CC BY
77
Современные проблемы развития законодательства о банкротстве кредитных организаций
А.В. Емелин
исполнительный вице-президент по правовым вопросам Ассоциации российских банков, кандидат юридически наук
В правоотношениях по поводу банкротства кредитные организации выступают в двух качествах. С одной стороны, они используют нормы общего Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», как любые иные кредиторы, а с другой - подлежат специальному регулированию как объекты процедуры банкротства в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».
Существуют самые разнообразные мнения относительно того, как должна регулироваться процедура банкротства кредитных организаций: совместно ли с другими финансовыми организациями или самостоятельно, а также какой должна быть специфика применительно к отдельным институтам банкротства.
В ходе разработки проекта Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) финансовых организаций» возникает немало сложностей, связанных с первоначальным этапом становления этой специальной процедуры для всех видов финансовых организаций. При этом очевидно, что кредитные организации по сравнению с остальными финансовыми организациями обладают достаточно серьезной спецификой. Кроме того, следует учитывать, что законодательство о банкротстве именно кредитных организаций как специальное законодательство к настоящему моменту имеет уже достаточно сформировавшуюся историю.
С учетом наличия общих черт у процедур банкротства финансовых организаций разных видов представляется возможным при-
менить модель, предложенную председателем Комитета Государственной Думы по собственности В.С. Плескачевским при работе над законодательством о саморегули-руемых организациях: есть базовый закон, устанавливающий общие нормы, и есть специфика регулирования тех или иных вопросов применительно к конкретным специальным субъектам, отраженная в специальных законах.
В настоящее время новый проект закона о банкротстве кредитных организаций уже находится на стадии второго чтения, сформирован колоссальный пакет поправок -более 160 страниц поступивших замечаний и предложений, которые рассматривались Рабочей группой Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. В то же время закон о несостоятельности финансовых организаций находится только на самой первой стадии концептуального обсуждения. И, на наш взгляд, было бы крайне нецелесообразным ставить в зависимость от его обсуждения и принятия приведение закона о банкротстве кредитных организаций в соответствие с базовым законом. Поэтому на данном этапе позиция Ассоциации российских банков (АРБ) по этому вопросу заключается в сохранении закона о банкротстве кредитных организаций, приведении его в соответствие с базовым законом и дальнейшем спокойном изучении и обсуждении проекта закона о банкротстве финансовых организаций.
По вопросу о саморегулируемых организациях (СРО) АРБ полагает, что есть веские доводы в пользу того, чтобы предло-
женный Комитетом по собственности проект был доработан с учетом результатов работы Комиссии по административной реформе. Но в то же время мы полагаем, что всякая, даже незначительная задержка с принятием этого закона ставит нас в достаточно сложные условия. В целом ряде федеральных законов уже существуют положения, отсылающие к тем или иным само-регулируемым организациям на различных рынках, и при этом мы не имеем универсального регулирования, которое позволило бы принципиально решить эту проблему. Безусловно, решение многих вопросов останется на уровне отраслевых законов, но закрепление общих принципов нужно и важно именно сейчас, чтобы всемерно стимулировать процесс развития саморегулирования.
Что касается специфики, которая сейчас обсуждается в рамках проекта новой редакции Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», то можно тезисно определить следующие наиболее важные проблемы.
Прежде всего он направлен на дальнейшее ускорение процедуры банкротства за счет сокращения или упразднения отдельных процедур. В нем не предусмотрены процедуры наблюдения и мирового соглашения. Однако последствия их отсутствия могут быть различными.
Действительно, процедура наблюдения фактически дублируется процедурой временной администрации при отзыве лицензии. В проекте закона предусмотрено, что обращение в суд по вопросу о банкротстве кредитной организации возможно только после отзыва лицензии Центральным банком Российской Федерации (Банк России). Соответственно, по определению мы получаем временную администрацию раньше процедуры банкротства. Наверное, в этих условиях процедура наблюдения не так важна.
Совсем другое дело - исключение процедуры мирового соглашения. Сегодня практически всем специалистам очевидно, что принцип финансового оздоровления и приведения должника в нормальное экономическое состояние есть приоритет не только
российский, но и международный. Однако в проекте закона не предусмотрено этой процедуры и, более того, в дискуссиях тем же Банком России достаточно жестко отстаивается позиция о неприемлемости процедур мирового соглашения для кредитных организаций. Не говоря уже о том, что такая позиция вступает в противоречие с общими началами гражданского законодательства, когда применительно к отдельной категории субъектов устанавливается ограничение в части прав кредиторов.
С другой стороны, ввести эту процедуру для некредитных организаций, возможно, не так просто. Отзыв лицензии фактически означает прекращение функционирования субъекта как банка, т. е. прекращение возможности осуществления им банковской деятельности. Позиция Банка России заключается в том, что отзыв лицензии означает окончательное прекращение деятельности банка, и в дальнейшем этот субъект уже никогда не сможет вернуться к осуществлению банковских операций, несмотря на желание кредиторов и наличие материальных возможностей.
Приведем пример. Процедура банкротства банка была начата в 1999 году. В ходе конкурсного производства было выявлено, что имущества банка достаточно не только для удовлетворения требований всех кредиторов, но и для сохранения минимального уставного капитала согласно существующему законодательству. Возник вопрос, как поступить банку. Кредиторы были согласны реструктурировать свою задолженность на длительный период и ходатайствовали перед Банком России о возобновлении лицензии, поскольку даже по формальным признакам банк полностью соответствует требованиям Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и Инструкции № 109-И.
Но Банк России занял достаточно жесткую позицию, выражающуюся в том, что кредиторам целесообразно довести банкротство банка до конца, исключить его из Реестра кредитных организаций и зарегистрировать другой банк. Однако очевидно, что начинать новый бизнес всегда гораздо сложнее, чем функционировать в рамках
старого, пусть даже прошедшего через процедуру банкротства.
Весьма серьезен довод о том, что у банка, даже вошедшего в процедуру банкротства, существенно снижаются имидж, уровень доверия к нему вкладчиков, клиентов. Но так происходит с любым юридическим лицом. Возможно, для тех субъектов, которые вновь получают лицензии, требуется удлиненный срок возобновления лицензии на привлечение вкладов. Введенная Банком России процедура отбора банков в систему страхования вкладов заложила фундамент для введения аналогичных параметров и при стандартном лицензировании банков.
Учитывая это, видимо, можно каким-либо образом решить проблему восстановления банка, не нарушая прав кредиторов, которые добровольно и сознательно идут на заключение мирового соглашения, осознавая все нюансы.
Что касается соблюдения прав вкладчиков, то по законодательству заключение мирового соглашения допускается только после удовлетворения требований кредиторов первой и второй очередей. Соответственно, поскольку согласно законопроекту все вкладчики включены в первую подгруппу первой очереди, нарушений их прав никоим образом не происходит.
Более того, создание системы страхования вкладов фактически выводит большинство физических лиц из процедуры банкротства, тем самым сокращая в разы количество кредиторов, даже потенциально участвующих в процессе банкротства. Их заменяет Агентство по страхованию вкладов, но один кредитор - это не то же самое, что тысячи и десятки тысяч, как у СБС-АГРО или Инкомбанка. Этот вопрос требует решения не просто исходя из некоего гипотетического принципа, а на основании серьезного расчета. И мы полагаем, что здесь позиция банковского сообщества и саморегулируе-мых организаций арбитражных управляющих имеет достаточно серьезное значение, поскольку их роль постоянно возрастает, и появляется возможность донесения аккумулированного мнения корпорации до регулятора.
Не менее важным представляется и вопрос о корпоративном ликвидаторе. По проекту закона предполагается, по крайней мере на данном этапе, сохранить эти функции за Агентством по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Но появились серьезные сомнения, поскольку в связи с созданием Агентства по страхованию вкладов туда переводится практически весь штат АРКО. Фактически АРКО предоставляется возможность довести до конца те процессы, которые сейчас идут, но не более того. Если это так, то придание АРКО функций корпоративного ликвидатора даже только для кредитных организаций, которые имеют лицензии на работу с вкладами частных лиц, как это предполагается, наверное, не совсем рациональное решение.
С другой стороны, применение к кредитным организациям того принципа, который закреплен в общем законе, т. е. ведение процедур банкротства индивидуальными арбитражными управляющими, тоже достаточно затруднительно, поскольку объемы операций и размеры капиталов банков при тех достаточно жестких нормативах, которые устанавливает Банк России и которые будут только ужесточаться со временем, могут означать все больший и больший разрыв между стандартным уровнем активов, с которым работает конкурсный управляющий, и объемом активов у ликвидируемой кредитной организации.
Здесь, вероятно, целесообразно предложить иную модель, которая бы позволяла обеспечить участие корпоративного ликвидатора, возможно, в лице СРО, который внутри себя определял бы ту группу управляющих, которая будет заниматься конкретным банком. Очевидно, что эта процедура крайне сложная, время- и трудоемкая. Поэтому в данном сегменте рынка традиционно работают команды.
Что же касается корпоративного ликвидатора в лице АРКО, то сегодня практически не решен вопрос о страховании его ответственности. При этом понятно, что не совсем адекватные действия могут быть совершены не только индивидуальным конкурсным управляющим, но и корпоративным ликвидатором. И здесь возникает
угроза интересам кредиторов, которые будут вынуждены действовать в рамках процедуры банкротства под руководством АРКО. Именно вынуждены, поскольку кредиторы лишены права определять, кто будет ликвидатором кредитной организации, имеющей лицензию на работу с частными вкладчиками. Правильно ли это? Ведь государственная корпорация не является панацеей для соблюдения прав и интересов кредиторов. Более того, здесь возникает вопрос конфликта интересов, поскольку государственная корпорация занимается, в том числе и долгами перед государством - теми же самыми налогами и сборами не только федерального, но и субфе-дерального, и местного уровней. И целесообразно ли, не имея какого-то механизма обеспечения ответственности, полагаться на государственную корпорацию - тоже серьезный вопрос.
И, наконец, самая животрепещущая проблема связана с исключением заложенного имущества из конкурсной массы. Этот вопрос поставлен и перешел в стадию активного обсуждения при рассмотрении проекта Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах», в котором выдвигалось предложение об исключении ипотечного покрытия из конкурсной массы для лучшего обеспечения прав кредиторов по ипотечным ценным бумагам и придания большей привлекательности этим бумагам.
Однако на стадии принятия закона этот вопрос не был решен. Более того, поступило предложение перенести его обсуждение на концептуально более высокий уровень. Еще в классическом римском праве существовали нормы, которые предполагали возможность удовлетворения прав креди-
торов по обязательствам, обеспеченным тем, что тогда являлось аналогом современного залога, исключительно в преимущественном порядке. В принципе изначально институт залога появился именно с той целью, чтобы из имущества должника был выделен некий комплекс, на который не могли бы претендовать другие кредиторы. Поэтому ситуация, при которой согласно существующему законодательству залоговые кредиторы попадают в общую очередь, и их интересы никаким образом не гарантированы, противоречит самим принципам залога.
Да, действительно, при принятии Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) в статью 64 была включена определенная последовательность, учитывавшая социальную направленность кодекса. Приоритет был отдан требованиям по заработной плате и возмещению вреда. Но сегодня применительно к банкам стоит вопрос о вкладчиках.
В принципе проблема возмещения вкладов решена Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». По сравнению с ними требования по возмещению вреда и заработной плате достаточно несущественны. Поэтому, по нашему мнению, целесообразно было бы решить на уровне ГК РФ вопрос об исключении всего заложенного имущества из конкурсной массы и обеспечении им в первую очередь интересов залоговых кредиторов. После этого, разумеется, вся сумма, превышающая сумму обязательств перед залоговыми кредиторами, должна поступать в общую конкурсную массу и идти на погашение других обязательств.
