CC BY
142
3. Бюджетный кодекс РФ [Текст]. - М., 2002. - С. 74.
4. Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2006 г.» [Текст] // Парламентская газета. - 2006. - N° 4/5. - 16 янв.
5. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-Ф3 «О Федеральном бюджете на 2007 г.» [Текст] // СЗ РФ. - 2006. - № 52 (ч. 2). - Ст. 5602.
6. Алексеев, Н. Обобрали горожан? [Текст] / Н. Алексеев // СОВФАКС. - 2006. - 24 нояб.
7. Каневская, Л. Бюджет по осени считают [Текст] / Л. Каневская // СОВФАКС. - 2006. -24 нояб.
8. Волкова, М. Б. Современные детерминанты здравоохранительного поведения в России [Текст] / М. Б. Волкова, Н. И. Кузнецов. - Саратов, 2004.
9. Перепеченов, С. И снова о наболевшем [Текст] / С. Перепеченов // СОВФАКС. - 2006. -10 нояб.
10. Горшков, М. К. Социальная ситуация в России в фокусе общественного мнения [Текст] / М. К. Горшков // Социс. - 2006. - № 12.
А.В. Семенова,
преподаватель Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ
I I ачало массовой миграции на территорию Российской Федерации приходится на 1990-е годы. Государство в тот период было не готово к регулированию потоков миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях не подготовленной к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, системы исполнительной власти, кадрового потенциала, оснащения границ привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль также внутренняя социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда. Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов.
В настоящее время миграция (трансграничная и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер, уровень обеспе-
чения безопасности государств резко снижается. Особенно это актуально в настоящее время, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористической угрозы.
Существуют стандарты прав и свобод граждан, которые определяют регулирующие основы, при реализации права на свободу передвижения. В статье 13 Всеобщей декларации прав и свобод человека от 10 декабря 1948 г. закреплено следующее: каждый человек может свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства; покидать любую страну, включая свою собственную; возвращаться в свою страну. Несмотря на то, что данная норма носит рекомендательный характер, она стала основой для разработки множества международных конвенций и норм права.
В статье 27 Конституции РФ устанавливается право каждого, кто законно находится на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Данные конституционные положения полностью соответствуют международным стандартам. Важно учитывать, что конституционные положения выражают общую норму, регламентирующую право на свободу передвижения. Реализовывать субъективное право на деле означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия и порядок его использования, а также прочие аспекты.
Сегодня государственное регулирование процессами миграции осуществляется на основе международных договоров, участником которых является Российская Федерация; международных договоров, соглашений и других видов обязательств Российской Федерации в рамках СНГ; федеральных законов и иных нормативно-правовых актов.
Общепринятые принципы и нормы международного права и международных соглашений Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, включаются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в правовую систему России. Это касается прежде всего Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г. [1, с. 6-31], к которым Россия присоединилась 13 ноября 1992 г. (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.).
В целях создания единого для государств СНГ правового поля главами государств Содружества в 1993 г. было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Это первый региональный документ, в котором отражены специфика миграции на территории бывшего СССР, правовая основа для решения проблем вынужденной миграции.
Учитывая особенности сложившейся миграционной ситуации в России, можно выделить три основных вида миграционных потоков: вынужденная миграция, трудовая или социально-экономическая миграция; нелегальная миграция. Каждый из названных видов является составляющей проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, являясь при этом и самостоятельной проблемой. Существующая парадигма исследуемой проблемы позволяет рассматривать ее в различных аспектах национальной безопасности как многогранное явление: военном, экономическом, международном,
социальном, демографическом, культурном, этническом, эпидемиологическом и других. Это объясняется во многом детерминированностью процессов миграции направлениями развития общества и государства в целом, причем не одного, а часто сразу несколькими.
Кроме того, следует учитывать, что сама связь миграции и безопасности носит двусторонний характер: это не только безопасность общества, государства и личности, затрагиваемых миграционными процессами, но и безопасность самих мигрантов, которая во многом зависит от вида перемещения (миграции) и его оснований.
Наибольшее законодательное обеспечение в настоящее время получили, по существу, только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении их, как наиболее уязвимой части населения, были приняты Федеральные законы от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» [2] и «О вынужденных переселенцах» [3].
Положения Конституции РФ о праве каждого свободно въезжать в Россию, выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться конкретизированы в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [4] и Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [5].
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ужесточает режим миграционного контроля. В соответствии с данным Законом каждый иностранец, приезжающий в Россию, при пересечении границы обязан в течение трех дней зарегистрироваться по месту пребывания. Миграционная карта заменяет регистрацию тем гостям, кто приезжает в страну на срок менее трех месяцев. Для более длительного пребывания местные миграционные органы и органы внутренних дел выдают вид на жительство.
В отдельных субъектах РФ принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся мигрантов). Вместе с тем отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов РФ [6, с. 5]. Все это не способствовало проведению единой миграционной политики в стране.
Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические и другие процессы, как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Результатами стали рост криминогенных очагов, неравномерности развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничным субъектам Федерации, прежде всего на Дальнем Востоке (демографическая экспансия), и другое. Кроме того, неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту самих мигрантов.
Необходимо обратить особое внимание на три основных компонента нелегальной миграции: нелегальные въезд в страну, пребывание на территории
государства и занятость. Нелегальный въезд (без визы или необходимых действительных документов) - важный, но наименее распространенный канал нелегальной миграции. Нелегальное пребывание на территории государства распространено значительно больше. Мигранты из СНГ, въехавшие легально по визе или в безвизовом порядке, часто не регистрируют свое пребывание в стране, либо мигранты из стран дальнего зарубежья, въехавшие по визе, после срока ее истечения, продолжают находиться в стране, таким образом теряя свой легальный статус. Незаконная миграция тесно связана с контрабандой наркотиков и оружия, с организованной преступностью и терроризмом. В то же время незаконные иммигранты в силу своей юридической бесправности нередко сами становятся жертвами преступлений и грубых нарушений прав человека. Наиболее распространенная цель нелегальной миграции - незаконная занятость мигрантов. Дешевая рабочая сила активно используется недобросовестными предпринимателями, теневым и криминальным бизнесом. Трудности борьбы с теневой экономикой и нелегальной миграцией таковы, что, даже если государство начнет активно противодействовать этим явлениям, то, в лучшем случае, их удастся ограничить, но не ликвидировать вовсе. Кроме того, ситуация осложняется дестабилизирующим воздействием, которое незаконная миграция оказывает на межэтнические отношения. Представленная в основном людьми малообразованными и малоквалифицированными, сопровождающаяся многочисленными негативными явлениями, она дискредитирует образ мигранта в развитом обществе. В результате нынешняя незаконная миграция способствует усилению ксенофобии в обществе, распространению расизма и обострению социально-политических конфликтов. В борьбе с нелегальной миграцией используются контрольно-запретительные меры, которые мало помогают и вряд ли могут помочь. «Теневая занятость определяется состоянием рынка труда и может быть сокращена именно за счет его регулирования. Давление на мигрантов - это не что иное, как попытка переложить на них ответственность за состояние российской экономики. Расчеты, основанные на исследованиях, показывают, что путем регулирования трудовой миграции можно избавиться лишь от одной трети незаконной занятости мигрантов, а оставшиеся две трети требуют глубокого регулирующего вмешательства в экономику страны» [7, с. 277]. Кроме того, весьма существенным представляется именно возможность такого давления, которое ведет к развитию коррупции в правоохранительных органах, что само по себе создает для российского общества серьезную угрозу. 17 марта 2006 г. в Государственной Думе состоялось обсуждение в первом чтении нового закона о трудовой миграции. Главное его отличие от предыдущего (2002 г.) отметил заместитель министра внутренних дел А. Чекапин: «Раньше многое оставлялось на должностное усмотрение, могли взять документы и не взять, и намекали... Сейчас закон прописан до мелочей и имеет уведомительный характер» [8, с. 180].
Сегодня в России находятся 10 млн нелегальных мигрантов, что приводит к ежегодным экономическим потерям в размере 200 тыс. долларов. В связи с этим достаточно остро стоит проблема соблюдения прав человека в России с точки зрения миграционных процессов. Вопросы, связанные с институтом граж-
данства, проблемами беженцев и вынужденных переселенцев решаются достаточно медленно, налицо массовое нарушение прав человека в этой сфере. Кроме того, не рассматривается аспект влияния миграционных процессов на стабильность жизненного уровня принимающего населения, на возможность увеличения тревожности и криминогенности на территориях проживания мигрантов.
Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Его разработка преследует еще одну очень важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым на себя Российской Федерацией обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.
Попытки упорядочения и демократизации правового регулирования миграции на федеральном уровне в России осуществлялись неоднократно. В настоящее время этот процесс усилился в связи с проведением реформ, направленных на достижение устойчивого социально-экономического и демографического развития, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального трудового потенциала. Российские законодатели видят выход из этой ситуации в обеспечении осознанного выбора соотечественниками места своего будущего проживания и работы с учетом социально-экономического положения субъектов РФ.
Объективно определилась целесообразность принятия в 2006 г. Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Основная ее цель - стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Россию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Реализация Государственной программы будет проходить в три этапа с 2006 по 2012 г. Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государственной программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также за счет финансового участия физических и юридических лиц.
Учитывая то, что в Россию ежегодно въезжает 20 млн человек, а выезжает -не более 18 млн, существует острая необходимость ввести единую электронную систему поголовного учета пересечения границы [9, с. 45], которая позволит существенно сократить пребывание нелегальных мигрантов в России. С 15 января 2007 г. в России вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [10]. Согласно данному закону миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ является одной из
форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах страны и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. Закон определяет миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства как деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства, а также об их перемещениях.
Миграционный учет включает в себя следующее:
регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений, установленных Федеральным законом № 109-ФЗ;
обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;
ведение государственной миграционной системы миграционного учета, содержащей сведения, предусмотренные Федеральным законом № 109-ФЗ.
Правила и порядок осуществления миграционного учета устанавливает Правительство РФ. Статья 25 данного Закона определяет его применение к правоотношениям, возникшим до дня вступления его в силу. В частности, иностранные граждане, зарегистрированные по месту пребывания на день вступления в силу Закона в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», считаются состоящими на миграционном учете по месту пребывания до истечения срока временного пребывания или до истечения срока действия визы и подлежат постановке на учет в случае изменения места пребывания на территории Российской Федерации.
Закон достаточно подробно, последовательно описывает порядок регистрации иностранных граждан в России, их права и обязанности, полномочии органов миграционного учета, а также ответственность лиц, нарушающих законодательство Российской Федерации о миграционном учете. Практическое применение данного Федерального закона только начинается, поэтому пока рано говорить о действенности этого механизма управления миграционными процессами в стране.
Как и любой социальный процесс, миграция несет в себе положительный заряд лишь в случае ее подконтрольности государственным механизмам. Сегодня в России такие механизмы либо работают не в полную силу, либо отсутствуют. Это приводит к тому, что эффективность контрольных функций государственных органов практически сводится к нулю. Тем не менее, со стороны государства предпринимаются активные действия по упорядочению миграционных процессов, стабилизации ситуации. Ведется и соответствующая законопроектная работа, осуществлено реформирование Федеральной миграционной службы МВД России. Так, обновление законодательства направлено, в частности, на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на терри-
ториях, приграничных с другими государствами. Применительно к перспективам развития миграционной системы эффективность ее работы зависит от того, насколько органично ее функции взаимосвязаны с генеральными функциями системы государственной власти в Российской Федерации.
Библиографический список
1. Бюллетень международных договоров [Текст]. - 1993. - № 9.
2. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. (с изм. и доп. от 30 декабря 2006 г.) «О беженцах» [Текст] // Российская газета. - 1997. - 3 июня.
3. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (с изм. от 18 июля 2006 г.) «О вынужденных переселенцах» [Текст] // СЗ РФ. - 1995. - № 52. - Ст. 5110.
4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (с изм. от 10 января 2007 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [Текст] // СЗ РФ. -1996. - № 34. - Ст. 4029.
5. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (с изм. от 18 июля 2006 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2002. - № 22. -Ст. 2031.
6. Андриченко, Л. В. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации [Текст] / Л. В. Андриченко, В. О. Елеонский, Т. Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2003. - № 4.
7. Зайончковская, Ж. А. Трудовая миграция в Россию [Текст] / Ж. А. Зайончковская // Трудовая миграция в СНГ. - М., 2003.
8. Белл, М. Л. К вопросу о миграции в России [Текст] / М. Л. Белл // СГЗ. - 2006. - № 5.
9. Чудиновских, О. Совершенствование статистического учета мигрантов [Текст] / О. Чуди-новских // Профессионал. - 2006. - № 4 (72).
10. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2006. - № 30. -Ст. 3285.
И.В. Хусаинов,
соискатель Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
ИЗУЧЕНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ: ИСТОРИКО-СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
I I а рубеже ХХ-ХХ1 вв. в связи с глобальными политическими и экономическими преобразованиями в нашей стране произошли изменения в направлении и ходе возросших миграционных процессов. Часть мирового населения находится в постоянном движении. За счет миграции обеспечивается некий демографический баланс, поскольку в большинстве своем страны-«доно-ры» характеризуются положительной демографической динамикой и в структу-
