CC BY
43
С.М. ИМАМУТДИНОВА
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Опыт рыночной трансформации постсоциалистических экономик подтвердил первоочередную значимость институциональных преобразований. Основное противоречие институционализации российской экономики состоит в том, что интеграция России в глобализированное экономическое пространство предполагает гомогенность институциональных образований, однако массовый и скоротечный импорт рыночных институтов, осуществленный «сверху», привел к институциональным разрывам экономического поля, усилению склонности как бизнеса, так и государства к оппортунистическому поведению. Импорт рыночных институтов развитых стран, их массовая и скоротечная имплантация обусловливают низкий уровень доверия к формальным институтам, расширение сферы неформальных экономических отношений, превращение хозяйственной системы России в экономику физических лиц с масштабной теневой составляющей. Этим определяется необходимость реализации государственно регулируемого варианта рыночной институционализации на основе модернизации сложившихся формальных институтов и легализации неформальных в процессе целенаправленного институционального проектирования [1].
В настоящее время создание институциональной экономической системы России, в том числе и муниципальных образований, ведется методом «сверху -вниз» от формальных (внешних) институтов к неформальным (внутренним) институтам. Принимаемые властными структурами нормативно-правовые акты «спускаются вниз» для дальнейшей их реализации. Но не всегда берется во внимание их несоответствие внутренним институтам экономических агентов, что порождает противоречие между формальными и неформальными институтами, которое регулируется механизмом принуждения. Мы считаем, что выращивание институтов должно происходить по обратной схеме, т.е. «снизу - вверх» от внутренних институтов к внешним. Тогда будет наблюдаться полное соответствие институционального сопровождения экономического развития страны с интересами экономических агентов. Одним из неформальных институтов, призванных уменьшить данное противоречие, является институт доверия, который в настоящий момент практически отсутствует в российской институциональной системе [5, с. 53]. Недоверие экономических агентов государству в целом и муниципальным образованиям, в частности, приводит к тому, что многие формальные правила не только не воспринимаются индивидуумами, но и вызывают активное противодействие им.
Неопределенность выступает в качестве системной характеристики институционализации, изменяющей стратегию поведения экономических агентов в сторону роста их склонности к неформальным контрактам и оппортунизму. Российская модель эндогенного оппортунизма оказывает деформирующее воздействие на институциональную структуру рынка, что увеличивает трансформационные издержки национальной экономики [1].
Ключевым фактором неэффективности институционализации российской экономики является невысокий уровень доверия между субъектами хозяйствования. Основная проблема институциональной структуры российской хозяйственной системы состоит в институте собственности*. Процесс институциона-
* Анализ имеющихся определений понятия собственности показывает, что в качестве сущности собственности применяются разные по характеру, степени значимости явления. В обобщенном виде категорию собственности можно представить как отношения людей к объектам материального мира, проявляющиеся в экономических отношениях между людьми в процессе производства, распределения, обмена и потребления различных благ, а также в юридических нормах, в форме правил и морали [6, с. 35].
лизации собственности как экономической основы рыночной экономической системы, осуществленный в форме приватизации, имел своей целевой установкой создание слоя частных собственников. Соответственно этапы ее институционализации представляют собой ступени роста степени либерализации экономики и повышения роли прав собственности. Однако данный процесс не однозначен, он связан с развитием не только формальных, но и неформальных институтов цивилизованной этики, социальной ответственности, перехода от коррупции как неэффективной формы взаимодействия бизнеса и власти к институциональному оформлению лоббирующих организаций, отраслевых и территориальных ассоциаций предпринимательства и власти [1].
К институтам прав собственности относится муниципальная собственность, направленная на удовлетворение публичного интереса с помощью общественного блага. В исходном представлении общественное благо - это нечто, одинаково доступное всем членам общества [7], при том на безвозмездной основе.
Именно формирование муниципальной собственности в настоящее время является одним из наиболее спорных вопросов в современной российской экономике. Основная проблема, возникающая в сфере формирования муниципальной собственности, - неэффективное использование муниципального имущества. При этом органы местного самоуправления неактивно применяют новые рыночные механизмы для рационального использования муниципальной собственности, практически мало привлекают частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, в частности, путем концессионных соглашений.
Не менее важен для формирования муниципальной собственности процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями. При полном применении Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» переданное муниципальным образованиям в безвозмездное пользование имущество должно быть перераспределено в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения. Однако процесс передачи имущества в собственность муниципальных образований значительно замедлился из-за несвоевременного и неполного законодательного регулирования порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями [8].
Муниципальную собственность необходимо отличать от государственной собственности, с одной стороны, и частной собственности - с другой. На уровне федерального законодательства собственно нормативные определения муниципальной собственности отсутствуют. Например, в п. 1 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная собственность «определяется» следующим образом: «Муниципальная собственность - собственность муниципального образования». Со времен Платона такие «определения» называют тавтологией. Более содержательным является п. 1 ст. 49 рассматриваемого закона, который гласит: «В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество» [9].
С точки зрения логики п. 1 ст. 49 в какой-то степени указывает на объем понятия муниципальной собственности, но не раскрывает значение или смысл данного института муниципального права. Можно сколь угодно долго перечислять объекты, являющиеся или могущие стать муниципальной собственно-
стью, но от этого мы вряд ли приблизимся к пониманию того, что такое муниципальное собственность «в себе и для себя», в чем содержится ее смысл, цель и функция. В то же время нельзя игнорировать вопрос о том, насколько свободно муниципальные образования могут использовать выделенную им государством собственность. Государство признает местное самоуправление, гарантируя создание необходимых экономических условий для развития муниципальных образований, которые могут в рамках принятых правовых норм свободно распоряжаться отведенной для них собственностью [4, с. 11].
Это означает, что муниципальная собственность как институт выполняет две функции. Во-первых, муниципальная собственность является инструментом социальной защиты и поддержки местного населения. Обеспечение муниципальным жильем, функционирование дошкольных и образовательных учреждений, местные льготы по оплате коммунальных услуг, целевая поддержка нуждающихся и малообеспеченных семей позволяет создать определенные стандарты повышения качества жизни населения муниципального образования. Во-вторых, обеспечивает управляемость муниципальным хозяйством соответствующей территории, имея для этого соответствующую правовую основу. Причем наличие муниципальной собственности дает местному самоуправлению право монопольного производства некоторых товаров и услуг, а также выполнение определенных работ на данной территории. Обеспечение местного населения такими товарами и услугами осуществляется либо через частные предприятия по более низким ценам, причем их отбор производится на конкурсной основе, либо через унитарные предприятия [3, с. 48-49]. Это позволяет сформировать для жителей муниципального образования набор общественных благ, который будет поддерживать приемлемый уровень жизни в данном регионе.
Институционализация муниципальной экономики - это процесс становления формальных институтов, ограничивающих поведение экономических субъектов и неформальных соглашений, «правил игры», стереотипов поведения, традиций ведения деловой практики, контрактных отношений. Постепенное в течение переходного периода вытеснение неэффективных неформальных институтов легитимными нормами обеспечивает трансформацию спонтанного поведения экономических субъектов в моделируемое на основе расширения институционального поля, достижения однородности институтов, синхронности их функционирования, локализации высокой степени неопределенности экономики, институционализации механизмов взаимодействия бизнеса и муниципального образования.
Созданию и эффективному использованию муниципальной собственности способствует привлечения бизнес-структур к решению проблем местного значения, используя такую форму сотрудничества, как партнерство, которое может быть представлено в различных видах. Анализ международного опыта данного партнерства позволяет структурировать взаимодействие бизнеса и муниципальных образований по трем различным направлениям:
- функциональное - развитие партнерства в областях, определяющих доступ предприятий к факторам производства и рынкам: профессионального образования, технологий, капитала через поддерживаемые государством институты развития бизнеса, развития социально-экономической инфраструктуры;
- отраслевое направление предполагает разработку отраслевых планов партнерства на основе секторальной идентификации направлений роста и сдерживающих рост барьеров, анализа и разработки мероприятий и приоритетов по улучшению бизнес-окружения в конкретных секторах экономики;
- регионально-муниципальное - разработка региональных и муниципальных планов развития партнерства, планов развития отдельных территориальных производственных кластеров [1].
Формирование муниципальной собственности и ее использования осуществляется следующими способами:
- создание муниципальных предприятий и учреждений, что предполагает изучение рыночной ситуации и оценку эффективности деятельности новых муниципальных предприятий, способных работать рентабельно и удовлетворять потребности местного населения;
- приобретение муниципального имущества на стоимостной основе, что в настоящее время для российской экономики практически не приемлемо. Дефицитность местных бюджетов, нехватка средств для решения насущных проблем муниципальных образований не позволяет применить данный способ. Хотя в дальнейшем, можно предположить, что муниципальные образования будут способны приобретать предприятия, производящие блага, в которых заинтересованы жители данной территории [2, с. 3-4]. В настоящее время для решения данной проблемы, на наш взгляд, существует эффективный способ использования муниципальной собственности в виде акционирования унитарных предприятий, контрольный пакет акций которых будет принадлежать муниципальным образованиям;
- создание финансово-промышленных групп, в состав которых помимо бизнеса будут входить муниципалитеты. На наш взгляд, это позволит укрепить институт доверия между бизнесом и властью, улучшить благосостояние местного населения, повысить эффективность использования муниципальной собственности.
Литература
1. Белокрылова О.С. Императивы институционализации взаимодействия бизнеса и власти в местном социуме // Россия: варианты институционального развития: Интернет-конференция. 2006. \м\м\«.ес8остап.е<^и.ги/<^Ь/т8д/292360/ргодгат.Мт!.
2. Боровская М.А., Колесников, Ю.С. Муниципальная собственность как институт в системе отношений региональной экономики // Известия ТРТУ. Тематический выпуск «Актуальные проблемы экономики, менеджмента, права». 2003. № 5. С. 3, 4.
3. Бринева Ю.В. Как стать поставщиком для государственных нужд: новые правила игры определяют новые стратегии // Менеджмент в России и за рубежом. 2006. № 5. С. 48-49.
4. Кобец П.Н., Голиков О.В. Финансово-экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации// Проблемы местного самоуправления. 2005. № 2. С. 11.
5. Ляско А. Доверие и трансакционные издержки // Вопросы экономики. 2003. №1. С. 53.
6. Секединов А.А. Проблемы развития инфраструктуры городов. М.: Стройиздат, 1997. С. 35.
7. Макаров В.Л. Государство в российской модели общества. Доклад на научном семинаре Отделения экономики и ЦЭМИ РАН «Неизвестная экономика», 1997. \м\«\«.сет1.г881.ги/ги8/ риЬН-саМе-риЬ8/<^9701Шт.
8. Пронина Л. О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления, 2006. \м\м\«.Ьи]е1.ги/пе\«8/
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 49 от 31.12.2005. №206-ФЗ.
ИМАМУТДИНОВА СВЕТЛАНА МИХАЙЛОВНА родилась в 1965 г. Окончила Казанский государственный университет. Ассистент кафедры менеджмента филиала Казанского университета в г. Набережные Челны.
