанной проблеме в свете той дискуссии, которая имела место на страницах журнала «Административное право и процесс».
Традиционно в отечественной административно-правовой науке предлагается выделять следующие элементы: норма административного права, институты и субинституты административного права,подотрасли административного права. Причем последний из приведенных элементов отдельными учеными не признается. Все эти элементы объединяются в рамках Общей и Особенной частей административного права [25, с. 49-52] (отдельные ученые пред-
лагают выделять еще и Специальную часть административного права) [17, с. 140, 432]. Нам представляется, что сложившаяся дискуссия об элементах системы административного права не имеет в настоящее время принципиального значения, т.к. мы вряд ли найдем различия между институтом и подотраслью права, а их предметный способ выделения дает возможность бесконечному «дроблению» отрасли на большие и малые нормативные комплексы. Малоперспективным является и деление административного права на Общую, Особенную и Специальную части. Следует признать, что в настоящее время данное деление не отвечает потребностям развития административно-правовых отношений. Аргументами в пользу отказа от такой дифференциации норм административного права, по нашему мнению, является, во-первых, то, что нормы так называемой Общей части административного права потому и являются таковыми, что имеют отношение к иным элементам системы административного
262
права. В этой связи уместно их распределять между обслуживаемыми ими институтами административного права. Во-вторых, соотношение Особенной и Специальной частей отрасли весьма условно. Непонятно, почему Специальная часть охватывает лишь так называемое «полицейское право» и не затрагивает нормы, регулирующие организацию и деятельность иных специальных служб, являющихся федеральными органами исполнительной власти (ФСБ России, СВР России и т.п.). В-третьих, Особенная часть строится по отраслевому и межотраслевому принципам организации государственного управления, что в настоящее время не вполне отвечает сферам деятельности исполнительной власти. Нам представляется, что право государственного управления, как элемент системы административного права, должно иметь отношение ко всем сферам, отраслям и иным видам организации государственного управления, включая специфику отраслевого, межотраслевого и специального государственного управления, а также федеральной и территориальной организации государственного управления. В-четвертых, вопросы административной и дисциплинарной ответственности, а также процессуальные аспекты деятельности исполнительной власти имеют специфику, обусловленную особенностями тех административных правоотношений, которые возникают в процессе функционирования исполнительной власти. Это обстоятельство свидетельствует, что нормы административного процесса, относимые всегда к Общей части, направлены на реализацию регулятивных и охранительных норм Особенной и Специальной частей. Вместе с тем, административно-процессуальное право (понимаемое в широком смысле) не является единым, а дифференцируется, прежде всего, от специфики норм материального административного права, которые оно помогает реализовывать.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости поиска новых решений по вопросу о системе современного административного права.
Представляется, что построение системы современного административного права должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, система административного права неразрывна с его структурой. В теоретической науке отмечается, что «система права - это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласованности всех действующих правовых норм и их логическом распределении по
отраслям и правовым институтам» [26, с. 117; 27, с. 251]. Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Кашанина пишет: «Право - это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования» [6, с. 11]. Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие "структура" включает в себя понятие "система" и является более широким по объему. Это предполагает необходимым в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающиеся системы права, т.е. того, какие элементы ее составляют, но, конечно, основной упор при этом делать на характер взаимоотношений между элементами» [6, с. 9]. Подобный подход к пониманию «системы» и «структуры» права представляется обоснованным и с точки зрения философского понимания этих категорий. Так, в философском словаре категория «структура» понимается как «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей». В свою очередь, категория «система» понимается как «совокупность элементов, находящихся в отношениях связи между собой и образующих определенную целостность, единство». В Философском энциклопедическом словаре термин «система» определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места». В свою очередь, «структура» понимается как «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.о. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях». Основными признаками, характеризующими категорию «система», являются, во-первых, внутреннее строение определенного явления как некоего целого; во-вторых, многоэлемент-ность системы; в-третьих, четкое определение места элементов в едином целом. Категория «структура» характеризуется следующим образом: а) совокупность устойчивых связей некоего целого; б) форма организации системы; в) обеспечение тождественности и целостности элементов системы некоему целому.
Приведенные положения позволяют признать, что «система» и «структура» отрасли административного права - тесно взаимосвязанные философские и общетеоретические
263
правовые категории, раскрывающие внешние и внутренние свойства исследуемого явления. Здесь уместно подчеркнуть различное значение понятий «структура» и «структурность». Последнее есть неотъемлемое свойство системы. В свою очередь, «систематика» и «структурирование» отрасли административного права есть некий процесс организационного построения данной отрасли права. Поэтому мы не можем согласиться с мнением Т.В. Кашаниной о том, что структура является более широким понятием, чем система, по объему, т.к. она отражает качественно иные свойства явления, чем система. Наиболее утилитарно соотношение этих категорий можно было бы охарактеризовать как то, что система есть «каркас» явления, внутренняя его форма, в то время как структура есть содержательная характеристика явления, выражающая функциональную, практическую составляющую отрасли, отражающая связи между ее элементами.
Во-вторых, следует по-иному взглянуть на критерии систематики и структурирования отрасли российского административного права. Поскольку система и структура административного права являются различными, но, вместе с тем, принципиально взаимосвязанными явлениями, постольку в основе их построения (выделения) лежат совершенно различные критерии. В этой связи дальнейшим развитием системы административного права может выступать именно внутренняя структура данной отрасли права, которая наполняет систему конкретным нормативно-правовым содержанием.
Следует предложить следующие критерии выделения элементов системы административного права: а) статусно-субъектный критерий систематики отрасли, под которым понимается объединение норм административного права, в рамках которого формируется специальный административно-правовой статус лица и механизм его осуществления; б) инструментальный критерий характеризуется совокупностью специфических правовых средств (норм административного права), посредством которых достигается реализация задач и функций исполнительной власти; в) объектный критерий заключается в объединении норм административного права, закрепляющих особенности объекта управленческого воздействия на управляемую подсистему.
Выделенные по указанным критериям элементы системы административного права, объединяющие нормы административного права, могут между собой пересекаться, тем самым дополнять положения и повышать эф-
фективность нормативного обеспечения выделенного элемента, т.е. нормы института, выделенного по статусно-субъектному критерию, могут содержаться в институте, сформированном по объектному или инструментальному критерию. Например, нормы института административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти могут содержаться, кроме указанного института, в институте обеспечения законности в государственном управлении (инструментальный критерий выделения) или институте административно-правового режима чрезвычайного или военного положения (объектный критерий).
Следует отметить, что в системе административного права следует выделять только те элементы, которые могли бы обеспечить адекватное структурирование отрасли и обеспечить цели правового регулирования управленческих отношений. Решить данную задачу можно лишь посредством определения критериев такого структурирования. В этой связи структуру современного административного права, по нашему мнению, следует строить на основе иных, чем система, критериях, к числу которых следует отнести: а) цели административного права (или цель административно-правового регулирования общественных отношений); б) административно-правовую политику; в) административно-правовую теорию; г) предмет административного права как комплекс общественных отношений, возникающих при осуществлении задач и функций исполнительной власти; д) направление управленческого воздействия административно-правовых норм на объекты государственного управления в процессе осуществления административно-публичной деятельности уполномоченных органов [28, с. 51-57; 29, с. 265-271].
В российской и зарубежной административно-правовой науке отмечается, что цель отрасли права неразрывно связана с административно-правовой политикой государства, являясь элементом ее содержания [30, с. 215217; 31; 32, с. 178]. Китайский ученый-админи-стративист Ло Хаоцай обоснованно указывает, что научная теория не может в полной мере решать все вопросы структурной организации отрасли без политического влияния государства («политического регулирования») [32, с. 180181]. Анализ высказанных идей на цель административного права, как отрасли права [33, с. 234-236; 30, с. 14; 34, с. 46-49; 35, с. 12] позволяет признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли
264
права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного (административного) управления как вида деятельности государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечения их реализации сообразно с общечеловеческими (международно-правовыми) ценностями.
Другим критерием построения структуры административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации именно системы любой отрасли российского права. Причем важное значение имеет объем предмета правового регулирования, который характеризуется сферой, областью, видом и разновидностью общественных отношений. Для образования структуры отрасли имеет значение содержательная, сущностная сторона общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования.
Содержательный, сущностный аспект предмета правового регулирования административного права как критерия структурирования зависит от того, какова сущность самого государственного управления как социального явления. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления характеризовалась зависимостью от того или иного подхода к определению содержания предмета административного-правового регулирования управленческих отношений. Нам представляется, что современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права. Вполне адекватным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление (или административно-публичная деятельность) понимается как урегулированная «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответству-
ющих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» [36, с. 19]. Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права). Предмет административного права, как критерий построения структуры административного права, выполняет, кроме указанного, еще одно предназначение. Он предопределяет тот объем норм права, который в рамках системы административного права подлежит структурированию.
Следующим выделенным нами критерием структурирования, позволяющим формировать структуру современного административного права, является направление административного воздействия субъекта на объект управления (право, регулирующее внутриорганиза-ционные отношения, и право, регулирующее отношения с субъектами, организационно не подчиненными). Данное обстоятельство следует учитывать не только для структурирования, но и для систематики современного административного права.
Таким образом, основываясь на предложенных критериях построения структуры современного административного права, можно формировать ее содержание, выявлять устойчивые связи элементов данной структуры и системы, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов административного права.
Изложенные нами положения позволяют предложить следующие элементы системы и структуры современного административного права России: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно-деликтное право и процесс. Данные элементы следует определить как «нормативно-правовую общность». Административно-правовая нормативная общность является условным объединением норм административного права по целевому критерию, т.е. имеет задачу сформировать внутри отрасли права нормативное объединение, отражающее целевое предназначение отрасли, и административно-правовую теоретическую модель последующей систематики и структурирования рассматриваемой отрасли права на институты,
265
которые делятся по статусно-субъектному, инструментальному и объектному критериям. К сожалению мы не можем раскрыть все элементы системы и структуры административного права, сложившиеся в настоящее время, в
связи с ограниченными возможностями данной статьи, вместе с тем, предложенная концепция наиболее адекватно, по нашему мнению, отражает механизм организации рассматриваемой нами отрасли российского права.
1. Андриевский И.Е. Полицейское право. Т. 1: Полиция безопасности. Т. 2: Полиция благосостояния. СПб.,1871.
2. Берендтас Э.Н. Опыт системы административного права. Т. 1: Обзор истории административного права и истории его литературы. Ярославль, 1898. Вып. 1.
3. Берцинский С.М. Программа по курсу советского административного права. М., 1938.
4. Бунге Н. С. Полицейское право. Введение и государственное благосостояние. Киев, 1873.
5. Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. М, 1946.
6. Кашанина Т. В. Структура права //Ленинград. юрид. журнал. 2011. № 2.
7. Кирин А. В. О реформе системы административного права // Журнал рос. права. 2012. № 3.
8. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.
9. Кононов П. И. О систематике российского административного права и законодательства // Административное право и процесс. 2014. № 6.
10. Коренев А.П. Административное право России: в 3 ч. 3-е изд., с изм. и доп. М, 2000. Ч. 1.
11. Палибин М.К. Повторительный курс полицейского права. 2-е изд. СПб., 1900.
12. Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959.
13. Петров Г.И. О системе курса советского административного права // Правоведение. 1962. № 1.
14. МанохинВ.М., АдушкинЮ.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учеб. М., 1996.
15. Мордухай-Болтовский И.Д. Разъяснения по вопросам административного права, преподанные по делам Первого общего собрания Правительствующего Сената, восходившим на рассмотрение Консультации, при Министерстве Юстиции учрежденной, за время с июня 1905 г. по июнь 1908 г. СПб., 1909.
16. Ананов И.Н., Берцинский С.М. Советское административное право: учеб. М., 1940.
17. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.
18. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.
1. Andrievsky I.E. Police law. Vol. 1: The security police. Vol. 2: The police welfare. St. Petersburg, 1871.
2. Berendtas E.N. Experience of administrative law. Vol. 1: Review the history of administrative law and the history of its literature. Yaroslavl, 1898. Vol. 1.
3. Bertsinsky S.M. The program for the course of the Soviet administrative law. Moscow, 1938.
4. Bunge N.S. Police law. Introduction and public welfare. Kiev, 1873.
5. Evtikhiev I.I., Vlasov V.A. Administrative law of the USSR. Moscow, 1946.
6. Kashanina T.V. The structure of law // Leningrad juridical magazine. 2011. № 2.
7. Kirin A.V. On the reform of the system of administrative law // Magazine of the Russian law. 2012. № 3.
8. Kozlov Yu.M. The subject of the Soviet administrative law. Moscow, 1967.
9. Kononov P.I. On the systematics of the Russian administrative law and legislation // Administrative law and procedure. 2014. № 6.
10. Korenev A.P. Administrative law of Russia: in 3 pt. 3rd ed., rev. and add. Moscow, 2000. Pt. 1.
11. Palibin M.K. Repeating course of the police law. 2nd ed. St. Petersburg, 1900.
12. Petrov G.I.The essence of the Soviet administrative law. Leningrad, 1959.
13. Petrov G.I. About the system of the course of the Soviet administrative law // Jurisprudence. 1962. № 1.
14. Manohin V.M., Adushkin Yu.S., BagishaevZ.A. Russian administrative law: textbook. Moscow, 1996.
15. Mordukhai-Boltovsky I.D. Explanations on administrative law, taught for the first general meeting of the Governing Senate, sunrise to the Consultations established under the Ministry of Justice during June 1905 to June 1908 St. Petersburg, 1909.
16. Ananov I.N., Bertsinsky S.M. The Soviet administrative law: textbook. Moscow, 1940.
17. Solovey Yu.P. Legal regulation of activity of militia in the Russian Federation. Omsk, 1993.
18. Starilov Yu.N. Course of general administrative law: in 3 vol. Vol. 1: History. Science. Subject. Standards. Subjects. Moscow, 2002.
19. Studenikin S.S., Vlasov V.A., Evtikhiev I.I. The Soviet administrative law. Moscow, 1950.
20. Tarasov I. T. Textbook of science of police law. Moscow, 1891. Vol. 1.
266
19. Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихи-ев И. И. Советское административное право. М, 1950.
20. Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. М., 1891. Вып. 1.
21. Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11.
22. Шергин А. П. Проблемы администра-тивно-деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9.
23. Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.
24. Ямпольская Ц.А. О месте административного права в системе советского социалистического права // Сов. государство и право. 1956. № 9.
25. БахрахД.Н., Манохин В.М., ПавловскийР.С. Административное право и перестройка //Правоведение. 1988. № 6.
26. Чистяков Н.М. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2010.
27. Теория государства и права: учеб. / под ред. Р.А. Ромашова. СПб., 2005.
28. Жеребцов А.Н. Критерии построения системы отраслей публичного права (на примере отрасли российского административного права) // Экономико-правовые аспекты системного социально-экономического обновления России: перспективы посткризисного развития: сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2013.
29. Жеребцов А.Н. К вопросу об основаниях структурирования современного российского административного права // Общество и право. 2014. № 2.
30. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.
31. Жеребцов А.Н. Правовая политика как источник права // Источники права: II Ежегодная междунар. науч. конф., Москва, 22-25 мая 2007 г. М., 2007.
32. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А.А. Демина. М., 2010.
33. Юсупов В.А. Административное право. Философия и общая теория административного права. М., 2012. Т. 1.
34. ГаллиганД., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.
35. Административное право зарубежных стран: учеб. / под ред. А.Н. Козырина, М. А. Штатиной. М., 2003.
36. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.
21. Fatyanov A.A. On the question of reforming the system of administrative law // Administrative law and procedure. 2012. № 11.
22. Shergin A.P. Problems of administrative and tort law// State and law. 1994. № 8-9.
23. Shpilevsky M. Police law as an independent branch of law. Odessa, 1875.
24. Yampolskaya Ts.A. The place of administrative law in the system of the Soviet socialist law // Soviet state and law. 1956. № 9.
25. Bahrah D.N., Manohin V.M., Pavlovsky R.S. Administrative law and restructuring // Jurisprudence. 1988. № 6.
26. Chistyakov N.M. Theory of state and law: study aid. Moscow, 2010.
27. Theory of state and law: textbook / ed. by R.A. Romashov. St. Petersburg, 2005.
28. Zherebtsov A.N. Criteria for the construction of branches of public law (for example, the Russian branch of administrative law) // Economic and legal aspects of the system of social and economic renewal of Russia: prospects of post-crisis development: coll. of papers of the Intern. sci. and pract. conf. Krasnodar, 2013.
29. Zherebtsov A.N. To a question on the grounds of temporary co-structuring of the Russian administrative law // Society and law. 2014. № 2.
30. Chirkin V.E. Public administration. Elementary course. Moscow, 2002.
31. Zherebtsov A.N. Legal policy as a source of law // Sources of law: II Annual Intern. sci. conf., Moscow, May 22-25, 2007. Moscow, 2007.
32. Lo Haotsay. Essays on modern Chinese administrative law / ed. by A.A. Demin. Moscow, 2010.
33. Yusupov V.A. Administrative law. Philosophy and General theory of administrative law. Moscow, 2012. Vol. 1.
34. Galligan D., Polyansky V.V. Starilov Yu.N. Administrative law: history of development and the basic modern concepts. Moscow, 2002.
35. Administrative law of foreign countries: textbook / ed. by A.N. Kozyrin, M.A. Shtatina. Moscow, 2003.
36. Masharov I.M. Administrative and public activity in Russia. Problems of legal regulation. Moscow, 2009.
267
