Современные оценки роли международных институтов в обеспечении коллективной безопасности

А Борисов Д.; Ивонина О.И.

УДК 93:327.3

СОВРЕМЕННЫЕ ОЦЕНКИ РОЛИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИНСТИТУТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Д.А. Борисов

Новосибирский государственный педагогический университет E-mail: denisborisov69@gmail.com

О.И. Ивонина

Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ» E-mail: ivonina@ngs.ru

В данной статье анализируются традиционные и современные оценки роли международных институтов в системе всеобщей безопасности на примере концепций политического реализма, либерального институционализма, функционализма.

Ключевые слова: международная безопасность, международные институты.

MODERN APPRAISALS OF THE ROLE OF INTERNATIONAL INSTITUTES IN THE COLLECTIVE SECURITY ASSURANCE

D.A. Borisov

Novosibirsk State Pedagogical University E-mail: denisborisov69@gmail.com

O.I. Ivonina

Novosibirsk State University of Economics and Management E-mail: ivonina@ngs.ru

The article analyses traditional and modern appraisals of the role of international institutes in the universal security system by the example of concepts of political realism, liberal institutionalism, functionalism.

Key words: international security, international institutes.

В современной теории международных отношений понятие «международная организация» можно считать устоявшимся, однако содержание этого понятия в ряде его аспектов продолжает оставаться дискуссионным и нуждается в уточнении. Международные межправительственные организации (ММПО) - это постоянно действующие конференции представителей государств, создаваемые на основе международных многосторонних договоров. Краткая дефиниция понятия ММПО дана в резолюции Экономического и Социального Совета ООН 27 февраля 1950 г.: «Это организации, созданные по соглашению между государствами, членами которых являются сами государства»[18].

В литературе доминирует расширительный подход к определению международных организаций. К ним относят «классические» межправительственные организации, такие как ООН, ВТО, НАТО, ШОС; межгосударственные интеграционные объединения наподобие ЕС, НАФТА; неправительственные организации международного характера. В отечественной науке международных отношений

«классические» межправительственные организации именуются «международными межправительственными организациями» (ММПО). Одним из главных отличий ММПО от других многосторонних объединений государств является наличие у них международной правосубъектности [1, с. 2].

Традиционно в исследовании международных организаций выделяются два основных направления изучения международных институтов - теория политического реализма и либерального институционализма.

Основоположником теории политического реализма является Г. Моргентау [14], который утверждал, что в ситуации отсутствия мирового правительства система международных отношений характеризуется анархией и непредсказуемостью действий ее участников. Позднее тезис о влиянии анархической среды мировой системы на мотивы внешней и оборонной политики государств развил в своих работах X. Булл и другие представители классической школы Real Politik [4].

В данных условиях главной целью государств является реализация национальных интересов. Различие таковых, наряду с применением различных стратегий их продвижения на сцене мировой политики, объясняет конфликтный характер межгосударственных отношений. Вот почему в качестве основы обеспечения международной безопасности представители политического реализма выдвигают универсальную концепцию «баланса сил». Исходя из представления о единстве и неделимости глобальной безопасности как общей цели всех участников мировой политики, эта теория допускает реализацию государствами лишь ограниченного наращивания своего военно-экономического потенциала, оправданного рациональным стремлением к достижению относительного, а не абсолютного силового превосходства над остальными. Доктрина «баланса сил» препятствует политике наращивания одними государствами своих односторонних или асимметричных возможностей и преимуществ в обеспечении национальной безопасности за счет уменьшения безопасности других государств или всеобщей безопасности.

Государства признаются единственными полноценными акторами международных процессов, которые, будучи унитарными образованиями, проводят целенаправленную политику в отношении других государств - участников международных отношений. Как заметил А. Уолферс, пространство мировой политики полностью захвачено государствами, каждое из которых располагает контролем над территорией, людьми и ресурсами в рамках своих границ» [17, с. 24].

Реалисты отдают предпочтение суверенным акторам политики безопасности, так как представляющие их правительства обладают легитимными основаниями и располагают необходимыми ресурсами для заключения договоров, объявления войн, создания коалиций, учреждения контрольных органов и механизмов реализации достигнутых соглашений, а также других действий, составляющих суть международной политики в этой сфере.

Международное право и международные организации с точки зрения школы политического реализма являются инструментами реализации национальных интересов и обеспечения политического лидерства сильных стран - так называемого могущественного меньшинства - над слабым большинством. По мнению Г. Моргентау, «правительства всегда стремятся или избавиться от ограничений, накладываемых международным правом, или же использовать его нормы для реализации собственных национальных интересов» [14, с. 34].

Подобная позиция прослеживается и в отношении политических реалистов к международным институтам. Широко распространенная в 1970-1980-е годы теория «гегемонистской стабильности» связывала создание и поддержание подобных институтов исключительно с деятельностью доминирующих держав и распределением их сил на мировой арене. Межправительственные организации и негосударственные участники международной политики считались неполноценными акторами системы всеобщей безопасности в силу отсутствия у них автономной воли для принятия решений и международно-правовой ответственности за их последствия, а также достаточными (прежде всего, военно-техническими и финансово-экономическими) ресурсами для их обеспечения.

Однако процессы глобализации последних десятилетий XX - начала XXI в. заставили некоторых реалистов всерьез пересмотреть свои взгляды на причины возникновения международных институтов и их функции в системе коллективной безопасности. По заключению Дж. Грико, исследовавшего истоки европейской интеграции, создание международных институтов инициируется относительно слабыми странами, которые, тем самым, стремятся ограничить возможности своих более сильных партнеров нормами международного права и правилами международных режимов безопасности [5].

В рамках либеральной теории исследователи выстраивают новую систему международных отношений, в которой государства являются рациональными акторами, вынужденными действовать в условиях анархии и неопределенности развития системы, а международные институты призваны свести неопределенность к минимуму посредством формулирования общеобязательных принципов и норм международного взаимодействия. Объединяясь, государства повышают информированность и сокращают издержки, тем самым повышая эффективность коллективного сотрудничества.

Теоретическим ядром концепции кооперативного взаимодействия является теория игр, в частности так называемая «дилемма заключенного», основные положения которой нашли отражение в работе Р. Аксельрода «Ты мне - я тебе» [3]. В ней было наглядно показано, как при отсутствии доминирующей силы в мире эгоистов могут возникать и приобретать устойчивые институциональные формы отношения сотрудничества государств различной социально-политической природы и уровня развития. Р. Аксельрод приходит к выводу, что государства, вовлеченные в повторяющиеся взаимодействия (ЕС, ВТО, СБ ООН), в ходе которых они попеременно оказываются то в выигрыше, то в проигрыше, не заинтересованы в возвращении к тактике односторонних действий.

Одной из главных функций международных институтов сторонники данной концепции считают усиление «дисперсной взаимности» за счет увеличения значимости для государств как цены риска при нарушении общих правил, так и извлекаемых из сотрудничества дивидендов.

Р. Кохейн полагает, что государства, следуя своим эгоистическим интересам, делают сознательный выбор в пользу международных институтов, сознательно ослабляя тем самым уровень анархии мировой системы. Гибкость реагирования на новые угрозы безопасности и вызовы времени позволяет международным институтам находить наиболее эффективные модели сотрудничества, посредством переноса позитивного опыта взаимодействия в одних областях на другие, традиционно считающиеся самыми сложными в плане достижения согласия между государствами [9].

Необходимо отметить, что в поле зрения либерального институционализма попали и такие вопросы, как роль международных институтов в усилении прозрачности внешней политики государств, в деле налаживания персональных контактов между руководящими элитами, развитии форм народной дипломатии. Таким образом, международные институты являются одновременно и результатом согласования интересов различных акторов политики безопасности, и инструментом корректировки ее повестки дня и механизма реализации вовлеченными в систему коллективной безопасности государствами [7, с. 9-10].

Либеральный институционализм оперирует двумя методами изучения роли международных институтов в системе коллективной безопасности. При помощи историко-генетического метода исследуются условия, способствующие возникновению тех или иных институтов. Функциональный подход позволяет выявить степень влияния международных институтов на снижение издержек в межгосударственном взаимодействии, на контроль за соблюдением достигнутых договоренностей, на определение ключевых направлений сотрудничества в сфере безопасности.

Интересно проследить за характером дискуссии между реалистами и либеральными институционалистами по поводу выделения предмета исследования. По мнению реалиста Дж. Миршаймера, логика институционального анализа неприменима к сфере безопасности, поскольку сотрудничество государств в этой области не носит долгосрочного характера, а следовательно, создание институтов поддержания безопасности нецелесообразно. В качестве контраргументов неореалисты ссылаются на следующие обстоятельства:

• любые изменения баланса сил, лежащего в основе международного института, неизбежно приведут к его распаду;

• причиной этого может стать даже достигнутый успех сотрудничества в обеспечении коллективной безопасности, если отдельные участники сочтут, что несут избыточное бремя поддержания существования института, а следовательно, перестанут инвестировать в него свои ресурсы;

• сотрудничество в сфере безопасности имеет высокую цену - на кон поставлено выживание государства, поэтому любая ошибка в расчетах относительно подлинных мотивов участников коллективной системы может быть фатальной для отдельно взятого ее участника [13, с. 5-6].

Р. Кребс указывает на то, что участие в международных институтах соперничающих государств способно расширить и области соперничества. Так, слабые государства, не имея решающего влияния на деятельность международных институтов, склонны использовать их для реализации своих национальных интересов в ущерб даже коллективным интересам [11, с. 377].

Парируя критику в адрес своих концепций, неолибералы X. Хартендон и Р. Кохейн предложили новое определение институтов в области международной безопасности как системы взаимосвязанных, рассчитанных на длительную перспективу правил и норм, находящих свое выражение в организациях с трансграничной ответственностью. Ими предложены критерии оценки эффективности институтов в сфере безопасности: предсказуемость политики участников; уровень специализации правил, которые регулируют общую политику; обеспечение функциональной дифференциации ролей, которые в рамках института занимает каждый из его членов [7].

С точки зрения либеральных институционалистов, главная задача институтов в сфере безопасности - это разрешение дилеммы неопределенности с помощью увеличения информированности о намерениях сторон и преодоления склонности к односторонним действиям. Результатом деятельности международных институтов в данной области должно стать создание системы санкций и поощрений для предотвращения нелояльного поведения партнеров. Обмен информацией предполагает высокий уровень транспарентности даже самой закрытой, но важной для участников коллективной системы безопасности информации (объем и характер вооружений, схемы дислокаций вооруженных сил и т.д.).

Важной новацией либерального институционализма стали концепции «комплексной взаимозависимости» и «soft power» (мягкой силы), введенные в оборот исследования международных отношений Дж. Наем. Ключевой идеей «комплексной взаимозависимости» является представление о том, что рост числа и многообразия акторов и усложнение их взаимодействий ведут к трансформации всей международной системы. Сложные отношения между этими акторами - государственными и частными, транснациональными и индивидуальными, приобретают структуру «паутины», нити которой настолько тесно переплетены, что любое потрясение на одном из ее участков немедленно отражается на других, независимо от искусственно проведенных границ между внутренними и международными процессами. Индивиды и гражданское общество также рассматриваются в качестве полноправных акторов мировой политики в силу взаимных связей, соединяющих их в некую глобальную совокупность.

Неолибералы одними из первых обратили внимание на тенденцию исчезновения иерархии между различными сферами международной политики (военная, экономическая, экологическая, гуманитарная) и тесное переплетение сфер международной и внутренней политики. В рамках этой тенденции отмечается уменьшение роли военного фактора и возрастание других параметров коллективной безопасности: энергетики, экономики, финансов, противодействия распространению эпидемий и неконтролируемой миграции.

Сходных взглядов на природу и функции международных институтов придерживаются представители английской школы исследования международных отношений. Ее основоположники X. Булл и А. Уотсон указывают на особую роль в поддержании международного порядка мирового гражданского общества, под которым понимается сообщество государств, «установивших путем диалога и взаимного согласия общие правила и институты для организации своих отношений и признающих свою заинтересованность в соблюдении этих договоренностей». По оценке английских ученых, мировое сообщество выступает правовой и политической основой международных институтов и может возникнуть в любой группе государств, добивающихся сходных целей (например, введения ограничений на использование военной силы) [4].

Эта школа предложила свою интерпретацию международных институтов -«кластеров социальных правил, порядков и норм поведения... наборов конвенциональных предположений... которые задают условия для определения того, что следует делать в тот или иной момент и в тех или иных обстоятельствах». Главную свою задачу ее приверженцы видят в том, чтобы выяснить, каким образом наличие общих целей влияет на поддержание международного порядка [15].

В заключение интересно отметить рефлексию в работе Р. Джервиса по поводу соперничества между реалистами и либералами. Автор делает вывод о том, что недопонимание или искаженные интерпретации проблем международной безопасности представителями разных школ и течений связаны с различием предмета их исследований. По мнению автора, они изучают различные миры: институционалистов интересовали те области, где проблемы распределения ресурсов были менее важны, чем обеспечение абсолютного выигрыша, например охрана окружающей среды, а реалистов, напротив, проблемы исключительно военно-политической безопасности [8].

Отдельно от полемики реалистов и либералов развивается функционализм и неофункционализм, которые расходятся как с логикой политического реализма, так и с концепциями либерального институционализма. Данная теория концентрирует внимание на выявлении имеющихся у государств групп интересов и путей установления между ними стабильных отношений сотрудничества.

Неофункционалисты делают упор на анализе совокупности условий, благоприятствующих появлению наднациональных институтов, выделяя среди них базовые, процедурные и те, которые способствуют «мультипликации» институционализированных сфер. К первой группе приверженцы данного подхода относят общность ценностей международных акторов, полагая, что наиболее открыты к сотрудничеству либеральные демократии с диверсифицированной рыночной экономикой и плюрализмом интересов; ко второй - широкое развитие экономических, торговых, туристических и иных контактов. Что же касается «институциональных мультипликаторов», то их «запуск» связывается с самим процессом институционализации - возникновение институционализированного взаимодействия в одних (как правило, наименее спорных) областях значительно повышает вероятность его распространения на другие. «Мультипликация» может носить сугубо функциональный характер (например, сотрудничество в области торговли нередко стимулирует координацию в финансовой сфере), но может реализоваться и в виде постепенного накопления взаимных уступок (создание единого рынка и проведение согласованной структурной политики).

В работе Э. Хааса и Ф. Шмиттера анализируется девять переменных в деятельности международных институтов, действующих в сфере коллективной безопасности: четыре стартовых показателя (геополитические параметры акторов, вступающих во взаимодействие; интенсивность последнего, степень политического плюрализма, уровень развития элит); два базовых (консенсус целей и меры автономии создаваемых институтов) и три процедурных (сходство стилей принятия решений, масштабы взаимодействия правительств и гибкость проводимой ими политики). Согласно заключению авторов, устойчивые наднациональные институты легче всего складываются между плюралистическими государствами, активно взаимодействующими в экономической и социальной сферах и сопоставимыми по уровню экономического развития и взглядам элит [6].

Для неофункционалистов в принципе характерно особое внимание к роли элит и бюрократии в развитии международного сотрудничества в сфере безопасности. По их убеждению, длительная вовлеченность в международное сотрудничество вырабатывает у элит склонность к мирным способам разрешения конфликтов. В свою очередь, углубление сотрудничества связывается неофункционалистами с модификацией механизмов принятия внешнеполитических решений в сферах,

затрагивающих жизненно важные интересы национальной и всеобщей безопасности. Поэтому они полагают, что со временем для широкого круга акторов вовлечение в деятельность наднациональных институтов и признание сформулированной ими повестки дня безопасности будут иметь большее значение, нежели внутригосударственный формат этой политики.

Функционализму принадлежало первенство в исследовании не только влияния групп интересов и различного рода профессиональных ассоциаций (культурных, научных, бизнес-элит и корпораций производителей) на процесс образования международных институтов, но и тех форм, которые может принимать институционализированное сотрудничество. Кроме того, функционалисты одними из первых обратили внимание на роль наднациональных институтов, показав, что при отсутствии политических механизмов, способных иерархизировать, агрегировать и реализовывать интересы участников коллективной системы безопасности, даже наиболее интенсивно выраженные общие требования не будут иметь политических последствий [12, с. 538].

В современной науке международных отношений формируются новые направления в исследовании систем коллективной безопасности и поддерживающих их международных институтов. Глубокому анализу подвергаются социологические аспекты их функционирования, механизмы взаимодействия с неправительственными структурами, процессы бюрократизации международных институтов. Причины этого интереса вполне очевидны, ведь межправительственные организации не только не утратили своих функций по поддержанию мира и обеспечению устойчивого развития, но и все активнее вовлекаются в решение внутренних проблем суверенных государств. Среди современных исследований международных институтов наиболее ярко выделяется правовое направление, которое рассматривает организации в качестве нормативных единиц современного миропорядка.

X. Альварес рассматривает в своей работе влияние межправительственных организаций, действующих в сфере коллективной безопасности, на процесс новеллизации международного права. Автор констатирует, что время, когда национальные государства являлись основными и единственными акторами международного права и мировой политики, осталось в прошлом. Современный ход истории показывает, что негосударственные акторы играют значительную роль в процессе создания и применения норм международного права [2, с.120].

По мнению автора, под воздействием международных институтов трансформируется процесс создания норм международного права благодаря участию в нем все большего числа государств, расширяется сфера действия материальных и процессуальных норм международного права. Таким образом, международные организации определяют тенденцию демократизации и новеллизации современного международного права. Альварес доказывает, что международные организации являются не просто посредниками национальных государств в международной сфере, а вполне самостоятельными акторами мировой системы. Он полагает, что большинству организаций присущ специфический правовой признак -статус юридического лица, приближающий благодаря этому «квазиправительственному статусу» международные организации по уровню правосубъектности к государствам.

Альварес выделяет базовые критерии, которым должна соответствовать международная организация, действующая в сфере коллективной безопасности:

• открытость организации для всех заинтересованных государств соответствующего региона и полнота прав всех членов;

• существование такого механизма голосования, который не позволяет ни одной из групп государств осуществлять полный контроль над деятельностью организации и процессом принятия коллективных согласованных решений;

• учредительным документом предусматривается возможность периодически переизбирать руководящие органы организации;

• постоянно действующая штаб-квартира;

• значительный вклад в бюджет организации вносят все страны;

• организация имеет свою идеологию [2, с. 593].

Довольно простую классификацию международных организаций предлагает Я. Клабберс [10]. Он выделяет два типа их классификации: «менеджеры» и «агора». К менеджерским организациям он относит институциональное сотрудничество в них независимых государств, которое способствует решению общих проблем и гармонизации интересов.

Организации типа агоры представляют собой публичное пространство, где могут быть обсуждены и, возможно, решены важные международные проблемы. Организации данного типа являются своеобразными дискуссионными платформами для их решения и сопоставления подходов разных участников мировой системы к анализу глобальных угроз и вызовов. В рамках «агоры» решения принимаются медленно, поскольку это требует предельной ясности и единства мнений всех участников форума, требует времени множество консультаций и совещаний.

Немецкие авторы Ф. Риттбергер и Б. Зангл в работе «Международные организации: политическое устройство, политическая деятельность и политическое поведение» рассматривают три подхода к пониманию природы международной организации. Первый определяет ее роль как инструмента, при помощи которого государства добиваются своих интересов; второй считает международные институты ареной конференционной дипломатии; третий - коллективным актором системы международных отношений. Немецкие международники выделяют два класса международных организаций: международные организации и международные режимы. В отличие от режима международная организация может охватывать разнообразные сферы деятельности и обладает правосубъектностью [16].

На основе анализа подходов международников к изучению роли международных институтов в создании коллективных систем безопасности можно отметить постепенное высвобождение данной проблематики от влияния традиционных парадигм и оценок. В целях более эффективного прогнозирования и планирования развития современных международных отношений и институтов как одной из составляющих этих отношений исследования последних лет стараются максимально расширить границы и методы международного анализа. Усложняется структура институциональных исследований систем безопасности за счет изучения социогуманитарных, энергетических, экологических и других сфер многостороннего сотрудничества. Расширяется состав акторов, участвую-

щих в формировании современной повестки дня коллективной безопасности с включением в него неправительственных организаций, структур гражданского общества, бизнес-элит, международной бюрократии. Помимо «акторного подхода» при изучении международных институтов, аналитическое поле современной науки международных отношений обогащается за счет использования многофакторного системного анализа становления и последующей эволюции международных институтов. Сами международные институты начинают рассматриваться исследователями различных школ как самостоятельные субъекты международных отношений со своей уникальной траекторией развития и рядом специфических черт, что делает их предметом специального изучения.

Литература

1. Кузнецова Е. Мировая политика: игра по правилам и без // Международная жизнь. 2006. №1. С. 94-105.

2. Alvarez J.E. International Organizations as Law-makers. Oxford: University Press, 2005. 705 p.

3. AxelrodR. Donnant-Donnant. Theorie du comportement cooperatif. Paris: Odile Jacob, 1992. 234 p.

4. Bull H., Watson A. The Expansion of International Society. Oxford: Clarendon Press, 1984. 479 p.

5. Grieco J.M. The Maastricht Treaty, Economic and Monetary Union and the Neo-realist Research Programme // Review of International Studies. 1995. Vol. 21. № 1. P. 21-40.

6. Haas E.B., Schmitter Ph.C. Economics and Differential Patterns of Political Integration: Projections about Unity in Latin America // International Organization. 1964. Vol. 18. № 3. P. 19-28.

7. Harterndorn H., Keohane R., Wallander C. Imperfect Unions: Security Institutions over Time and Space. Oxford: University Press, 1999. 380 p.

8. Jervis R. Realism, Neoliberalism and Cooperation // International Security. 1999. Vol. 24. № 1. P. 42-63.

9. Keohane R.O. and Martin L.L. The promise of institutionalist theory // International Security. 1995. Vol. 20. № 3. P. 39-51.

10. Klabbers J. Two Concepts of International Organization // International Organizations Law Review. 2005. № 2. P. 277-293.

11. Krebs R. Perverse Institutionalism. NATO and the Greco-Turkish Conflict // International Organization. 1999. Vol. 53. № 2. P. 343-377.

12. Lipson C. Why are some international agreements informal? // International Organization. 1991. Vol. 45. № 4. P. 495-538.

13. Mearsheimer J. Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War // International Security. 1990. Vol. 19. № 1. P. 5-56.

14. Morgenthau Hans J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. New York: McGraw-Hill, 1993. 419 p.

15. Neumann I.B. The English school and the practices of world society // Review of International Studies. 2001. Vol. 27. № 3. P. 503-507.

16. Rittberger V., Zangl B., Staisch M. International Organization. Polity, Politics and Policies. New York: Palgrave Mcmillan, 2006. 246 p.

17. Wolfers A. Discord and Colloboration. Baltimore: The John Hopkins University Press, 1962. 283 p.

18. Резолюция Экономического и Социального Совета ООН от 27 февраля 1950 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/138/73/IMG/NR013873.pdf

Bibliography

1. Kuznecova E. Mirovaja politika: igra po pravilam i bez // Mezhdunarodnaja zhizn'. 2006. № 1. S. 94-105.