CC BY
148
ВЕСТНИК БЕЛОРУССКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ _АКАДЕМИИ № 3 2015_
ИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА
УДК 351/354; 330.341.2; 338.22.021.4
О. С. НОСКОВА
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА: ОПЫТ ГРУЗИИ
(Поступила в редакцию 06.07.2015)
В течение последних десятилетий многие страны мира In recent decades, many countries carry out reforms of pub-
осуществляют реформы систем государственного управле- lic administration, aimed at ensuring the comfort and quality of
ния, нацеленные на обеспечение комфортности и высокого life of the population, improving the work of the executive and
качества жизни населения, совершенствование работы ис- administrative bodies, improving the quality of public services
полнительных и распорядительных органов, повышение каче- to citizens and businesses. An important component of such
ства оказания государственных услуг населению и бизнесу. reforms is the transition to the provision of public services in
Важной составляющей таких реформ является переход к electronic form. In the present study we examined successful
предоставлению государственных услуг в электронном виде. methods of interaction of population and businesses with the
В представленной работе изучены успешные методы взаи- authorities to provide public services, including those in elec-
модействия населения и бизнеса с органами власти по оказа- tronic form. We have analyzed the process of transition of
нию государственных услуг, в том числе и в электронном Georgia to the centralization of public services on the basis of
виде. Проанализирован процесс перехода Грузии к централи- public service centers and Citizen Portal. We have suggested
зации предоставления государственных услуг на базе цен- ways of improving the mechanisms of administrative procedures
тров обслуживания населения и Портала гражданина. Даны in the Republic of Belarus. предложения по совершенствованию механизмов оказания административных процедур в Республике Беларусь.
Введение
Сегодня в системе государственного управления многих государств происходят активные и глубокие изменения, направленные на достижение большей эффективности и конкурентоспособности государственного управления. Как правило, стратегии государств связаны с совершенствованием работы местных органов управления, повышением качества оказания государственных услуг населению.
В Беларуси также предпринимаются меры по дебюрократизации государственного аппарата и упрощению административных процедур. Эта работа рассматривается в качестве одного из ключевых направлений государственной политики и обязательного элемента долговременной стратегии развития государства.
Учитывая, что вопросы дебюрократизации государственного аппарата, сокращения административных барьеров, упрощения их прохождения, выработки мер по противодействию коррупции в системе органов государственного управления на протяжении нескольких десятилетий являются предметом кропотливого изучения и апробации на практике в различных странах, прежде всего в странах Западной Европы, бывших социалистических республиках, для Беларуси важно тщательно изучить передовые мировые практики и апробации идей, которые получили положительные результаты в других странах. Это может упростить выработку соответствующих предложений, касающихся совершенствования государственного управления, и позволит избежать рисков, с которыми сталкивались при их внедрении.
Анализ источников
Исследования показывают, что современная мировая практика совершенствования государственного управления ориентирована в первую очередь на обеспечение комфортности и высокого качества жизни населения, весьма широка и включает множество тем и направлений реализации [1]. Опыт таких стран, как Канада, Германия, Литва, Грузия, Россия и ряд других государств позволил выявить основные подходы к реформированию государственного управления, в частности: предоставление
государственных услуг на основании утвержденных административных регламентов (стандартов), в том числе в электронном формате (предоставление электронных услуг); широкое применение передовых информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного управления (в т. ч. функционирование порталов публичного обсуждения и внесения поправок в законы и законопроекты); внедрение и совершенствование принципа «одного окна» в работе органов исполнительной власти (в т. ч. для упрощения процедур подготовки, согласования и выдачи различных документов заявителям вышеуказанными организациями); повышение подконтрольности (открытости и прозрачности) деятельности органов государственного управления; повышение уровня удовлетворенности населения результатами деятельности органов государственной власти, качеством предоставления востребованных государственных услуг, качеством своей жизни; повышение эффективности и результативности деятельности органов государственной власти за счет развития системы общественного контроля за расходованием бюджетных средств; совершенствование государственного управления с использованием принципа «обратной связи» с населением в течение длительного периода времени.
Данная статья освещает опыт Грузии в повышении качества государственного управления, в частности, повышении качества государственных услуг, оказываемых государственными органами путем перевода их предоставления в электронном виде. Подготовлена с использованием материалов, полученных в ходе официального визита в Грузию в составе группы слушателей SYMPA (Школа молодых менеджеров публичного администрирования).
Методы исследования
При исследовании применялись следующие методы и приемы: экономико-статистические, монографический, системного анализа и сравнений, абстрактно-логический и др.
Основная часть
Согласно рейтингу Всемирного банка в 2014 г., Грузия заняла 15-е место в мире по легкости ведения бизнеса, обогнав при этом Канаду, Швейцарию, Австрию, Беларусь и Россию (табл.) [10].
Рейтинг Всемирного банка Doing Business-2014 по некоторым странам
Страна н S ю t* s н <и _ ^ о и ° CÛ hQ т о о Начало бизнеса ¡решение на строительство ключение к системе пектроснабжения истрация собственности олучение кредита ита интересов инвесторов Оплата налогов во г р о т я ЕС И * S * р на унд зспечение исполнения контрактов шение о несостоятельности
U и ч (2 Ч m о G е л G | го ж е б О е л
Сингапур 1 6 2 11 24 17 3 5 1 1 19
Швеция 11 32 18 7 18 61 32 35 4 21 17
Грузия 15 5 3 37 1 7 43 38 33 23 122
Канада 16 2 118 150 55 7 7 9 23 65 6
Швейцария 20 69 45 5 16 52 78 18 22 22 41
Австрия 21 101 78 24 35 52 32 72 19 5 16
Беларусь 57 40 51 148 3 104 94 60 145 7 68
Россия 62 34 156 143 12 61 100 49 155 14 65
Примечание - Источник: [10].
Согласно рейтингу Всемирного банка Doing Business-2014, по разделу «Регистрация собственности» Грузия на протяжении нескольких лет стабильно лидирует. Поскольку процесс регистрации недвижимости, согласно мнению зарубежных экспертов, выступает движущей силой развития электронного правительства и инфраструктуры пространственных данных. В разрезе других составляющих рейтинга Doing Business-2014 Грузия занимает 3-е место по разделу «Разрешение на строительство», 5-е - в разделе «Начало бизнеса», 7-е - в разделе «Получение кредита».
Следует отметить, что достижение таких высоких результатов в значительной степени обусловлено переходом Грузии к предоставлению государственных услуг в электронном виде. Этот процесс в стране начался в 2004 г. путем создания Национального агентства государственных регистров (National Agency of Public Registry of Ministry of Justice, Georgia), среди функций которого учет объектов недвижимости и имущественных прав на них, регистрация юридических лиц, предоставление информации и документов в электронном виде [9].
Следующим шагом по переходу к предоставлению государственных услуг в электронном виде было создание в 2010 г. Агентства обмена данными (Data Exchange Agency under the Ministry of Justice of Georgia). В число основных функций этого государственного учреждения входит развитие электронного правительства, обеспечение электронного взаимодействия между государственными
органами, построение сетевой инфраструктуры для обмена информацией, разработка стандартов и спецификаций в области информационно-коммуникационных технологий и другие [6].
Наиболее интересным элементом реформы государственного управления Грузии явилось создание в 2011 г. института авторизованных лиц с функциями информационных посредников во взаимоотношениях физических и юридических лиц с государством - Дом Юстиции (House of Justice) [7]. Сегодня на территории Грузии насчитывается 11 Домов Юстиции с оригинальной архитектурой и еще 8 находятся в стадии проектирования. Фактически с их появлением населению не нужно вникать в устройство государства и полномочия государственных органов. Достаточно знать местонахождение информационных посредников, которыми являются Дома Юстиции, специально предназначенные для предоставления государственных услуг.
В целях повышения качества государственных услуг, максимального сокращения времени ожидания, а также упрощения управления потоком клиентов, Дом Юстиции разделен на три зоны: самообслуживания, быстрого обслуживания и продолжительного обслуживания. В зоне самообслуживания расположены автоматизированные системы, которые позволяют получить документ самостоятельно, к примеру, выписку из реестра об имуществе или бизнесе, сделать биометрическое фото. В зоне быстрого обслуживания расположены сервисы, на оказание которых требуется до двух минут. Например, получение готового удостоверения личности или документа, заверенного апостилем и др. Зона продолжительного обслуживания позволяет получить государственную услугу, на оказание которой необходимо более пяти минут. К таким государственным услугам можно отнести подачу заявления на получение удостоверения личности, сдача документов, необходимых для регистрации имущества или бизнеса и пр. Перечень государственных услуг Дома Юстиции включает более 300 наименований (рис.). При этом пропускная способность сервис-центров - от 10 до 11 тыс. человек ежедневно.
Рис. Комплекс государственных услуг, оказываемых Домом Юстиции населению Примечание - Источник: [5].
Опыт Грузии показывает, что достижение высокой эффективности и результативности комплекса мер по повышению качества предоставления государственных услуг населению и бизнесу во многом обусловлено созданием на территории страны сети Домов Юстиции, а также Портала гражданина. При этом характерными чертами системы предоставления государственных услуг в Грузии являются:
- максимально короткие сроки получения государственной услуги. Средняя продолжительность оказания государственной услуги в Доме Юстиции составляет 10-15 минут. К примеру, паспорт в срочном порядке выдают за 30 минут, бизнес можно зарегистрировать за 1 час;
- жесткая и четкая регламентация исполнения государственных услуг, что позволяет снизить коррупционные риски до минимума. Процедура оказания государственных регистрационных услуг (к примеру, регистрация недвижимости) разделена на фронт-офисы и бэк-офисы, обязанности между которыми четко распределены. Работники фронт-офиса принимают документы от граждан-заявителей и передают их в бэк-офисы. При этом работники бэк-офиса не общаются непосредственно с заявителями, а заявители не могут заранее знать, кто именно будет рассматривать их дела и принимать по ним решения. Фамилий и подписей регистраторов нет ни на одном из выдаваемых регистрационной службой документов;
- широкое использование современных информационно-коммуникационных технологий при взаимодействии государства с населением и бизнесом. Так, получение государственной услуги в электронном виде возможно путем обращения к электронному правительству через Портал гражданина или «Виртуальный Дом Юстиции», как называют его грузинские чиновники [3].
Большинство услуг рубрик Портала гражданина («Гражданин», «Предприниматель», «Государственная организация», «Государственный служащий», «Иностранный гражданин») требуют авторизации через ID-карту и позволяют получить самые различные государственные услуги в электронном виде: от регистрации автомобиля и получения номеров на него до регистрации для сдачи вступительных экзаменов в Национальном экзаменационном центре Минобразования и получения информации о своих результатах.
Электронное правительство идентифицирует заявителей по ID-картам, подключенным к USB-портам ЭВМ. ID-карта - это вид банковской карточки с текстом, специфичным для паспорта, и бесконтактным чипом с двумя личными ключами: один - для идентификации гражданина при обращении к электронному правительству, второй - для электронной цифровой подписи.
Выдача ID-карт по всей стране началась с 1 августа 2011 года именно в Домах Юстиции. Стоимость этого документа сроком действия на 5 лет составляет 20 долларов США при средней зарплате в Грузии 343 доллара США. Малоимущим гражданам ID-карты выдаются бесплатно [8]. ID-карты выпускаются в разных форматах: электронное удостоверение личности гражданина Грузии, постоянный / временный электронный вид на жительство; временный электронный вид на жительство для беженцев. Формат карты определяет набор государственных услуг, которыми может воспользоваться ее владелец. Таким образом, используя ID-карту, пользователь Портала гражданина получает доступ сразу ко всем государственным услугам в электронном виде без перехода на другие ресурсы. Это процедуры с личными данными (паспорт, различные свидетельства), имуществом, социальным обслуживанием, регистрация и управление бизнесом, контроль и оплата коммунальных платежей, штрафов и налогов. Планируется также перевести медицинские истории пациентов в электронный вид и эта информация также будет доступна на Портале гражданина с помощью ID-карты.
С конца 2014 года в Тбилисском Доме Юстиции появилась уникальная возможность получить государственную услугу посредством Just Drive. На прилегающей к Дому Юстиции территории гражданин может не выходя из автомобиля получить паспорт, свидетельство о рождении и другие документы у окошка Just Drive.
Опыт Грузии по созданию такого рода информационных посредников во взаимоотношениях физических и юридических лиц с государством воспринят Российской Федерацией. Согласно «Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция)», утвержденным Председателем Правительства РФ от 14 мая 2015 г. [2] предусмотрена реализация комплекса мер, направленных на радикальное повышение качества предоставления государственных услуг населению и бизнесу за счет: обеспечения доступа к получению государственных услуг по принципу «одного окна» не менее 90 % граждан, для чего в том числе будет создано свыше 2500 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; перевода предоставления государственных услуг в электронный вид. При этом доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году достигнет не менее 70 %; внедрения системы оценки гражданами качества предоставляемых государственных услуг и создания на этой основе системы оценки работы государственных и муниципальных органов по предоставлению услуг; внедрения удостоверения личности гражданина Российской Федерации в виде пластиковой карты с электронным носителем информации в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина на территории Российской Федерации.
Следует отметить, что сегодня только в г. Москва создано и функционирует 92 многофункциональных центра. При этом большая часть услуг предоставляется по экстерриториальному принципу, т.е. каждый житель может получить эти услуги, обратившись в любой удобный для него многофункциональный центр, а не тот, который находится по месту регистрации граждан. Такие центры объединяют 21 ведомство и позволяют гражданам получить 151 государственную услугу (это более 200 видов различных документов) [4].
Заключение
Таким образом, опыт Грузии по переходу к системе оказания государственных услуг в электронном виде позволил сформировать комплекс предложений, направленных на совершенствование механизмов работы с гражданами по рассмотрению обращений и выполнению административных процедур, в том числе в электронном виде.
1. Создать институт информационных посредников по оказанию административных процедур (по примеру Домов Юстиции в Грузии). Это позволит сделать процесс оказания административных процедур не только более простым и доступным для граждан и бизнеса, но и сэкономить существенные средства государственного бюджета.
2. Закрепить стандарты качества административных процедур. При этом за основу могут быть взяты стандарты оказания государственных услуг с применением современных информационно-коммуникационных технологий, оказываемые в Грузии Домами Юстиции и Порталом гражданина. Данный подход позволит формализовать требования к административным процедурам, повысить прозрачность и контролируемость процесса их предоставления.
3. Определить уполномоченный государственный орган с функциональными обязанностями планирования, координации, оценки, надзора за качеством предоставления административных процедур, поддержки и расширения сети информационных посредников по оказанию административных процедур. Здесь примером может послужить Министерство юстиции Грузии, в полномочия которого входят выше перечисленные функциональные обязанности.
4. Выработать первоочередные меры по дальнейшему совершенствованию механизмов осуществления административных процедур в Республике Беларусь с учетом передового опыта Грузии, среди них: реинжиниринг административных процедур, в том числе в электронном виде. Его начало было положено с создания общегосударственной автоматизированной системы разделения данных государственных информационных ресурсов, обеспечивающей однократный ввод идентификационных сведений граждан и юридических лиц и адресов; расширение системы информирования граждан о порядке и перечне оказываемых административных процедур в электронном виде, в том числе с применением Единого портала электронных услуг (portal.gov.by). При этом за основу может быть взята практика Грузии по созданию и функционированию Портала гражданина; активизация работ по централизации сервисов системы электронного правительства Республики Беларусь в рамках одной службы - Единого портала электронных услуг. Такие работы могут осуществляться с использованием практики Грузии по предоставлению информационным посредникам (Домам Юстиции) права осуществлять административные процедуры от имени государства на основе современных информационно-коммуникационных технологий и Портала гражданина.
5. В целях повышения качества административных процедур, а также в условиях модернизации государственного управления в Республике Беларусь целесообразно использовать опыт Грузии по профессиональному развитию государственных служащих в условиях растущих требований к качеству государственного управления. В частности, предлагается: внедрить в практику деятельности кадровых служб государственных органов и иных организаций комплексную методику развития профессиональных, личностных и деловых качеств государственных служащих, включающую лучшие отечественные и зарубежные практики применения современных методов обучения и развития кадров.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кайль, Я. Я. Отечественный и зарубежный опыт совершенствования государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики [Электронный ресурс] / Я.Я. Кайль, В.С. Епинина // Региональная экономика. - 2013. -№ 10. - Режим доступа: http://uecs.ru/ logistika/item/2415-2013-10-10-06-07-15?pop=1&tmpl=component&print=1. - Дата доступа: 28.05.2015.
2. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция): утверждены Председателем Правительства РФ от 14 мая 2015 г. // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «КонсультантПлюс». -Минск, 2015.
3.Портал гражданина [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.my.gov.ge/. - Дата доступа: 29.05.2015.
4. Развитие сети центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» [Электронный ресурс] // Портал административной реформы. - Режим доступа: http://ar.gov.ru/ru/gos_uslugi_03_mfc_info/index.html. - Дата доступа: 11.06.2015.
5. Chichua Nino. Tbilisi Public Service Hall: familiarization visit [Electronic resource] / Nino Chichua // Central Asia Regional Economic Cooperation (CAREC) Program. - Mode of access: http://www.carecprogram.org/uploads/events/2013/ITF-Workshop-Georgia7009_103_309_Tbilisi-Public-Service-Hall-ru.pdf. - Date of access: 29.05.2015.
6.Data Exchange Agency under the Ministry of Justice of Georgia [Electronic resource]. - Mode of access: http://dea.gov.ge/. -Date of access: 29.05.2015.
7.House of Justice [Electronic resource]. - Mode of access: http://psh.gov.ge/. - Date of access: 29.05.2015.
8.ID-карта Грузии: на встречу к образцовому электронному управлению [Электронный ресурс] // E-gov.by - портал об электронном правительстве и госуслугах онлайн в Беларуси. - Режим доступа: http://e-gov.by/egov-obzor/id-card-georgia. -Дата доступа: 29.05.2015.
9. National Agency of Public Registry of Ministry of Justice of Georgia [Electronic resource]. - Mode of access: http://napr.gov.ge/. - Date of access: 29.05.2015.
10. Ranking of economies. Doing business [Electronic resource] // World Bank Group. - Mode of access: http://www.doingbusiness.org/rankings. - Date of access: 28.05.2015.
