CC BY
384УДК 937(092) DOI: 10.24412/2308-264X-2021-1-153-157
ФАРИКОВА Е.А.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: власть, публичная власть, государственная власть, муниципальная власть, органы местного самоуправления, разделение властей.
В статье рассмотрены основные проблемы организации публичной власти в современной России, которые имеют фундаментальное значение для конституционного строя нашей страны. Проведен анализ проблем организации публичной власти по вертикали, с учетом современного состояния статуса органов местного самоуправления, а также проблем организации публичной власти по горизонтали, которые проявляются в дисбалансе компетенций ветвей государственной власти и неопределенности места президента в системе разделения властей.
FARIKOVA, E.A.
MODERN PROBLEMS OF THE PUBLIC POWER ORGANIZATION
Key words: power, public power, state power, municipal power, local self-government authorities, separation of powers.
In the article considers the main problems of the organization of public power in modern Russia, which are of fundamental importance for the constitutional system of our country. In the paper analyzes the problems of organizing public power vertically, taking into account the current state of the foundations of the status of local self-government authorities, as well as the problems of organizing public power horizontally, which are manifested in the imbalance of competencies of the branches of state power and the uncertainty of the president's place in the system of separation of powers.
Современные тенденции развития общественных отношений, возникновение новых потребностей государства и общества, политические, социальные, экономические и правовые изменения - все это требует постоянного мониторинга и анализа оптимальных моделей организации публичной власти как важнейшего института упорядочения общественных явлений и процессов.
Власть всегда считалась социальным явлением, поскольку даже минимально организованная устойчивая общность людей нуждается в управлении и упорядочении внутренних общественных процессов. В общеупотребительном значении под властью понимается «способность лица, группы лиц, отдельных объединений, институтов или государства осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью определенных средств, включая насилие и принуждение» [1, с.76]. С точки зрения юридической науки, в первую очередь, представляет интерес публичная власть.
В литературе публичная власть определяется по-разному. Так, существует мнение, согласно которому публичная власть - это общественная власть, поскольку она осуществляется в обществе, в том числе в родовом [2, с. 16-21]. В науке публичность власти определяется через ее общественный характер [3, с.78], поэтому, с этой точки зрения любая власть в обществе является публичной. Однако в правовой науке публичность власти, помимо изложенного, включает в себя признак осуществления ее профессиональным аппаратом и относительного отчуждения от общества [4, с.88]. Также в науке отмечается, что общественная власть как власть народная не обладает аппаратом принуждения, характерным для государственной и муниципальной власти [5, с.96], поэтому не должна отождествляться с публичной властью. В связи с этим возникает другая точка зрения, согласно которой публичная власть рассматривается, наряду с общественной властью при первобытнообщинном строе, и противопоставляется последней [6, с.26]. Тем самым происходит отождествление публичной и государственной власти. Из этого можно сделать вывод, что субъектом публичной власти выступает государство.
С точки зрения юридической науки под публичной властью, как правило, действительно понимается государственная власть, однако в широком значении последней. Такое соотношение можно рассмотреть на примере организации публичной власти в России.
Одним из универсальных признаков публичной власти выступает принцип территориальности ее построения [7, с.13]. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, Россия является федеративным государством. В силу федеративного государственно-территориального устройства, для организации публичной власти в России непосредственное значение имеет принцип разделения властей. Данный принцип имеет вертикальное и горизонтальное
преломление. В основе вертикального разделения властей лежит принцип разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Таким образом, федерализм рассматривается как принцип конституционного строя и конституционно-правовая ценность, которая воплощается в федеративной форме российского государства, призванной обеспечить государственное и социокультурное единство многонационального российского народа [8, с.3]. Федерализм может быть представлен как двухуровневая или трехуровневая система. По общему правилу в федеративных государствах выделяют два уровня публичной власти - федеральный и уровень субъектов федерации. Для большинства федеративных государств мира такое разделение является верным. Однако применительно к России, обладающей некоторыми особенностями, такой подход достаточно спорный.
Публичная власть в России осуществляется на федеральном уровне (центральными органами государственной власти) и региональном уровне (на уровне субъектов федерации, т.е. относительно обособленных частей, которые в совокупности образуют политико-территориальную структуру Российской Федерации) [9, с.14]).
В науке неоднозначно определяется природа третьего уровня публичной власти -муниципального. Буквальное толкование положений Конституции РФ дает основание полагать, что федерализм в России характеризуется двухуровневой системой власти, поскольку в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ указано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако при углубленном изучении вопроса становится ясно, что институты местного самоуправления в России гармонично, пусть и со своими особенностями, вписываются в систему публичной власти. В судебной практике впервые вопрос муниципального уровня публичной власти был затронут Конституционным Судом РФ в 1998 г. [10], когда он использовал понятия «местная публичная власть», «публичная власть на местах, осуществляющая функции самоуправления». Рассматриваемый вопрос более подробно поднимался впоследствии Конституционным Судом РФ, когда судья Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотов при выражении особого мнения пришел к выводу, что «местное самоуправление в его конституционном закреплении - это своеобразный "третий" уровень российского федерализма», поскольку субъекты Российской Федерации - это форма децентрализации государства в целом, а муниципальные образования в субъектах Российской Федерации - это децентрализация в децентрализации [11].
Таким образом, применительно к российскому федерализму, необходимо выделять именно три уровня публичной власти: федеральный, региональный (субъектов РФ) и местный (муниципальный). Традиционно считается, что федеральный уровень и уровень субъектов РФ составляют подсистему публичной власти - государственную власть [12, с.89]. Следует отметить, что публичная власть на местах не выбивается из общей картины понимания государственной власти. Вместе с тем такое сближение государства и местного самоуправления постепенно уменьшает связь населения с публичной властью. Данный вопрос имеет важное прикладное значение, поскольку институт местного самоуправления считается самым близким к населению и выражает собой демократический политический режим.
С одной стороны, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С другой стороны, как справедливо отмечает М.Н. Марченко, государственная власть - это такая разновидность общественной власти, которая либо осуществляется непосредственно самим государством, либо делегирована или санкционирована им, т.е. реализуется от его имени, по его уполномочию и при его поддержке [13, с. 196]. Мы также солидарны с мнением Д.М. Ильягуева, который утверждает, что даже в условиях последовательной демократизации всех сфер общественных отношений самостоятельность, независимость местного самоуправления от системы органов государственной власти имеют во многом условный и декларативный характер постольку, поскольку любое цивилизованное государство де-юре и де-факто устанавливает их рамки, пределы [14, с. 23-24].
В основе горизонтального разделения властей в России лежит принцип разделения полномочий между властными субъектами в соответствии с дифференциацией власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Организация публичной власти по горизонтали в соответствии с принципом разделения властей в России также вызывает много вопросов. Среди проблем организации публичной власти в современной России следует также выделить то обстоятельство, что формально закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей фактически характеризуется дисбалансом между тремя ветвями власти.
Справедливо замечание Н.И. Матузова о том, что в Конституции РФ принцип разделения властей гипертрофирован, искажен [15, с. 362]. Такой вывод следует из условного разделения власти на ветви, у которых, предполагается, единый ствол, единые корни - это воля народа. В то же время в России такое единство трех ветвей власти минимизировано, что приводит к разобщенности в проведении правовой политики [16], конфронтации законодательных и исполнительных структур.
Когда речь идет о противоречии между объемом и содержанием полномочий ветвей государственной власти, как правило, имеется в виду противоборство законодательной и исполнительной власти. Несмотря на то, что законодательная и исполнительная власть в новых условиях развития российского государства формируется уже почти тридцать лет, можно отметить отрицательные тенденции в свете реализации принципа разделения властей. В частности, в 1990-х гг. произошли изменения в структуре государственной власти, которые фактически преобразовали положение Федеральное Собрание РФ из «ограниченно подчиненного» в «подчиненный» парламент, поскольку отсутствует всякая гарантия «смены фаз», которую должна обеспечивать конкурентная партийная система, отсутствующая в России [17, с. 194]. В настоящее время законодательная власть состоит в прямой и сильной зависимости от Президента РФ. Это проявляется в том, что в наше время создаются предпосылки для установления такой модели построения государственной власти, когда иные ветви власти, кроме законодательной, фактически издают акты, имеющие силу закона. В России такими предпосылками является право Президента РФ при определенных условиях издавать указы по законодательным полномочиям. Это касается и подзаконного правотворчества (издания нормативно-правовых актов органами исполнительной власти), которое подменяет собой законотворчество.
Проблема несбалансированности законодательной и исполнительной ветвей власти в России имеет глубокие корни и противоречия, которые заложены не столько в законодательных положениях, сколько в практике реализации таких положений. Это касается фактического доминирования исполнительной ветви власти, на которую, в свою очередь, большое влияние оказывает Президент РФ.
Поэтому в России одной из острых проблем организации публичной власти выступает неопределенность места и роли Президента РФ в системе разделения властей. Как известно, большое влияние на реализацию и форму выражения принципа разделения властей оказывает форма правления конкретного государства, сложившиеся политические и правовые традиции и другие факторы. В разных странах институт президентства имеет свои особенности, в том числе в части правового статуса президента, его полномочий и роли в качестве главы государства. Чаще всего глава государства либо не входит ни в одну из ветвей власти, либо входит одновременно в законодательную и исполнительную, либо входит только лишь в исполнительную власть. В последнем случае это государства с явно выраженной президентской формой правления. Существует также смешанная республиканская форма правления, когда обеспечивается некий баланс полномочий президента, парламента и правительства.
Ввиду неопределенности конституционного статуса Президента РФ в системе разделения властей? отсутствует единство мнений относительно формы правления в России. Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, для Российской Федерации характерна республиканская форма правления. При этом в науке нет единства мнений по поводу того, какой разновидностью республики является Россия, учитывая сильную президентскую власть в стране. Большинство авторов придерживаются позиции о том, что в России сформировалась смешанная республика (полупрезидентская) с сильной президентской властью [18, с. 963]. По мнению Н.М. Кожуханова, формой правления в Российской Федерации является президентская республика, поскольку фактически институт
Президента РФ следует отнести к исполнительной ветви государственной власти [19, с.88]. По убеждению А.Г. Варнавского, форма правления России не подпадает под действующие квалификации существующих моделей организации государственного устройства, представляя собой форму субпрезидентской (квазипрезидентской - близкой по конституционному содержанию к президентской) модели правления [20, с.11]. С точки зрения О.Д. Овчинниковой, Россия является суперпрезидентской республикой, о чем свидетельствуют характер полномочий Президента РФ в законодательной, исполнительной и судебной сферах власти и его обособленность от триады властей [21, с.20].
При характеристике формы правления в России в любом случае делается акцент на президентской власти, поскольку она проявляется в государстве ярче остальных. В науке уже достаточно давно отстаивается мнение о том, что по природе и характеру полномочия Президента РФ являются в основном исполнительно-распорядительными, и Президент РФ, являясь главой государства, фактически параллельно выполняет функции и главы правительства [22, с. 294]. Более того, после внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 г. Президенту РФ фактически отводится главенствующая роль в системе исполнительной власти. Так, в действующей редакции ч. 1 ст. 110 Конституции РФ закреплено положение о том, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации». С одной стороны, Президент РФ, который осуществляет «общее руководство» исполнительной властью, не стал Председателем Правительства РФ, а общий контроль над государственными органами Президент РФ был уполномочен осуществлять и ранее. С другой стороны, широкий объем полномочий Президента РФ в отношении исполнительной власти, фактическое влияние на Правительство РФ и с недавних пор - конституционное закрепление руководящей роли Президента РФ в системе исполнительной власти - все это позволяет говорить об интеграции президентской власти в структуру исполнительной.
Подводя итог сказанному, отметим, что организация публичной власти в современной России характеризуется рядом проблем и противоречий. Организация публичной власти по вертикали отражает проблемы неопределенности места муниципальной власти в системе публичной власти страны [23, с.5]. На наш взгляд, на уровне конституционных норм необходимо, преобразовав положения ст. 12 Конституции РФ, закрепить статус органов местного самоуправления как, с одной стороны, института демократического общества, с другой стороны, как полноправного элемента публичной власти, в некоторой степени? обособленной от государственной власти в собственном смысле слова. Организация публичной власти по горизонтали характеризуется рядом проблем, связанных с дисбалансом между тремя ветвями власти, а также неопределенностью места Президента РФ в системе разделения властей, несоответствием конституционно закрепленного статуса Президента РФ его фактическому положению. На наш взгляд, по состоянию на сегодняшний день можно, уже ориентируясь на нормы действующей Конституции РФ, смело говорить о России как президентской республике.
Литература и источники
1. Актуальные проблемы теории государства и права: учебное пособие / отв. ред. Р.В. Шагиева. - 2-е изд., пересмотр. - М., 2019.
2. Григорян Л.А. Народовластие в СССР. - М., 1972.
3. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. - 6-е изд., перераб. и доп. - М., 2021.
4. Теория государства и права: учебник / под ред. В.Н. Корнева. - М., 2014.
5. Мусалова З.М. Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. - 2018. - №3.
6. РассказовЛ.П. Теория государства и права: учебное пособие. - М., 2018.
7. Кулагин Д.А. Эффективность конституционно-правового механизма осуществления публичной власти в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2013.
8. Ильина О.Ю. Республика Саха (Якутия) в федеративном пространстве России. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2016.
9. Бредихин А.Л. Федеративная система Российской Федерации: учебник. - М., 2012.
10. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // Российская газета. - 1998. - 31 января.
11. По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской
области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // Российская газета. - 2015. - 14 декабря.
12. Чепрасов К.В. Конституционализация местного самоуправления как нижнего пространственного уровня публичной власти // Пробелы в российском законодательстве. - 201б. - №3.
13. Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах. Том 1: Государство / отв. ред. M.H. Mарченко. - 4-е изд., перераб. и доп. - M., 2016.
14. Ильягуев Д.М. Соотношение организации публичной власти па государственном, региональном и местном уровнях // Проблемы экономики и юридической практики. - 2012. - №2.
15. МатузовН.И. Теория государства и права: учебник. - 5-е изд. - M., 2020.
16. См. напр.: ЛаптевД.А. Особенности объективной стороны занижения кадастровой стоимости недвижимого имущества // Право и практика. 2018. № 4. С. 211-21б.
17/Харламова Ю.В. Взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в современной России (1993-2007 гг.) // Вестник Mосковского университета. Серия 18. Социология и политология. - 2008. - №1.
18. Сандальникова Е.В., Горловская Е.А. Роль Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти: исторический и правовой аспекты // Аллея науки. - 2018. - Т. 7. - №5 (21).
19. Кожуханов Н.М. Институт Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации // Вестник Российской таможенной академии. - 2015. - №2.
20. Варнавский А.Г. Форма правления как объект конституционного регулирования: сравнительно-правовой анализ. Автореф. дисс. ... капд. юрид. паук. - M., 2011.
21. Овчинникова О.Д. Эволюция формы правления Российского государства: историко-теоретический аспект. Автореф. дисс. ... капд. юрид. паук. - M., 2008.
22. МарченкоМ.Н. Проблемы теории государства и права: учебник. - 2-e изд., перераб. и доп. - M., 2019. - С..
23. Комарова Л.В. Региональная инвестиционная политика и ее социальное регулирование в условиях модернизации российского общества: социально-философский анализ: научная работа. - Краснодар, 2011.
References and sources
1. Aktual'nyye problemy teorii gosudarstva i prava: uchebnoye posobiye / otv. red. R.V. Shagiyeva. - 2-ye izd., peresmotr. - M., 2019.
2. Grigoryan L.A. Narodovlastiye v SSSR. - M., 1972.
3. Morozova L.A. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik. - б-ye izd., pererab. i dop. - M., 2021.
4. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik / pod red. V.N. Korneva. - M., 2014.
5. Musalova Z.M. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye kak urovni publichnoy vlasti // Vestnik Dagestanskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 3: Obshchestvennyye nauki. - 2018. - №3.
6. Rasskazov L.P. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnoye posobiye. - M., 2018.
7. Kulagin D.A. Effektivnost' konstitutsionno-pravovogo mekhanizma osushchestvleniya publichnoy vlasti v Rossiyskoy Federatsii. Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. - Chelyabinsk, 2013.
8. Il'ina O.YU. Respublika Sakha (Yakutiya) v federativnom prostranstve Rossii. Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. - M., 201б.
9. Bredikhin A.L. Federativnaya sistema Rossiyskoy Federatsii: uchebnik. - M., 2012.
10. Po delu o proverke konstitutsionnosti statey 80, 92, 93 i 94 Konstitutsii Respubliki Komi i stat'i 31 Zakona Respubliki Komi ot 31 oktyabrya 1994 goda «Ob organakh ispolnitel'noy vlasti v Respublike Komi»: Postanovleniye Konstitutsionnogo Suda RF ot 15 yanvarya 1998 g. № 3-P // Rossiyskaya gazeta. - 1998. - 31 yanvarya.
11. Po delu o proverke konstitutsionnosti chastey 4, 5 i 5.1 stat'i 35, chastey 2 i 3.1 stat'i 3б Federal'nogo zakona «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» i chasti 1. 1 stat'i 3 Zakona Irkutskoy oblasti «Ob otdel'nykh voprosakh formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya munitsipal'nykh obrazovaniy Irkutskoy oblasti» v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoy Dumy: Postanovleniye Konstitutsionnogo Suda RF ot 1 dekabrya 2015 g. № 30-P // Rossiyskaya gazeta. - 2015. - 14 dekabrya.
12. Cheprasov K.V. Konstitutsionalizatsiya mestnogo samoupravleniya kak nizhnego prostranstvennogo urovnya publichnoy vlasti // Probely v rossiyskom zakonodatel'stve. - 201б. - №3.
13. Obshchaya teoriya gosudarstva i prava. Akademicheskiy kurs v trekh tomakh. Tom 1: Gosudarstvo / otv. red. M.N. Marchenko. - 4-ye izd., pererab. i dop. - M., 201б.
14. Il'yaguyev D.M. Sootnosheniye organizatsii publichnoy vlasti na gosudarstvennom, regional'nom i mestnom urovnyakh // Problemy ekonomiki i yuridicheskoy praktiki. - 2012. - №2.
15. Matuzov N.I. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik. - 5-ye izd. - M., 2020.
16. Sm. Napr.: Laptev D.A. Osobennosti ob"ektivnoj storony zanizheniya kadastrovoj stoimosti nedvizhimogo imushchestva // Pravo i praktika. 2018. № 4. S. 211-21б.
17. Kharlamova Yu.V. Vzaimootnosheniya zakonodatel'noy i ispolnitel'noy vetvey vlasti v sovremennoy Rossii (1993-2007 gg.) // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 18. Sotsiologiya i politologiya. - 2008. - №1.
18. Sandal'nikova Ye.V., Gorlovskaya Ye.A. Rol' Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v sisteme organov gosudarstvennoy vlasti: istoricheskiy i pravovoy aspekty // Alleya nauki. - 2018. - T. 7. - №5 (21).
19. Kozhukhanov N.M. Institut Prezidenta v sisteme organov gosudarstvennoy vlasti Rossiyskoy Federatsii // Vestnik Rossiyskoy tamozhennoy akademii. - 2015. - №2.
20. Varnavskiy A.G. Forma pravleniya kak ob"yekt konstitutsionnogo regulirovaniya: sravnitel'no-pravovoy analiz. Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. - M., 2011.
21. Ovchinnikova O.D. Evolyutsiya formy pravleniya Rossiyskogo gosudarstva: istoriko-teoreticheskiy aspekt. Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. -M., 2008. - S.20.
22. Marchenko M.N. Problemy teorii gosudarstva i prava: uchebnik. - 2-e izd., pererab. i dop. - M., 2019.
23. Komarova L.V. Regional'naya investitsionnaya politika i yeye sotsial'noye regulirovaniye v usloviyakh modernizatsii rossiyskogo obshchestva: sotsial'no-filosofskiy analiz: nauchnaya rabota. - Krasnodar, 2011.
ФАРИКОВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия, г. Краснодар ([email protected]).
FARIKOVA, EKATERINA A. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law of the FGBOUVPO «RSUJ», Krasnodar ([email protected]).
