CC BY
160
Проблемы экономики и юридической практики
6'2017
2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
2.1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, РЕГУЛИРОВАНИЯ, БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Райзберг Борис Абрамович, д-р экон. наук, д-р техн. наук, профессор, главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований Всероссийской Академии внешней торговли, почетный академик РАЕН
Место работы: Институт макроэкономических исследований Всероссийской Академии внешней торговли
Аннотация: статья содержит общую характеристику сложившейся в России системы программно-целевого планирования, управления экономикой и социальной сферой, построения и расходования государственного бюджета на основе совокупности программ социально-экономического развития. Представлен анализ методологических и организационных проблем, ресурсных ограничений, возникающих в процессе государственного управления разработкой и реализацией, бюджетным финансированием социально-экономических программ и проектов.
Ключевые слова: программно-целевой подход, государственные программы, планирование, управление, бюджетирование, проблемы разработки и реализации целевых программ, бюджетные ограничения.
CURRENT STATE AND PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF STATE PROGRAM-TARGET PLANNING, REGULATION, BUDGETING IN THE RUSSIAN FEDERATION
Rayzberg Boris A., Doctor of Sciences, professor, the chief researcher of Institute of macroeconomic research of the Russian Foreign Trade Academy, honorary academician of the Russian Academy of natural Sciences Work place: Institute of macroeconomic research of the Russian Foreign Trade Academy
Annotation: the article contains a general description of the system of program-targeted planning that has developed in Russia, the management of the economy and the social sphere, and the construction and expenditure of the state budget on the basis of a set of programs for social and economic development. The analysis of methodological and organizational problems, resource constraints arising in the process of public management of development and implementation, budget financing of socio-economic programs and projects is presented.
Keywords: program-targeted approach, state programs, planning, management, budgeting, problems of developing and implementing targeted programs, budget constraints.
История становления и распространения в мировой практике программно-целевого управления социально-экономическими объектами, процессами, отношениями насчитывает около ста лет. Первоначально государственное планирование и управление, бюджетирование, опирающееся на социально-экономические программы целенаправленных действий, пустило корни в США и в советской России. В Соединенных Штатах в тридцатые годы прошлого века в государственных целевых программах правительство искало способы и инструменты государственного регулирования рыночно организованной американской экономики, позволяющие преодолеть так называемую «Великую депрессию», то есть глубокий спад, кризис экономики. В Советском Союзе примерно в то же время посредством грандиозной государственной программы, воплощенной в плане ГОЭЛРО, стали осуществлять электрификацию России.
Относительный, но достаточно заметный успех этих двух программных направлений государственного управления положил начало, дал старт повсеместному развертыванию и распространению методологии управления, получившей название программно-целевого подхода.
В странах с централизованным, планово-директивным государственным управлением социалистически организованным хозяйством программно-целевой метод дополнял и подкреплял планирование социально-экономического развития на разных уровнях народнохозяйственной системы, придавал планированию более ярко выраженную целевую направленность.
В странах с либерализованной системой государственного регулирования рыночной экономики, с капиталистически организованной системой хозяйствования государственные социально-экономические программы способствовали укреплению централизации управления, внедрению индикативного, рекомендательного планирования, сосредоточению бюджетных ресурсов на решении первостепенных региональных, отраслевых, социальных проблем.
Во второй половине двадцатого века происходит наблюдаемый в ряде стран прогрессирующий переход от разработки и реализации одиночных целевых социально-экономических программ к осуществлению одновременно нескольких, а то и целой совокупности государственных программ разной направленности. Определяющими становятся программы
Райзберг Б. А.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, РЕГУЛИРОВАНИЯ, БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
повышения военного, оборонного потенциала, освоения достижений научно-технического и технологического прогресса, внедрения инноваций, роста конкурентоспособности, проникновения на мировые рынки, доступа к новым ресурсным источникам, защиты окружающей среды, борьбы с заболеваемостью, бедностью, голоданием.
К концу двадцатого века в экономически развитых странах мира, а частично и в развивающихся странах перечень реализуемых в каждой стране обновляющихся и наращиваемых государственных программ стал насчитывать многие десятки, а то и сотни программ. Если ранее расходы на осуществление целевых социально-экономических программ за счет ассигнований государственного бюджета исчислялись единичными процентами, то ныне они возросли до десятков процентов. А в отдельных странах наблюдается тенденция формировать расходные обязательства государственного бюджета целиком на программной основе. Россия находится на половине пути к достижению такого предельного состояния, не решив, в какой мере оно желательно.
Наличие колоссального количества видов целевых комплексных программ, встречающихся в мировой практике их разработки, осуществления, применения порождает естественное стремление к их упорядочению посредством разделения на типичные классы, группы, категории. Однако признанная в мире, стандартизованная классификация государственных целевых программ не сложилась. Стало лишь широко употребляемым разделение программ по признаку временной протяженности, длительности периода действия на следующие группы:
- долгосрочные, на период свыше 5 и до 15-20 лет;
- среднесрочные, на период от 3 до 5 лет;
- краткосрочные, на период до 3 лет.
В российской практике программно-целевого планирования в зависимости от характера решаемых проблем, содержания программных мероприятий, направленности целевых установок принято выделять такие виды программ:
- производственные, связанные с изменением структуры и объемов выпуска продукции, производства товаров, выполнения работ, предоставления услуг;
- социальные, ставящие своими задачами повышение уровня и качества жизни населения, рост доходов и благосостояния людей, улучшение условий труда, увеличение продолжительности жизни, обеспечение занятости, приобщение к духовным, культурным ценностям, укрепление здоровья;
- научно-технические, инновационные, ориентированные на проведение научных исследований и проектно-конструкторских разработок, внедрение прогрессивных технологий, осуществление инновационных проектов, повышающих конкурентоспособность отечественной экономики;
- инвестиционные, активизирующие направленность вложений капитала, реальных и портфельных инвестиций в обновление основных производственных фондов и в человеческий капитал;
- программы освоения новых природных источников сырья и энергии;
- программы повышения ресурсоотдачи и снижения ресурсоемкости;
- программы импортозамещения;
- экологические программы защиты природной среды от вредных воздействий и восстановления благоприятной для жизни окружающей среды;
- программы обеспечения национальной, государственной, общественной безопасности, личной безопасности граждан, борьбы с терроризмом;
- антикризисные программы, направленные на предотвращение возникновения, ослабление и подавление возникших кризисных ситуаций в производстве, потреблении, денежном обращении, финансах, рыночных отношениях, торговле;
- программы предотвращения и ликвидации вредных последствий чрезвычайных ситуаций, природно-техногенных катастроф;
- программы совершенствования, реформирования системы государственного управления экономикой и социальной сферой.
В России, как в стране с федеративным устройством государственной системы целевые социально-экономические программы разделяются по признаку уровня, занимаемого программой в иерархической структуре, на следующие классы:
1. Международные, межгосударственные программы с участием Российской Федерации;
2. Государственные программы Российской Федерации, установленные Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением правительства РФ от 30 июня 2010 года №1101-р. Статус государственных программ Российской Федерации закреплен также Федеральным законом от 28.03.2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Государственные программы Российской Федерации определены в принятых законах, постановлениях, решениях Правительства России как система мероприятий и инструментов государственной политики, выполнения ключевых государственных функций, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государства в области социально-экономического развития и безопасности. Такое определение ставит государственные программы Российской Федерации в вершину пирамиды всей системы российских целевых программ;
3. Федеральные целевые программы (ФЦП), выполнявшие до 2010 года роль главных программ федерального уровня. В связи с переложением этой роли на государственные программы Российской Федерации федеральные целевые программы должны войти в состав государственных программ в качестве их составной части, структурной составляющей;
4. Ведомственные (отраслевые) программы, разрабатываемые и реализуемые на уровне федеральных министерств и ведомств, входящие в состав и структуру государственных программ Российской Федерации наряду с федеральными целевыми программами. К числу ведомственных программ правомерно относить также стратегические отраслевые проекты общегосударственного значения;
5. Региональные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, представляющие аналоги федеральных целевых программ, но на региональном уровне. К региональным правомерно относить программы развития городов-мегаполисов;
6. Муниципальные территориальные программы социально-экономического развития малых городов и поселений, а также подпрограммы региональных программ социально-экономического развития больших и малых городов, особых отдаленных территорий, рабочих поселков в сельской местности, курортных зон.
Как следует из самого названия программно-целевого метода планирования, регулирования, бюджетирования, определяющую роль в его применении играет постановка целей социально-экономического развития и направленность мероприятий государственных программ на достиже-
Проблемы экономики и юридической практики
6'2017
ние этих целей. В экономической теории и в практике управления хозяйством установление целей, формирование целевых установок намечаемых действий называют целеполаганием. Программное целеполагание относится к числу самых глубоких, тонких видов интеллектуальной деятельности, требующих специальных научных познаний, социальной практики и тонкого искусства.
Теория целеполагания в ее приложении к экономической деятельности до сих пор не выработана наукой, вследствие чего практическое программное целеустановление опирается на исторический опыт, мнения и суждения квалифицированных политиков, социологов, психологов, дискутирующих по поводу целей и смысла, предназначенности человеческой жизни. Само сотворение жизни на планете Земля, относимое к божественному промыслу или объясняемое биологической эволюцией, не дает ответа на вопрос, для чего именно предназначена жизнь, дарованная людям, и каковы истинные, подлинные цели жизни, если таковые цели вообще существуют.
Простейшее суждение состоит в том, что целью жизни каждого человека и человечества в целом является сама жизнь, то есть ее поддержание, продление, охрана как высшей ценности. При таком подходе программное целеполагание сводится к целям наполнения жизни людей творческим содержанием, обогащения жизни, достижения долголетия, укрепления здоровья, обеспечения передачи жизни и опыта последующим поколениям. Реальное установившееся в России и во всем мире формирование программных целей выходит далеко за пределы подобной чисто гуманистической направленности.
Поскольку программные цели жизни, существования человека, семьи, социальных групп, населения страны не заданы ни божественным промыслом, ни теорией эволюции, миссию социально-экономического целеполагания возложило на себя государство в лице высших органов законодательной и исполнительной власти, правительства, политических партий.
Приходится, к сожалению, отмечать практическую неприложимость методов прямой, непосредственной демократии к установлению стратегических целей социально-экономического развития страны, прежде всего, в силу чрезвычайной сложности восприятия содержания, смысла этого макроэкономического по своей природе процесса рядовыми гражданами. К тому же существующие, сложившиеся институты, инструменты, механизмы выражения общественного мнения не приспособлены к программному целеполаганию в масштабе целой страны. Вряд ли для этого пригодны всенародные референдумы и массовые опросы общественного мнения. В большей степени способна влиять на программное целеполагание выборная демократия, если избиратели доверяют установление стратегических программных целей социально-экономического развития от лица народа своим избранникам.
Российская практика государственного программного целеполагания в предыдущие годы страдала неполной определенностью, ограниченностью постановки и публичного освещения стратегических целей, тенденцией к их завышенной постановке при недостаточном ресурсном обеспечении. В советский период российской истории господствовала формула генеральной цели «максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей народа», что соответствовало коммунистической идеологии, но было по сути лишено конкретного, предметного смысла. В перестроечный и постперестроечный период стратегические цели формулировались в концеп-
туальных, доктринальных документах более четко, но без гарантий уверенного выхода на намеченный целевой уровень.
В методологическом аспекте российская практика программного целеполагания стала опираться на связь программных целей с возникающими социально-экономическими проблемами, решаемыми посредством программ, и с кругом возрастающих потребностей в товарах и услугах, производимых путем реализации программных мероприятий. При таком подходе появление и назревание проблемы опережает постановку цели государственной программы, формируемой для решения возникшей, проявившейся проблемы. Предпочтительней было бы вначале ставить цели и разрабатывать целевые программы, ориентированные на решение ожидаемых, прогнозируемых будущих проблем, на удовлетворение возрастающих потребностей в продукции, производство которой требует разработки и реализации специальной целевой программы.
Проблемный подход к формированию государственных, региональных, муниципальных программ и установлению целей таких программ в соответствии с остротой и настоятельностью уже проявившихся проблем опасен в том отношении, что внимание разработчиков и исполнителей программ, распорядителей бюджетных средств на их реализацию концентрируется на краткосрочных программах. Мероприятия этих программ осуществляются в режиме оперативно-тактического, скороспелого управления и заслоняют собой построение и реализацию более долгосрочных, перспективных программ, цели которых носят стратегический характер. В итоге программы выхода на среднесрочные и долгосрочные стратегические рубежи сдвигаются во времени, откладываются, что порождает упущенные возможности.
Надо также иметь в виду, что главная цель программы порождает, тянет за собой возникновение связанных с ней, подчиненных целей более низкого уровня, в связи с чем единая цель программы разрастается в «дерево целей».
Программные цели обладают естественной изменчивостью, вызываемой и обусловленной ситуационными переменами в окружающей среде, угасанием одних и разгоранием других проблем. В нынешней ситуации совокупность первостепенных программных целей, на достижение которых ориентированы государственные социально-экономические программы, включает:
- переход на траекторию устойчивого экономического роста;
- обеспечение национальной, государственной, экономической безопасности, предотвращение угроз;
- формирование, наращивание природного, экономического, научно-технического, информационно-управленческого, человеческого потенциала, необходимого для прогрессивного развития страны и поддержания будущих поколений;
- повышение жизненного уровня граждан, социальных групп, обладающих низкими доходами, нуждающихся в самых необходимых средствах существования.
Формирование целей государственных программ Российской Федерации непосредственным образом или в косвенной форме связано с бюджетированием, выделением средств федерального бюджета на разработку и реализацию программ. Цели программ воплощаются в результаты программной деятельности, а результаты поневоле, неизбежным образом связаны с объемом затрат на их получение. Чем больше величина желаемых программных результатов, тем обычно выше затраты ресурсов, требующихся для достижения намечаемых результатов.
Райзберг Б. А.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, РЕГУЛИРОВАНИЯ, БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Основным источником средств, затрачиваемых на выполнение государственных программ, служат ассигнования из федерального бюджета, так что масштаб планируемых целевых результатов реализации программ должен быть подкреплен, обеспечен адекватным масштабом расхода бюджетных средств, объемов бюджетного финансирования государственных программ. Иначе говоря, программные цели приходится планировать, устанавливать с учетом ограниченных возможностей расходования бюджетных средств или, как принято говорить, бюджетных ограничений.
В свете этих принципиально важных обстоятельств возникает вопрос о том, с чего лучше начинать планирование государственных программ. То ли следует вначале определить программные цели исходя из проблем, задач, которые надо решить программным способом, а затем подсчитать величину требуемых бюджетных расходов, то ли надо сначала установить, какими возможностями расходования средств на государственные программы располагает планируемый бюджет, а только потом наметить величину программных результатов, соответствующую объему выделенных на программу бюджетных расходов?
Теория программно-целевого планирования не дает уверенного ответа на поставленный вопрос. Высказываются разные, противоположные точки зрения. Формально идея программно-целевого подхода требует изначальной постановки программных целей, но целеполагание без учета бюджетных ограничений приводит к постановке несбыточных целей. Практически приходится совмещать программное целеполагание с оценками бюджетных возможностей, постепенно, методом проб достигая их взаимного согласования. Несоблюдение этого правилам приводит к недостижению программных целей или к порождению бюджетных дефицитов.
Еще более серьезная, трудноразрешимая проблема программно-целевого бюджетирования заключается в преодолении несоответствия, несовпадения продолжительности, сроков программного и бюджетного периодов. Под программным периодом понимается период времени, в течение которого разрабатывается, реализуется, действует целевая социально-экономическая программа, государственная программа Российской Федерации. Бюджетным периодом принято считать период времени, на который разрабатывается, распространяет действие федеральный государственный бюджет, из средств которого финансируются государственные программы Российской Федерации и другие социально-экономические программы.
Согласно Федеральному закону РФ о стратегическом планировании и утвержденным Правительством России положениям о порядке разработки и реализации государственных программ Российской федерации программный период обладает сроками, продолжительностью в пределах от одного до деся-ти-пятнадцати лет. Согласно Бюджетному кодексу федеральный бюджет принимается на трехлетний период в погодовой разбивке. В особых ситуациях принимается и действует только годовой бюджет.
Совершенно очевидно, что программный период намного продолжительнее бюджетного, и государственные программы не вписываются по срокам своего действия в бюджетный период. А это означает, что из очередного федерального бюджета программа финансируется не на весь, а только на часть программного периода, продолжительностью не более трех лет.
На последующие годы программно-целевое бюджетное финансирование данной программы может быть обеспечено только при условии включения программы во вновь принимаемый бюджет и так далее. Если же в новом бюджете выделение средств на финансирование данной государственной программы не предусмотрено, то такая программа оказывается вне зоны бюджетного финансирования со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Частичное решение упомянутой проблемы программно-целевого бюджетирования видится в продлении периода бюджетного планирования на федеральном уровне хотя бы до пяти лет. Но в сложной финансовой ситуации, возникшей в России после 2014 года, и в условиях сохраняющегося напряженного состояния федерального бюджета такой путь маловероятен.
С закреплением выделенных бюджетных средств за государственными программами связана проблема обеспечения приоритетности программ в части сохранения за ними прав на получение выделенных бюджетных ассигнований в течение всего периода реализации программы и эксплуатации конечного программного продукта. В ряде стран статьи бюджетных расходов на государственные программы в целом или на отдельные из них (программы здравоохранения, образования, оказания помощи нуждающимся слоям населения) отнесены к числу защищенных, не подлежат секвестру в течение установленного правительством страны периода времени. Думается, что подобная практика была бы полезной и для российского программно-целевого бюджетирования.
Предоставляя головным исполнителям и соисполнителям государственных программ право самостоятельного определения состава и сроков проведения программных мероприятий в рамках соблюдения задания на выполнение программы и бюджетных ограничений, следует четко определить, адресно указать, кто и в какой степени несет ответственность за достижение установленных результатов реализации программы в целом и отдельных программных мероприятий в частности. Такие правила должны быть предусмотрены процедурами мониторинга процесса осуществления программы. Целесообразно выделять и контролировать выполнение тех ключевых мероприятий, от которых зависят итоги реализации программы в целом.
Особую проблему представляет решение задачи обеспечения межпрограммного взаимодействия различных государственных программ на предмет устранения излишнего дублирования мероприятий однотипного содержания и экономии ресурсов, затрачиваемых на достижение одних и тех же целей посредством разных, но пересекающихся по целям и используемым ресурсам государственных программ Российской Федерации.
Список литературы:
1. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой. - М.: Изд. Инфра - М, 2016
2. Совершенствование программно-целевых методов бюджетирования в Российской Федерации (д.э.н. Климанов В.В., к.ю.н. Золотарева А.Б., к.э.н. Дмитришина Е.В. и др. под ред. д.э.н. Дробышевского С.М.). - М: Издательский дом «Дело» РАНХ и ГС, 2017
3. Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. Учебник. 4-е изд. - М.: Экономика, 2011
