CC BY
698
Система современного административного
права и критерии ее построения
В статье исследуются научные подходы к построению системы административного права как отрасли административного права, предлагается авторское видение системы критериев внутренней системной дифференциации отрасли административного права.
Ключевые слова: система права, отрасль права, отрасль административного права, правовая теория, правовая политика, предмет правового регулирования.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79282616713.
The modern system of administrative law and the criteria for its building
The work explores scientific approaches to the construction of the system of administrative law as a branch of administrative law, a copyright vision system internal system differentiation criteria industry.
Key words: system of law, industry law, business administrative law, legal theory, legal policy, a subject of legal regulation.
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России _ (тел.: +79282616713)
Актуальность исследования системы современного административного права России обосновывается теми общественными процессами, которые в настоящее время происходят в стране при осуществлении государственного управления. Необходимость оптимизации государственного управления, появление новых сфер общественных отношений, в управлении которыми государство ранее не участвовало, осуществление защиты прав и свобод личности, вовлеченных в сферу публичных отношений, - все это требует новых подходов к формированию нормативно-правовой основы деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Приведенные аспекты не остаются без внимания в современных административно-правовых исследованиях [10, 11, 18]. Вопросам совершенствования государственно-управленческой деятельности уделялось внимание и в целом ряде актов Президента РФ и Правительства РФ. Так, в Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 -2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824 [2] приоритетными направлениями административной реформы были выделены следующие: а) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; б) исключение дублирования функций и пол-
номочий федеральных органов исполнительной власти; в) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; г) организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; д) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Как видно из приведенного документа, Президент РФ акцентирует внимание на организации деятельности органов государственного управления, совершенствовании системы государственного управления, ее оптимизации, минимизации функций органов государственного управления в экономической сфере. В другом акте Президент РФ акцентирует внимание на защите прав и свобод человека, облегчении получения гражданами государственных услуг в Российской Федерации, формирования открытости и доступности исполнительной власти для граждан [1]. В свою очередь, Правительство РФ в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.», утвержденных Председателем Правительства РФ от 31 января 2013 г.
211
формирует основные подходы к повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг, что в конечном счете направлено на совершенствование организационных управленческих отношений с участием граждан.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости научного обоснования дальнейшего развития отрасли административного права и особенно научно-теоретического осмысления системы отрасли административного права, которая, по замечанию Ю.М. Козлова, выполняет служебную роль, заключающуюся в воздействии административно-правовых норм на управленческие общественные отношения [12, с. 210]. Сформированная в советский период развития административного права и сохраняющаяся до настоящего времени управленческая концепция системы административного права, где эта отрасль права складывается из общей, особенной и специальной частей, в настоящее время весьма активно подвергается обоснованной критике [11; 18].
А.А. Фатьянов предлагает рассматривать систему отрасли административного права исходя из широкого понимания предмета отрасли административного права. Он отмечает, что «государственное управление - это деятельность всего государственного механизма в целом» [18]. Это позволяет приведенному автору признать, что современное административное право не следует делить на общую и особенную часть, следует исходить из дифференциации данной отрасли на подотрасли, институты и субинституты на основе того, что административное право обслуживает отношения по осуществлению не государственного, а административного управления [18]. В изложенной концепции предприняты попытки обосновать систему отрасли административного права на основе предмета правового регулирования, которая имеет доктринальное значение в современной теоретико-правовой науке еще с начала XX в. [5, с. 45-78]. Авторы одного из учебников «Административное право», анализируя различные подходы к построению системы отрасли административного права, отмечают, что «систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования» [8, с. 58]. Далее приведенные авторы отмечают, что первый из отмеченных критериев позволяет делить отрасль административного права на общую и особенную части, а второй - на институты и подотрасли [8, с. 58]. Как нам представляется, наиболее обстоятельно второй подход к построению системы административного права
обосновывает Ю.Н. Старилов [17, с. 330-349]. Однако данный научный подход не имеет дальнейших перспектив развития. Во-первых, критерий предмета правового регулирования, как критерий построения системы отрасли права, размывает как саму структуру системы права в целом, так и внутреннюю организацию отдельных ее отраслей. Сами представители данного подхода отмечают, что «формирование подотраслей административного права еще не закончено. Их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными» [8, с. 59]. Во-вторых, предлагаемая С.С. Алексеевым концепция деления отраслей права на основную (она единственная - государственное право), профилирующие и комплексные отрасли права по признаку режима правового регулирования [6, с. 244-247], лишь дополняет новым критерием дифференциации систему права, каковым в данном случае становится метод правового регулирования, который заключается в режиме правового регулирования общественных отношений. Данный подход лишь развивает ранее сформулированную концепцию дифференциации системы права на отрасли. В-третьих, Д.М. Азми отмечает, что «под системой права принято понимать его внутреннее строение, в то время как систематика права представляет собой лишь основанное на определенном(ых) классификацион-ном(ых) критерии(ях) упорядочение позитивной правовой материи» [5, с. 32], т.е. следует различать внутреннее строение права, как социального явления, и упорядочение созданных норм позитивного права на определенные позитивно-нормативные комплексы. В первом случае «система права» предопределяется системой общественных отношений, которые регламентируются определенным нормативным комплексом, во втором случае «систематика права» проявляется в дифференциации норм позитивного права на определенные группы, т.е. является дифференциацией системы законодательства. В связи с этим система и систематика права, по смыслу Д.М. Азми, лежат лишь в плоскости соотношения системы права и систематики законодательства, но, вместе с тем, по справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, являются неразрывными понятиями, «логика их взаимоотношений и обуславливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования» [17, с. 330]. Данный подход имеет важное практическое значение, но не решает проблем построения системы самой отрасли административного права.
В современной учебной литературе по административному праву высказывается мне-
212
ние, что кроме предмета правового регулирования, как критерия построения современного административного права, следует выделять еще и систему административного законодательства [4, с. 40-44]. Представляется, что данная идея ставит вопрос о критериях построения системы отрасли административного права «с ног на голову». Получается, что субъективный критерий, который заключается в системе законодательства и зависит от воли законодателя, предопределяет построение системы отрасли административного права, которая по своей природе является явлением объективным. Безусловно, нельзя исключать влияние системы административного законодательства на развитие системы отрасли права, но это влияние является вторичным либо опосредованным, не играющим решающей роли в построении системы административного права.
Ю.Н. Старилов высказывает мысль о возможности подразделения административного права на внутреннее и внешнее. «Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой» [17, с. 337].«Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус этих субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера» [17, с. 338]. Предложенное деление административного права имеет важное научно-практическое значение, так как показывает характер и особенности управленческой деятельности органов государства. Вместе с тем, автор не приводит критерия, в соответствии с которым данное деление отрасли происходит.
В зарубежной науке высказывается мнение о том, что в основе построения системы административного права может лежать научная теория, обосновывающая сущность административного права, действующего в рамках основных правовых систем современного мира. «За любой системой административного права стоит некая теория, которая играет роль познавательной модели, способствующей решению основополагающих вопросов» [14, с. 67]. Так, по мнению китайского правоведа ЛюХаоцай, для романо-германской правовой семьи характерно формирование административного права только как инструмента обеспечения подчинения. В связи с этим он подчеркивает, что исполнительная власть может злоупотреблять, и во имя публичного интереса права человека
могут быть нарушены [14, с. 66], т.е. в рамках романо-германской правовой семьи административное право строится на основе управленческой теории или теории подчинения. Для англосаксонской правовой системы характерна теория контроля за административной властью, заключающаяся в подходе «к административному праву как средству контроля власти, во многом опирается на независимость судебной власти от исполнительной, что с трудом укладывается в рамки конституционной структуры Китая, где не укоренились западные основы такой политической системы» [14, с. 66]. Далее указанный автор отмечает, что для китайского административного права характерно реформирование на основе теории равновесия, которая основывается на эмпирическом подходе, т.е. «на презумпции взаимодействия между мотивацией и поведением, а следовательно, может применяться для описания, раскрытия и прогнозирования административного процесса, поскольку предполагается, что его участники взаимодействуют друг с другом. С этой точки зрения эмпирической подход помогает выявить элементы, которые влияют на отношения между представителями власти и частными лицами, а также элементы, которые влияют на весь административный процесс в целом. В широком смысле он способствует анализу функциональных отношений между административным правом и социальным окружением, в котором оно существует. С точки зрения теории равновесия административное право является ветвью права, регулирующей административный процесс и процесс, посредством которого осуществляется правовой контроль за исполнительной властью - как внутренний, так и внешний» [14, с. 71-72]. Данные методологические основы построения системы административного права Китая позволяют строить систему отрасли из двух частей: «это адмнистративно-правовой режим, направленный на регулирование административных отношений между субъектом административных действий и противоположной стороной; и режим, который нацелен на регулирование отношений между субъектами контроля над администрацией и административными органами» [13, с. 29]. Предложенный научный подход к построению системы административного права представляет определенный интерес, который вводит в качестве критерия построения данной системы совершенно ранее неизвестный критерий - научную теорию, обосновывающую сущность административного права. Вместе с тем, следует отметить, что обоснование теоретической модели системы административного права не может возникнуть само по себе, даже основываясь на эмпириче-
213
ской основе. Представляется, что в основе административно-правовой теории должна лежать цель административно-правового регулирования общественных отношений. В свою очередь, цель формируется посредством формирования административно-правовой политики государства в осуществления задач и функций исполнительной власти. Правовая политика является значимым источником современного права [19, с. 215-217].Она занимает важное место в процессе формирования системы административного права, что признается и в зарубежной юридической науке [13, с. 178]. Так, реформирование системы современного административного права Китая происходит «через реформу системы права и политическое регулирование» [13, с.178]. Формирование административно-правовой политики Китая («политического регулирования») основывается на следующих принципах: 1) изменение концепции административной системы права: от управления людьми к управлению законами; 2) регулирование структуры права (власти) административных законов: от сильной власти, слабого права к соединению власти и права; 3) изменение правительственных функций: от полномочного правительства к правительству с ограниченными функциями; 4) гибкость механизма административного права: от чистых ограничений к ограничениям и стимулированию с учетом интересов; многообразие форм административной деятельности: от чистого развития «приказ - подчинение» к ситуации, когда «усиление - неусиление» административной власти не противоречат друг другу; 6) от жесткой сущности - произвольной процедуры, жестких результатов -произвольного исполнения к единству сущности и процедуры, исполнения и результатов; 7) правовая помощь и административный контроль: слияние институционального совершенствования и институциональной эффективности [13, с.180-188].
Проблема целей государственного управления является достаточно дискуссионной. Так, В.Е. Чиркин к наиболее общим целям государственного управления относит: безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной систем, сообразованных с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни, гарантиями прав и развития личности, обеспечением демократии, социальной справедливости, социального прогресса общества [19, с.14]. Исследуя вопросы зарубежного административного права, А.Н. Козырин и М.А. Штатина отмечают, что «в англосаксонских странах (прежде всего в США) основной целью административного права провозглашается защита интересов
частных лиц от произвола со стороны администрации» [3, с. 12]. «На современном этапе страны континентальной правовой семьи целями административного права провозглашают не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений» [3, с. 13]. Приведенные авторы сформулировали цели административного права, исходя из тех научных теорий, которые сложились в административном праве англосаксонской и континентальной правовой семьи. Авторы работы «Административное право: история развития и основные современные концепции» выделяют следующие цели административного права: а) административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом; б) административное право важно также для обеспечения оптимального («хорошего») уровня управления государственно-организованным обществом с использованием административных институтов государственной власти; в) управление и администрирование связано не только с эффективным достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с людьми; г) каждая из этих трех целей административного права может рассматриваться как элемент и более общей цели обеспечения законного управления [7, с. 46-49]. Приведенные подходы на цель административного права, как отрасли права, позволяют признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного управления, как вида деятельности специально уполномоченных органов государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечение их реализации сообразно с общечеловеческими ценностями.
Другим критерием построения системы административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий, как мы ранее отмечали, длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации системы любой отрасли российского права. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления ставила в зависимость от того или иного подхода к определению содержания предмета административно-правового регулирования управленческих отношений, которые доктринально определялись как «конкретная форма социальных
214
связей (общественных отношений) сознательно-волевого и организационного характера, в которых одна сторона выступает в качестве носителя (выразителя) функций управления (субъекта), а другая - испытывает на себе управляющее воздействие со стороны первой (объект), соответствующее целям социального управления...» [12, с. 180]. Современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права, т.е. административно-публичной деятельности как урегулированной «нормами административного права деятельности органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» [15, с. 19]. Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права).
Другим важным критерием, позволяющим формировать систему современного административного права, является направление управленческого воздействия субъекта на объект управления. В связи с этим Ю.Н. Ста-рилов предлагает подразделять административное право на внутреннее и внешнее.
Таким образом, среди критериев построения системы современного административного
права следует выделить: а) цель административного права, сформированная государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ); б) административно-правовая политика, которая понимается как вид государственной политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемая в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений и представляющих собой форму государственно-политической деятельности [9, с. 64]; в) научная теория, обосновывающая на научно-теоретическом уровне содержание и системы отрасли административного права; г) предмет административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е. возникающей в процессе осуществления уполномоченными органами государства административно-публичной деятельности. В.А. Юсупов в связи с этим отмечает, что «при классификации норм на отрасли права должен быть вычленен определенный вид социальной деятельности, т.е. обособленный круг общественных отношений, которые характеризуются единством социального назначения и однотипностью своей структуры» [20, с. 273]; д) направление управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности.
Основываясь на предложенных критериях построения системы административного права, можно формировать систему элементов данной отрасли права, которая складывается из внутреннего и внешнего административного права, которые, в свою очередь, складываются из институтов и подотраслей права. Кроме того, представляется уместным признать, что данные критерии могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов системы административного права современной России.
1. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
2. Собр. законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
3. Административное право зарубежных стран: учеб. / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003.
1. On main directions of development of governance: Decree of the President of the Russian Federation from May 7, 2012. № 601 // Collected legislation of RF. 2012. № 19. Art. 2338.
2. Collected legislation of RF. 2003. № 30. Art. 3046.
3. Administrative law in foreign countries: tutorial / ed. by A.N. Kozyrina, M.A.Shtatinoy. M., 2003.
215
4. Административное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.
5. Азми Д.М. Теоретико-методологический анализ отечественного учения о системе права (1938-1946 годы). М., 2009.
6. Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М, 1981. Т. 1.
7. Галлиган Д., Полянский В.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.
8. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учеб. М., 2005.
9. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.
10. Жеребцов А.Н. Теоретические модели и система административного права как отрасли российского права // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной 35-летию со дня основания Краснодарского университета МВД России, 25 мая 2012 г.: в 2 т. Краснодар, 2012. Т. 1.
11. Кирин А. В. О реформе системы административного права // Журнал российского права. 2012. № 3.
12. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.
13. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А. А. Демина. М., 2010.
14. Лю Хаоцай. Теория равновесия: теоретические основы современного административного права // Вестн. МГУ. Сер. 11, Право. 2008. № 6.
15. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.
16. Пилипенко Е.А. Система российского права: структурно-сравнительный анализ: дис... канд. юрид. наук. Ростов н/Д. 2003.
17. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М., 2002. Т. 1.
18. Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11.
19. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. М., 2002.
20. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление // Юсупов В.А. Труды по административному праву: в 3 т. М., 2011. Т.1.
4. Administrative law of Russia: tutorial. 4th prod., enl. and reslave / ed. by. P.I. Kononova, V.Ya. Kikot, I.Sh. Kilashanova. M, 2009.
5. Azmi D.M. Theoretical and methodological analysis of the domestic system oflaw (19381946). M, 2009.
6. Alekseev S.S. General theory of law: in 2 vol. M., 1981. Vol. 1.
7. Galligan D., Polyanskyi V.V., Starilov Yu.N. Administrative law: history of development and the basic modern concept. M., 2002.
8. Dmitriev Yu.A., Evteeva A.A. Petrov S.M. Administrative law: tutorial. M., 2005.
9. Gerebtsov A.N. Legal regulation of migration policy of the Russian Federation. Krasnodar, 2007.
10. Gerebtsov A.N. Theoretical models and the system of administrative law as a branch of Russian law // Administrative-legal regulation of law enforcement: theory and practice: materials of all-Russian scientific conference dedicated to the 35 anniversary of the University of the Ministry of the Interior of Russia, Krasnodar (May 25, 2012): in 2 vol. Krasnodar, 2012. Vol. 1.
11. Kirin A.V. Administrative law reform // Journal of Russian law. 2012. № 3.
12. Kozlov Yu.M., Frolov E.S. Scientific organization management right. M., 1986.
13. Luo Haocay. Essays on contemporary administrative law of China / ed. by A.A. Demina. M., 2010.
14. Liu Haocay. Equilibrium theory: the theoretical basis of modern administrative law // Bulletin of Moscow State University. Ser. 11, Right. 2008. № 6.
15. Masharov I.M. Administration and public activities in Russia. Problems of legal regulation. M., 2009.
16. Pilipenko E.A. Russian law System: structural and comparative analysis. dis. ... Master of Law. Rostov on/D, 2003.
17. Starilov Yu.N. General Administrative Law Course: in 3 vol. M., 2002. Vol. 1.
18. Fatyanov A. To the issue of reforming the system of administrative law / Administrative law and process. 2012. № 11.
19. Chirkin V.E. Governance: elementary course. M., 2002.
20. Yusupov V.A. Soviet Law public administration // Yusupov V.A. Works on administrative law: in 3 vol. M., 2011. Vol. 1.
216
