CC BY
21СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОБРОВОЛЬНИЧЕСТВА: НОВЕЛЛЫ И НЕРАЗРЕШЕННЫЕ ВОПРОСЫ
ГЛАЗКОВА Елена Алексеевна,
аспирант Института права и национальной безопасности Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье анализируются изменения законодательства в части регулирования волонтерской деятельности. Автор рассматривает ключевые моменты, отраженные в данном законе, а также приводит примеры вопросов и проблем, которые остались неразрешенными. Также в статье исследуется взаимодействие государства и волонтерства.
Abstract: In article changes the legislation regarding regulation of volunteer activity are analyzed. The author considers key moments reflected in this law and also gives examples of questions and problems which remained are not resolved. Also in article interaction of the state and volunteering is investigated.
Ключевые слова: волонтерство, закон о добровольчестве, волонтер, добровольческая деятельность, правовое регулирование.
Keywords: volunteering, law on volunteering, volunteer, voluntary activity, legal regulation.
Вопрос нормативного правового регулирования волонтерской деятельности является одним из дискуссионных. В процессе его обсуждения и необходимости принятия соответствующего закона в волонтерской среде, научном сообществе и у законодателя сформировалось три точки зрения:
1) волонтерская деятельность не нуждается в принятии отдельного закона и достаточно существующей нормативной базы (Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (до 01 мая 2018 года), Федеральный закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), а принятие специализированного закона приведет к «огосу-дарствованию системы добровольчества (во-лонтерства)» [3, с.149],
2) действующих нормативных актов достаточно и можно органичиться внесением в них точечных поправок, закрепив необходимые положения о волонтерстве,
3) необходим закон, который непосредственно регулировал волонтерство и внес ясность в деятельность волонтерских организаций и органов, которые с ними тесно связаны, а также определил статус самих волонтеров. Как отмечает Л.А. Савинкина «цель законопроекта -
создание правовой основы функционирования в России целостной системы волонтерской деятельности, структуры, механизмов функционирования институтов и организаций, осуществляющих волонтерскую деятельность, правовых норм взаимодействия гражданского общества и власти по регулированию организации деятельности волонтеров» [4, с.105].
Относительно принятия специализированно закона было предпринято несколько попыток. В 2013 году в Государственную Думу Российской Федерации членами Совета Федерации А.А. Борисовым, Ю.Л. Воробьевым, В.В. Рязанским, О.Е. Пантелеевым был внесен на рассмотрение проект федерального закона №300326-6 «О добровольчестве (волонтерстве)», а 12 апреля 2016 года депутатом Государственной Думы Российской Федерации М.А. Шингаркиным был предложен проект федерального закона № 1043205-6 «О добровольчестве». Однако данные законопроекты были несовершенны, требовали дополнений, изменений и детальной доработки, в связи с чем ни один из них не был принят.
В 2017 году была проведена масштабная работа Роспатриотцентра, Общественной палаты Российской Федерации, Агентства стратегических инициатив и Федерального экспертного совета по развитию добровольчества. В 63 субъ-
ектах Российской Федерации (в том числе и в Тамбовской области) были проведены общественные слушания относительно нормативного правового регулирования волонтерской деятельности, обсуждались вопросы определения понятия «волонтер», природы договора, заключаемого волонтером с организацией или благополуча-телем, необходимости страхования волонтеров, установления социальных гарантий, введения волонтерской книжки и системы поощрений.
Результатом общественных обсуждений и работы законодателя стал Федеральный закон от 05.02.2018 г. №15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (во-лонтерства)», который вступил в силу 01 мая 2018 года и разрешил многие вопросы правового регулирования волонтерства в России.
В первую очередь существенные изменения коснулись Федерального закона от 11 августа 1995 года № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», который теперь именуется как «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» (далее - закон), и именно он содержит основные положения, регулирующие волонтерскую деятельность.
Как видно из наименования закона и, проанализировав его положения, можно утверждать о том, что понятия волонтер и доброволец являются равнозначными. До недавнего времени понятие «доброволец» использовалось в отношении лиц, осуществляющих благотворительную деятельность. Понятие же «волонтер» появилось после Зимних Олимпийских игр 2014 года в г. Сочи и в дальнейшем это понятие употреблялось в отношении лиц, участвующих в спортивных мероприятиях. С принятием данных поправок в закон понятия доброволец и волонтер можно считать синонимами. Помимо этого законом определено понятие добровольческой деятельности, под которой понимается добровольная деятельность в форме безвозмездного выполнения работ и (или) оказания услуг в установленных данным законом целях, а также понятие волонтерской организации, которой признается некоммерческая организация в форме общественной организации, общественного движения, общественного учреждения, религи-
озной организации, ассоциации (союза), фонда или автономной некоммерческой организации, которая осуществляет деятельность в установленных законом целях, привлекает на постоянной или временной основе добровольцев к осуществлению добровольческой деятельности и осуществляет руководство их деятельностью [1].
Помимо этого, закон содержит раздел, посвященный условиям и порядку осуществления волонтерской деятельности. Здесь перечислены права и обязанности волонтеров, среди которых установлено важное право волонтеров на получение от добровольческой организации:
1) поддержки в форме предоставления ему питания, форменной и специальной одежды, оборудования, средств индивидуальной защиты, помещения во временное пользование, оплаты проезда до места назначения и обратно, уплаты страховых взносов на добровольное медицинское страхование волонтера либо на страхование его жизни или здоровья или в форме возмещения понесенных волонтером расходов на приобретение указанных товаров или услуг;
2) психологической помощи, содействии в психологической реабилитации;
3) возмещения вреда жизни и здоровью, понесенного при осуществлении им добровольческой (волонтерской) деятельности.
В определенной степени разрешился вопрос относительно договора, который доброволец может заключить с волонтерской организацией или благополучателем. Закон предоставляет право участникам добровольческой деятельности оформить правоотношения в виде гражданско-правового договора, но ни в коем случае не обязывает. Данным договором могут быть предусмотрены условия осуществления волонтером благотворительной деятельности или участия волонтера в деятельности организатора добровольческой деятельности, а также определен предмет данного договора, каковым является безвозмездное выполнение работ и (или) оказание услуг. Помимо этого в договоре, заключаемом между добровольцем и благополучате-лем, может быть предусмотрено возмещение связанных с его исполнением расходов добровольца на питание, приобретение форменной и специальной одежды, оборудования, средств индивидуальной защиты, предоставление поме-
щения во временное пользование, оплату проезда до места назначения и обратно, уплату страховых взносов на добровольное медицинское страхование добровольца либо на страхование его жизни или здоровья при осуществлении им добровольческой деятельности, а в договоре между волонтером и добровольческой организацией - обязанность последней по возмещению указанных выше расходов, а также расходов, которые могут возникнуть в ходе исполнения договора, что ранее не было закреплено на законодательном уровне.
Однако, следует согласить с замечанием В.С. Елисеева о том, что «Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает несколько видов безвозмездных договоров, таких как договор дарения, договор ссуды. При этом отсутствуют такие модели безвозмездного поведения, как безвозмездные работы и услуги» [2, с.133].
В связи с этим, считаем целесообразным закрепление подобного договора в гражданском законодательстве, определив его как договор безвозмездного выполнения работ или оказания услуг или как волонтерский договор. Помимо этого необходимо указать, что сторонами данного договора может выступать волонтер и благополучатель, НКО или орган государственной власти. На наш взгляд, подобный договор подлежит заключению только в письменной форме, устная форма в данном случае недопустима.
Необходимо упомянуть еще одно совершенно новое понятие, которое можно встретить в законе: организатор добровольческой деятельности. Им могут быть как НКО, так и физическое лицо, которое привлекает волонтера к добровольческой деятельности. Однако относительно физического лица в качестве организатора добровольческой деятельности возникает несколько вопросов: организатором какой именно волонтерской деятельности он имеет право быть и как юридически это будет оформлено, в частности относительно налогового законодательства.
Большое внимание в законе уделяется полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере доб-
ровольчества (волонтерства). В законе прямо предусмотрена возможность государственных органов и органов местного самоуправления привлекать добровольцев к осуществлению добровольческой деятельности (статья 5).
Бесспорен тот факт, что государство в лице органов государственной власти и волон-терство являются взаимозависимыми и взаимодействующими субъектами: государство поддерживает волонтерство и способствует его развитию, а волонтерство, в свою очередь, берет на себя часть полномочий и функций государства. Однако при регулировании волонтерской деятельности следует помнить, что это институт гражданского общества, который не может являться государственной структурой. В вышеупомянутых полномочиях государственных органов как раз прослеживается именно то «огосударствова-ние», о котором говорит Е.А. Исаева, чего нельзя допустить в силу противоречия данного факта природе и сущности волонтерской деятельности.
В связи с этим, считаем, что целесообразно исключить полномочие государственных органов и органов местного самоуправления по привлечению волонтеров к осуществлению добровольческой деятельности. На практике волонтеры принимают участие в деятельности государственных органов. Например, во время выборов можно встретить волонтеров, которые сопровождают людей с инвалидностью до избирательного участка. Но подобные функции волонтеры могут выполнять в рамках деятельности волонтерской организации, которая работает в людьми с инвалидностью. Избирательная комиссия в этом случае может выступить с предложением участия подобной волонтерской организации в обеспечении избирательного процесса для таких людей, заключив с ней соглашение о сотрудничестве. Но прямого привлечения волонтеров государственных органов и органов местного самоуправления к осуществлению волонтерской деятельности, на наш взгляд, недопустимо.
Еще одним вопросом, который не в полной мере разрешен после внесения изменений в действующее законодательство в части волонтерской деятельности, является поощрения. Подпунктом 5 пункта 1 статьи 17.1 закона предусмотрено право волонтера на получение поощрения и награждения за добровольный труд, в
том числе в рамках федеральных, региональных и муниципальных конкурсов и программ. Однако, какие именно поощрения могут получать волонтеры, в рамках данного закона не определено.
В целях соблюдения принципа безвозмездности волонтерской деятельности, по нашему мнению, поощрения и награждения должны быть не в материальной форме. В качестве примера можно привести сложившуюся в нескольких субъектах России практику поощрения вузами своих абитуриентов в качестве добавления им дополнительных баллов при поступлении за осуществление волонтерской деятельности. На наш взгляд, такая практика имеет место быть. Но учитывать следует волонтерскую деятельность в соответствии с профилем обучения. Например, абитуриенту, поступающему в медицинский вуз, можно предоставить дополнительные баллы, если он являлся добровольцем и принимал участие в волонтерских мероприятиях медицинского характера. И предоставление подобных поощрений должно быть правом вуза, а не обязанностью. Таким образом, система поощрений и стимулирующих мероприятий должна быть определенным образом урегулирована на рамках данного закона. Но в данном случае следует не зайти за ту черту, чтобы волонтерская деятельность не стала осуществляться гражданами ради получения простой выгоды и в гонке за получением приятного, а порой и нужного поощрения.
Волонтерство в настоящее время явля-
Библиография:
1.
2.
3.
4.
5.
ется популярным направлением деятельности среди населения: число добровольцев с каждым годом растет, появляются новые виды волонтерской деятельности, увеличивается количество НКО, занимающихся добровольчеством. В развитии данного института гражданского общества заинтересованы не только общественность, но и государство.
Так, по итогам проведения заседания Государственного совета, посвященного теме развития добровольчества и социально ориентированных некоммерческих организаций, 16 января 2019 года Президент России Владимир Путин подписал перечень поручений, среди которых утверждение плана реализации Концепции развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года, утверждение план мероприятий по популяризации добровольчества (волонтерства), предусматривающий размещение социальной рекламы, распространение информации о такой деятельности в СМИ, сети Интернет и создание в этих целях произведений кинематографии, иных аудиовизуальных произведений с упоминанием в них наименований СО НКО, совершенствование системы отчётности социально ориентированных некоммерческих организаций [5] и прочее. При всем этом следует помнить, что регулирование волонтерской деятельности на законодательном уровне должно служить совершенствованию волон-терства в стране, а не стать препятствием на пути его развития.
Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-Ф3 (ред. от 18.12.2018) «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» // Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. № 33. ст. 3340.
Елисеев В.С. Проблемы правового обеспечения волонтерской деятельности // Право и государство: теория и практика. 2013. № 5 (101). С. 133-139
Исаева Е.А. Огосударствование института добровольчества в России: анализ законопроекта «О добровольчестве (волонтерстве)» // Власть. 2013. №10. С. 148-150
Савинкина Л.А. Развитие института волонтерства в России: монография / Л.А. Савинкина, Н.М. Пестерева. М-во образования и науки Российской Федерации, Дальневосточный федеральный ун-т, Школа экономики и менеджмента. Владивосток : Дальневосточный федеральный ун-т. 2013. С.295
Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета. 11Р1_: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/59686 (дата обращения: 22.01.2019 г.)
