CC BY
60
Современные формы управления жилищно-коммунальным комплексом
А.В. Воронцов
заместитель директора Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации города Томска
В настоящее время много говорится о необходимости изменения системы взаимоотношений в области эксплуатации и ремонта жилья. Большое количество статей в различных периодических изданиях посвящено новым формам и методам управления в системе жилищного обслуживания. Как же эти формы управления реализуются на практике?
Управляющие компании
Несомненно, управляющие компании (служба Заказчика) - это одна из самых действенных и распространенных форм управления жильем на первоначальном этапе реформирования взаимоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Рассмотрим методы организации муниципальных управляющих компаний.
Создание управляющей компании путем организации новых унитарных муниципальных предприятий, муниципальных учреждений, муниципальных казенных предприятий
В настоящее время создание нового унитарного муниципального предприятия (УМП), муниципального учреждения (МУ), муниципального казенного предприятия (МКП) не представляет каких-либо сложностей. Сегодня муниципальные предприятия (унитарные и казенные) организуются в соответствии с Федеральным законом № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях». Согласно требованиям этого Федерального закона регистрация предприятия в органах Федеральной налоговой службы (ФНС России) произво-
дится в течение 7 дней. При создании предприятий и учреждений, основанных на муниципальной форме собственности, при разработке уставов необходимо учитывать, что цели создания указанных юридических лиц должны совпадать с соответствующими предметами и целями деятельности муниципального образования, которые перечислены в статьях 15-18 последней редакции Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При регистрации предприятия необходимо учитывать только то, что в указанном Федеральном законе определен минимальный размер уставного фонда (не менее 100 тысяч рублей). Максимальный размер не может превышать стоимости чистых активов предприятия. Реально же этот размер должен быть определен исходя из плановопроизводственных показателей создаваемого предприятия, поскольку в случае, если стоимость чистых активов по окончании финансового года будет менее размера уставного фонда, его необходимо будет сокращать. При этом обязательно нужно внести соответствующие записи в учредительные документы (устав, постановление об образовании предприятия). Кроме того, не рекомендуется вносить в качестве вклада в уставный капитал муниципальный жилищный фонд. Это нецелесообразно, т. к. процесс приватизации жилья продолжается. При приватизации квартиры передаются в собственность граждан и, соответственно, снимаются с баланса предприятия и выбывают из муниципальной собственности. Эти изменения также придется вносить в учредительные документы.
Организационные отношения
В первую очередь необходимо детально выстроить отношения между управляющей компанией (УК) и подрядными организациями по эксплуатации жилья. Эти отношения имеют исключительно договорный характер. Договор на эксплуатацию и ремонт жилья представляет собой разновидность договора подряда или договора возмездного оказания услуг (в зависимости от содержания договора). Отношения с поставщиками коммунальных услуг и населением остаются практически неизменными. Отпадает необходимость взаимоотношений с поставщиками материалов и транспортных услуг. Основной упор в структуре управляющей компании делается на службу технического надзора.
Паспортные столы и бухгалтерские службы по начислению платы за жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) населению целесообразно оставить в УК, хотя возможно передать эти полномочия в отдельно созданные структуры (подрядную организацию либо специализированное предприятие -вычислительный центр, централизованную бухгалтерию и т. д.).
Имущественные отношения
Как уже говорилось, жилищный фонд нецелесообразно передавать в качестве вклада в уставный фонд. Но, как и ранее, допускается его передача в хозяйственное ведение предприятия, хотя, с точки зрения мобильности передаваемого жилья, гораздо эффективнее передать его по договору управления из казны муниципального образования. В этом случае необходимо лишь оформить права на муниципальное жилье, т. е. зарегистрировать право муниципальной собственности на объекты недвижимости. Сами объекты целесообразнее изъять в казну муниципального образования. После произведения этих действий процедура передачи муниципального жилья в управление иным управляющим компаниям (в том числе частным) либо товариществам собственников жилья (ТСЖ) или жилищным кооперативам (ЖК) будет упрощена.
Проблемы
Первая проблема при образовании управляющих компаний в формах УМП, МУ и
МКП возникает как раз при оформлении прав на жилищный фонд. Это достаточно трудоемкий, затратный и длительный процесс, поскольку оформление прав на жилищный фонд происходит пообъектно, т. е. на каждую квартиру, находящуюся в муниципальной собственности. Еще большие затраты требуются на регистрацию права хозяйственного ведения, если такое право определено собственником для жилищного фонда.
Вторая, не менее существенная проблема - это уплата налога на добавленную стоимость (НДС) при разделении функций «заказчика» и «подрядчика» и отсутствие источника его погашения. Если источником погашения НДС определить тариф, то латентно этот налог ляжет бременем на плечи населения и частично (в части льгот и субсидий) - на бюджеты всех уровней. Этот вопрос давно ставится перед Правительством Российской Федерации, однако он до сих пор не решен. Необходимо отметить, что, если не включать в составляющую тарифа НДС, то, соответственно, объем предоставляемых услуг уменьшится на его составляющую. В настоящее время (с 1 января 2004 года) при утверждении новых тарифов практически все муниципальные образования уже включают НДС в тарифную составляющую.
Создание управляющей компании из существующих жилищных предприятий
С начала 2004 года в Томске проводится эксперимент по преобразованию многих крупных жилищных предприятий из одного в два: управляющую компанию и подрядную организацию. Причем первая является практически тем же самым предприятием только с измененными уставными целями деятельности, а вторая - вновь созданным частным предприятием. В первом случае все изменения произведены на основании решения собственника (в нашем случае -администрации города). Во втором - учреждено новое предприятие частной формы собственности. Средства производства передаются этой частной компании по договору аренды (безвозмездного пользования) либо на иных правовых основаниях. Управляющей компанией с подрядной организа-
цией заключен договор на услуги по эксплуатации и ремонту муниципального жилищного фонда. Кадровый состав работников был разделен между предприятиями в соответствии с новыми целями деятельности.
Имущественные и организационные отношения строятся в УК, образованных из муниципальных жилищных предприятий, как описано выше. Жилищный фонд находится в хозяйственном ведении, регистрация его по большей части не требуется, поскольку его передача в хозяйственное ведение происходила до введения в действие Федерального закона «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Проблемы при организации УК из жилищного предприятия имеют в основном экономическую основу в связи с большими кредиторской и дебиторской задолженностями жилищных предприятий, более половины которых в настоящее время могут быть официально признаны банкротами. Но, как показывает практика, если на такое предприятие приходит грамотный менеджерский состав, то в достаточно короткие сроки при наличии экономически обоснованного тарифа возможно привести экономику предприятия в нормальное состояние. Кроме того, у УК существует реальная возможность подбирать исполнителей жилищных услуг в соответствии с уровнем их производственной квалификации.
Организация частных управляющих компаний и методы их функционирования
Частные управляющие компании, скорее всего, будут следующим этапом при формировании новых отношений в ЖКХ. Этот этап, видимо, настанет с момента перехода на полную оплату ЖКУ населением и переходом на адресное предоставление льгот и субсидий гражданам по открытым частным лицевым счетам. Образование рынка таких частных компаний напрямую зависит от процесса передачи жилищного фонда в казну муниципального образования и регистрации на него прав в установленном порядке. В случае привлечения частной управляющей компании к управлению жилищным фондом возможно заключение не только договора на управление им, но и до-
говора на доверительное управление, а поскольку в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ) договор доверительного управления подлежит государственной регистрации в учреждении юстиции, то до регистрации прав на муниципальное жилье заключить такой договор будет невозможно. Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 года № 797 при выборе подрядной организации или управляющей компании частной организационно-правовой формы необходимо переходить на конкурсный отбор таких организаций. Сами управляющие компании и подрядные организации могут иметь любую организационно-правовую форму, не исключая и предприятие без образования юридического лица. В настоящее время лицензии на эксплуатацию жилья не требуется. При этом стоит отметить такой положительный момент, как освобождение частных компаний, численность которых не превышает установленный Налоговым кодексом Российской Федерации уровень НДС в случае перехода на упрощенную систему налогообложения.
Жилищные кооперативы Организация кооператива
Организация жилищного кооператива (ЖК) производится по правилам, установленным Законом СССР «О кооперации в СССР», Жилищным, Гражданским кодексами Российской Федерации и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц». Кооператив организуется гражданами на основе членства и внесения паевых взносов. В жилищном кооперативе физические лица - участники вносят паевой взнос в виде квартир, находящихся в их собственности. Устав кооператива регистрируется по общему правилу в органах ФНС России.
Имущественные отношения
Муниципальное образование участвует в ЖК в качестве его члена, внося, как и все члены, в качестве вклада муниципальные квартиры на основании решения собственника либо уполномоченного им лица.
Организационные отношения
Здесь уместно привести пример. В Томске эксперимент по организации жилищного кооператива из существующего жилья был произведен в августе 2002 года: в поселке Аэропорт на базе пяти муниципальных домов был организован жилищный кооператив «Полет». В соответствии с постановлением мэра города Томска после регистрации кооператива ему были переданы муниципальные квартиры, а также все договорные отношения по обеспечению жилых домов коммунальными услугами. В настоящее время кооператив полностью ведет свою хозяйственную деятельность самостоятельно: начиная с расчетов с поставщиками услуг и заканчивая наймом подрядных организаций для ремонта и обслуживания, работой с неплательщиками ЖКУ. Убытки от содержания жилья, льготы и субсидии, а также разница в тарифах на тепло оплачивается муниципалитетом из бюджета на основании заключенных договоров и отчетов до момента перехода на 100-процентную оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Стоит отметить, что описанный эксперимент оказался очень удачным. В настоящее время ЖК полностью погасил задолженность проживающих в его домах граждан перед жилищной организацией, обслуживавшей его до образования ЖК, выстроил схему договорных взаимоотношений с поставщиками услуг, привел техническое состояние в норму, оборудовал дома приборами учета коммунальных услуг.
Проблемы
У руководства ЖК «Полет» остается проблема дальнейшего приведения в надлежащее состояние доставшихся «в наследство» жилых домов. С этой проблемой руководство кооператива успешно справляется. При этом важно, что решение о направлении денежных средств на те или иные глобальные вложения принимаются общим собранием кооператива, так же как и отчет о вложенных денежных средствах. Иными словами, все проживающие в кооперативе граждане принимают активное участие в процессе эксплуатации своей собственности. На сегодняшний день не зафиксировано ни одной жалобы от собственников и нани-
мателей квартир, входящих в состав кооператива.
Товарищество собственников жилья
Товарищество собственников жилья (ТСЖ) - это юридическое лицо, созданное для управления кондоминиумом и его эксплуатации как комплекса имущества, находящегося в общей долевой собственности. ТСЖ создается в соответствии с Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» и должно насчитывать не менее 25 процентов собственников обособленного объекта недвижимости. Муниципальное образование также имеет право участвовать в товариществе, если имеет долю в жилом объекте.
Вновь строящееся жилье
В городе Томске принято постановление от 5 апреля 1999 года № 241 «О порядке строительства и ввода в эксплуатацию многоквартирных жилых домов, построенных путем долевого участия», стимулирующее организацию ТСЖ во вновь строящихся жилых массивах. В связи с этим за последние три года практически каждый жилой дом был введен в эксплуатацию с формой управления в виде ТСЖ. Некоторые из вновь созданных ТСЖ заключили договоры на управление их собственностью с ныне действующими управляющими компаниями либо обслуживающими организациями.
Существующее жилье
В домах существующей застройки процесс образования ТСЖ идет гораздо тяжелее. Причина кроется не только и не столько в правовых проблемах, которые имеют место быть, сколько в отношении самих нанимателей и собственников жилья в муниципальных домах к такой организации управления. Прежде чем принимается решение об оборудовании ТСЖ в первую очередь возникает вопрос о капитальном ремонте всех систем жилого дома. Далее появляется проблема регистрации прав на кондоминиум. Эти процессы занимают достаточно много времени, требуют финансовых затрат, к тому же сбор необходимых
документов является достаточно трудоемким делом. Необходимо обязательное оформление прав на земельный участок, что также осложняет проблему. Кроме того, не хватает квалифицированных кадров, которые могли бы взять на себя решение организационных вопросов по созданию ТСЖ, оформлению прав на кондоминиум, а также организацию дальнейшей эксплуатации дома. В настоящее время в городе Томске созданы шесть ТСЖ в домах существующей застройки. Чем закончится этот эксперимент - до конца не ясно. В целях форсирования данного процесса департаментом ЖКХ подготовлена и проходит стадию согласования целевая программа по организации ТСЖ в жилых домах существующей застройки. Программа предусматривает выделение средств на капитальный ремонт основных систем жизнеобеспечения дома (система отопления, водоснабжения, капитальный ремонт кровли), подготовку пакета документов для регистрации прав на кондоминиум, уставных документов ТСЖ, обучение председателя ТСЖ.
Передача органам территориального общественного самоуправления отдельных полномочий по управлению муниципальным жильем
Сегодня правительством Томской области и городской администрацией практически полностью принят пакет нормативных документов, который позволит передать органам территориального общественного самоуправления (ТОС) полномочия по управлению муниципальным жильем. В случае передачи муниципального жилья орган ТОС должен исполнять функции заказчика по жилищно-коммунальным услугам в том числе и в отношении муниципальных квартир. Поскольку такие полномочия возлагают на орган ТОС обязанность по финансированию обслуживающей организации, т. е. это объединение должно стать участником бюджетных отношений, то орган ТОС должен быть юридическим лицом. В настоящее время федеральным законодательством
предусмотрена такая организационно-правовая форма, как «орган общественного самоуправления», соответственно, такой орган может быть зарегистрирован как юридическое лицо. Но для управления муниципальным жилищным фондом такая организационно-правовая форма не используется в связи с тем, что существующие в Томске зарегистрированные в этой форме юридические лица, к сожалению, не готовы взять на себя как сбор и расходование денежных средств, так и финансовую ответственность перед поставщиками услуг. В основном руководители таких органов согласны только собирать денежные средства за ЖКУ и тратить их по своему усмотрению, но они не изъявляют желания заключать договоры с энергоснабжающими организациями и вести расчеты за полученные услуги. Также имеются законодательные сложности в организации договорных отношений с поставщиками коммунальных услуг, поскольку у органа общественного самоуправления отсутствуют вещные или обязательственные права в отношении энергопотребляющей системы дома, а это является одним из основных условий заключения договора энергоснабжения в соответствии со статьей 539 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Заключение
Итак, мы попытались как с теоретической, так и с практической точки зрения рассмотреть существующие сегодня формы управления жилищным фондом и осветить проблемы, часто встречающиеся при создании этих форм. Иные формы управления (концессия, непосредственное управление сособствен-никами жилья и т. д.) не рассматривались в связи с их нераспространенностью в практике муниципальных образований. В дальнейшем при условии развития законодательной базы (в частности, принятие нового Жилищного кодекса, закона о собственности) вполне возможно, что в жилищном хозяйстве позитивные преобразования будут проходить гораздо быстрее и эффективнее.
