CC BY
51
А. В. ЩЕРБАКОВ доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин
Псковского филиала Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, полковник внутренней службы
A. V. SCHERBAKOV
Современное состояние правового обеспечения безопасности уголовно-
исполнительной системы: некоторые проблемы и пути решения
The current state of legal security of the penal correction system: problems and solutions
Аннотация. В статье рассмотрены некоторые вопросы правового обеспечения безопасности уголовно-исполнительной системы на современном этапе ее развития. На основе изучения и обобщения специальной литературы предложены рекомендации, ориентированные на совершенствование правового обеспечения безопасности уголовно-исполнительной системы.
Ключевые слова: безопасность, безопасность уголовно-исполнительной системы, правовое обеспечение безопасности, пенитенциарная безопасность.
Annotation. The article deals with some issues of legal security of the penal system at the present stage of its development. On the basis of studying and generalization of special literature the recommendations focused on improvement of legal security of criminal and executive system are offered.
Key words: security, penal system security, legal security, penal security.
Обеспечение безопасности уголовно-исполнительной системы (УИС), ее состав обозначены Законом Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [1]
(далее - закон от 21.07.1993 № 5473-1). Показательно, что вопросы обеспечения безопасности объектов уголовно-исполнительной системы, осужденных, персонала и граждан, находящихся на территориях учреждений, исполняющих уголовные наказания, норматив-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2018
59
но отнесены к одной из главных задач ФСИН России [2] и указаны в числе обязанностей учреждений, исполняющих уголовные наказания (пп. 2 и 7 ст. 13 закона от 21.07.1993 № 5473-1) [3].
Вместе с тем современное состояние правового обеспечения безопасности УИС, очевидно, не лишено недостатков и требующих решения проблем. В настоящей статье с опорой на специальную литературу обозначены некоторые из проблем правового характера.
Прежде всего, понятие «безопасность уголовно-исполнительной системы» в правовых актах, относящихся к организации и деятельности УИС, концептуально не определено, что не способствует повышению эффективности ее обеспечения и в этой связи выглядит пробелом, требующим восполнения.
Безопасность уголовно-исполнительной системы органично связана с общей системой национальной безопасности и поэтому имеет общую сущностную основу (предупредить угрозы системе и ее объектам, нейтрализовать источники угроз либо минимизировать их негативное воздействие на систему и во взаимосвязи с этим обеспечить нормальное функционирование и развитие системы) [4], одновременно заключает в себе существенную специфику, предопределенную предназначением УИС.
Эта специфика проявляет себя:
- в особенностях источников и форм угроз. Основным источником угрозы безопасности УИС и одновременно ее формой выступает пенитенциарная преступность, специфичная по структурно-функциональным и иным признакам, считает Р. А. Ромашов [5]. Кроме того, потенциальные и реальные угрозы заключают в себе факторы и условия социального, политико-правового, культурно-идеологического и иного характера, коррелирующие с функциониро-
ванием УИС и способные оказывать на нее деструктивное воздействие;
- в объектах безопасности. В первую очередь к ним относятся жизненно важные правоохраняемые интересы осужденных, персонала, всех лиц, находящихся в пределах учреждений, исполняющих наказания;
- в субъектах и арсенале средств обеспечения безопасности. Здесь особую роль играют сотрудники органов и учреждений УИС, исполняющих наказания, при этом УИС располагает арсеналом собственных средств обеспечения безопасности, к которым, в частности, относится режим исполнения наказания, средства контроля и надзора за лицами, его отбывающими, средства предупреждения и пресечения правонарушений среди указанных лиц.
Как отметил Р. А. Ромашов, в специальной юридической литературе было указано на то, что комплексный характер проблем функционирования уголовно-исполнительной системы и ее безопасности предопределяет разнообразие действующих в данной сфере правовых регуляторов, а потребности моделирования развития УИС в современных условиях повышают значимость программных документов правового характера [6].
В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [7] отражены отдельные аспекты безопасности, в частности обозначена необходимость решения комплекса вопросов, связанных с организацией надлежащего взаимодействия правоохранительных органов по нейтрализации внешних и внутренних факторов, создающих угрозу нормальному функционированию исправительных учреждений. Кроме того, обеспечение режима и безопасности выделено в одно из направлений совершенствования УИС.
60
[email protected] www.or.fsin.su
Вместе с тем безопасность уголовно-исполнительной системы, ее ключевые компоненты в этом программном документе не определены.
Исследователи проблем безопасности УИС, например Б. Б. Казак, указывают на объективную необходимость в принятии (на базе научных разработок ведущих специалистов, представителей отечественной правовой науки и других отраслей знаний, рекомендаций практических работников, в первую очередь УИС) Концепции безопасности уголовно-исполнительной системы. Она будет представлять собой официальный (и следовательно обязательный для исполнения) программный документ, где нужно сформулировать ключевые понятия (начиная от понятия безопасности УИС), принципы, цели, задачи, основные направления ее обеспечения, а также определить главные элементы системы безопасности в УИС, раскрыть ее важнейшие функции, связанные с выявлением, прогнозированием угроз объектам безопасности, а также осуществлением комплекса оперативных и других долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации [8]. Эта точка зрения, принимая во внимание отмеченные обстоятельства, представляется в полной мере обоснованной.
Разработка такого рода программного документа должна получить соответствующее государственно-правовое утверждение и требует значительных временных, интеллектуальных и иных ресурсов. Данная задача ориентирована на перспективу.
Правовое обеспечение безопасности УИС (осужденных, персонала, лиц, находящихся на территории учреждений, исполняющих наказания) основывается на конституционных нормах, что, в свою очередь, предопределено статусом Конституции Российской Федера-
ции и универсальным характером ее положений, в том числе посвященных правам человека (ст. 2, ч. 1 ст. 20, ст. 21, 42, 46). Важную роль здесь играют международные правовые стандарты, имеющие отношение к безопасности УИС, подлежащие учету и применению в правовой системе Российской Федерации в параметрах конституционных и специальных законодательных установлений (следует учитывать положения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (УИК РФ).
Одним из приоритетных направлений обеспечения безопасности УИС, нашедших отражение в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (разд. II), выступает дифференциация осужденных с учетом тяжести совершенного преступления и криминологической характеристики осужденного. Как справедливо полагает В. И. Селиверстов [9], элементы дифференцированной (так называемой прогрессивной) системы отбывания наказаний, предусматривающей усиление или ослабление карательных ограничений в зависимости от поведения осужденного и его стремления к реинтеграции с обществом, закреплены в нормах уголовного и уголовно-исполнительного законодательства России (ст. 78 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ); ст. 87, 121, 123, 125 127, 129 и 131 УИК РФ; см. также определение Конституционного суда Российской Федерации от 28.05.2013 № 801-0, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2014 № 9 «О практике назначения и изменения судами видов исправительных учреждений»). Речь, видимо, должна вестись о совершенствовании уголовно-исполнительного
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2018
61
законодательства и организационно-правового механизма его обеспечения в аспекте исполнения уголовных наказаний на различных условиях (внутри вида соответствующего режима) с учетом требований обеспечения безопасности УИС.
Уголовно-правовые основы безопасности УИС представлены законодательным установлением уголовной ответственности за деяния, посягающие в первую очередь на порядок и безопасность работы исправительных учреждений. Среди них - захват заложников (ст. 206 УК РФ), массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ) и дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества (ст. 321 УК РФ).
При этом действуют другие нормы УК РФ об уголовной ответственности за совершение преступлений против личности, собственности, общественной безопасности, порядка управления по фактам совершения деяний, составляющих так называемую пенитенциарную преступность, либо иных преступных проявлений, связанных с работой УИС.
В специальной литературе (А. М. Смирнов) имеются обоснованные суждения о необходимости принятия дополнительных мер по криминализации внесудебной расправы (самосуда) [10], особенно с учетом пенитенциарной специфики, потребностей снижения криминально-криминогенных угроз в исправительных учреждениях.
Следует также отметить, что уголовно-исполнительное законодательство включает в себя специальную норму, закрепляющую право осужденных на личную безопасность (ст. 13 УИК РФ); п. 13 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений также указывает на право на охрану здоровья и личную безопасность [11]. В ст. 10 УИК РФ
содержатся предписания об уважении и охране прав, свобод и законных интересов осужденных, обеспечении законности применения средств их исправления, их правовой защите и личной безопасности при исполнении наказаний. Кроме того, законодатель обеспечивает безопасность осужденных от произвола со стороны персонала исправительных учреждений.
Содержание права осужденного на безопасность и особенности его реализации при наличии угроз со стороны других осужденных и иных лиц раскрывается в соответствующем разделе Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений: имеется в виду перевод осужденного в указанной ситуации в безопасное место или иные меры, принимаемые администрацией исправительного учреждения по устранению угроз личной безопасности осужденного (пп. 184-191 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений).
В исправительных учреждениях ведется повседневная профилактическая работа по недопущению совершения осужденными новых преступлений и иных правонарушений, направленная на обеспечение безопасности других осужденных, персонала и членов семей сотрудников данных учреждений. При этом профилактика, организуемая в соответствии с ведомственным нормативным правовым актом - Инструкцией по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы [12], включает мероприятия различной направленности, в которых участвуют отделы безопасности и режима, оперативные отделы, службы охраны, отделы воспитательной работы, медицинские части, психологические, производственно-технические и другие службы.
62
[email protected] www.or.fsin.su
Исследователи (А. М. Смирнов) с учетом обобщения статистических данных ФСИН России указывают на проблемы общей и индивидуальной профилактики правонарушений среди осужденных, формулируют рекомендации относительно мер, ориентированных на повышение эффективности работы с осужденными, поставленными на профилактический учет [13].
Между тем в специальной литературе обращается внимание на наблюдаемый в настоящее время рост пенитенциарного насилия, причем не только со стороны лиц, отбывающих наказания, но и со стороны сотрудников исправительных учреждений (последние нередко имеют корыстную мотивацию, в ряде случаев в его основе - агрессивная криминогенная мотивация отдельных сотрудников [14]). Считаем, что необходим комплекс мер, в том числе уголовно-правовых (обеспечение неотвратимости уголовно-правового реагирования на каждый факт подобного рода противоправных действий). Кроме того, нужны дополнительные меры организационно-правового характера.
В специальной литературе также отмечается, что норма уголовно-исполнительного закона (ст. 13 УИК РФ) должна восприниматься не только в узкой (специальной) трактовке, то есть охранительно-предупредительной ее направленности лишь на отношения, связанные с посягательством на жизнь и здоровье осужденного со стороны другого осужденного (иного лица), но и в более широком плане, в частности при обеспечении безопасных условий трудовой деятельности осужденных в пенитенциарных учреждениях [15]. Данное суждение, рассматривающее использование труда осужденных во взаимосвязи с задачей их исправления и комплексным обеспечением безопасности пенитенци-
арных учреждений, персонала и заключенных, выглядит в полной мере обоснованным.
В правовом обеспечении пенитенциарной безопасности важное место занимает административно-правовая составляющая, проявляющаяся в предусмотренных законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами превентивных действиях относительно рассматриваемой безопасности, административно-процессуальной деятельности, осуществляемой администрацией исправительного учреждения [16]. Исследователи обращают внимание на современные потребности в законодательной систематизации и отражении характеристики административно-правовых режимов применительно к вопросам обеспечения безопасности в уголовно-исполнительной системе [17].
Следует особо указать на значимость проблемы системного законодательного и организационно-правового обеспечения личной безопасности персонала. В действующем законодательстве получают отражение отдельные аспекты этой проблемы:
- общая направленность уголовно-исполнительного законодательства ориентирована на уменьшение общественной опасности лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, и профилактику случаев применения осужденными насилия (оскорблений) в отношении работников исправительных учреждений в связи с осуществлением ими служебной деятельности (ст. 1 УИК РФ);
- в целях предупреждения преступлений осужденных, в том числе преступлений, направленных против персонала исправительного учреждения, используются аудиовизуальные, электронные и иные технические сред-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2018
63
ства надзора за осужденными (ст. 83 УИК РФ);
- одной из задач оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях является обеспечение личной безопасности сотрудников учреждения (ст. 84 УИК РФ);
- в случае оказания осужденными сопротивления персоналу учреждения, злостного неповиновения законным требованиям администрации, проявления буйства, нападения на граждан или иных общественно опасных действий применяются физическая сила, специальные средства и оружие (ст. 86 УИК РФ).
В целом же, как обоснованно отмечают исследователи, в частности Л. Б. Смирнов, проблема обеспечения личной безопасности персонала УИС носит комплексный характер и, соответственно, предполагает для своего решения комплекс мер, включая меры организационно-правового характера. Немаловажную роль здесь играет состояние социально-правовой защищенности сотрудников [18].
В заключение необходимо подчеркнуть, что рассматриваемые в настоящей статье аспекты нуждаются в системном отражении в официальном программном документе - Концепции безопасности уголовно-исполнительной системы. Потребности ее разработки определяются значимостью данного вида безопасности, характером угроз, спецификой механизма обеспечения. ^
1. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-1. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
2. Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 № 1314 (ред. от 13.07.2016). Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
3. Громов В. Г. Обязанности исправительных учреждений // Современное право. 2013. № 4. С. 127-130.
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации : утв. указом Президента Рос. Федерации от 31.12.2015 № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 2), ст. 212.
5. Ромашов Р. А. Пенитенциарная преступность: категориально-феноменологический и структурно-функциональный анализ // Вестник Самарского юридического института. 2013. № 3. С. 9-15.
6. Ромашов Р. А. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года в системе современного права России // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2012. № 6. С. 2-8.
7. Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1722-р (ред. от 23.09.2015). Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
8. Казак Б. Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности общества (теоретические и организационно-правовые аспекты) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 15-18.
9. Селиверстов В. И. Уголовная и уголовно-исполнительная политика в сфере исполнения лишения свободы: новации 2015 года // Lex russica. 2016. № 9. С. 188-204.
10. Смирнов А. М. К вопросу о криминализации самосуда в сфере уголовно-правовых отношений // Преступление, наказание, исправление : сб. тезисов, выступлений, докладов II Междунар. пенитенциарного форума (Рязань, 25-27 дек. 2015 г.) : в 8 т. Т. 3. Рязань, 2015. С. 169-171.
11. Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений : приказ Минюста России от 16.12.2016 № 295. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
64
[email protected] www.or.fsin.su
12. Об утверждении Инструкции по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы : приказ Минюста России от 20.05.2013 № 72. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
13. Смирнов А. М. Профилактический учет в исправительных учреждениях: совершенствование практики предупреждения среди осужденных // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2016. № 1. С. 32-36.
14. Мартыненко Б. К. Насилие в пенитенциарной системе и вопросы безопасности: постановка проблемы // Пенитенциарное право и пенитенциарная безопасность: теория и практика : материалы III Между-нар. науч.-практ. конф. (22-23 июня 2012 г.) / под общ. ред. Р. А. Ромашова. Самара, 2013. С. 174-178.
15. Грязнов С. А., Усеев Р. З. Обеспечение безопасности трудовой деятельности в пенитенциарных учреждениях // Уголов-
но-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики : материалы науч.-практ. конф., 12-13 ноября 2014 года / отв. ред.: А. Г. Антонов. Новокузнецк, 2015. С. 15-18.
16. Помогалова Ю. В. Обеспечение пенитенциарной безопасности административными средствами // Пенитенциарное право и пенитенциарная безопасность: теория и практика : материалы III Междунар. науч.-практ. конф. (22-23 июня 2012 г.) / под общ. ред. Р. А. Ромашова. Самара, 2013. С. 228-231.
17. Чорный В. Н., Сенатова Е. В. Административно-правовые режимы обеспечения безопасности в уголовно-исполнительной системе // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2017. № 2. С. 39-44.
18. Смирнов Л. Б. Уголовно-исполнительная система России: теоретические, правовые и организационные основы : монография. СПб., 2007. С. 132-144.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 4/2018
65
