CC BY
39
2006
Известия ТИНРО
Том 146
УДК 336.711.65
С.В. Ярославцева (ТГЭУ, г. Владивосток)
СОВРЕМЕННОЕ ПОСТРОЕНИЕ СИСТЕМЫ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ В РЕГИОНЕ: ОЦЕНКИ, ПРОБЛЕМЫ, МЕТОДОЛОГИЯ
Основной проблемой валютного контроля, в том числе в рыбной отрасли, является несовершенство экономической информации. С использованием метода "зеркальной" статистики дается оценка экспортно-импортных товаропотоков России и стран-партнеров — Республики Корея, Китая, Японии, США, Германии. Раскрыта сущность валютного контроля с точки зрения его функций в системе государственного управления. Дана характеристика субъектов валютного контроля, проанализированы подчиненность, координация и взаимодействие между ними. Показана роль валютного контроля в системе воспроизводства совокупного общественного продукта. Выделены предпосылки и изложены подходы к реформированию механизма валютного контроля.
Yaroslavtzeva S.V. Modern arrangement of hard currency control system in the region: estimation, problems, methods // Izv. TINRO. — 2006. — Vol. 146. — P. 367-380.
Hard currency control system in the Far East region of Russia is considered. The regional policy is directed on regulation the conflicts caused by liberalization of international economic activity, from the one side, and strives to provide economic independence and safety of the country, from the other side. Some ways and methods of illegal capital leakage in the process of seafood products export are revealed. Inaccurate economic information is considered as the main problem for the hard currency control system. True estimations of possible revenue from export-import operations between Russia and South Korea, China, Japan, USA, and Germany are obtained on the base of the "method of mirror" or transparent statistics. The discrepancies between these estimations and real values are calculated.
The hard currency control functioning is described in detail. The terms "national hard currency control" and "state system of hard currency" are determined. Participants of the hard currency control are characterized; coordination, subordination and cooperation between them are considered. Forms and methods of the control are analyzed. Role of the hard currency control within the system of Gross Domestic Product is estimated. Preconditions and ways for improvement the mechanism of hard currency control are explained.
Внешнеэкономическая деятельность для Дальнего Востока официально признается определяющим фактором в жизнеобеспечении населения и реальным ресурсом в развитии экономики региона. Геополитическое положение Дальнего Востока объективно обусловило приоритеты в закреплении национального режима для осуществления межгосударственного взаимодействия, внешней торговли, региональной специализации.
Одним из ведущих секторов специализации дальневосточной экономики является рыбное хозяйство. Кардинальные изменения в России, связанные с
общественным и хозяйственным переустройством государства, повысили значение рыбопромышленного комплекса региона. Сегодня на его долю приходится около 50 % товарной продукции. Рыба и морепродукты стабильно преобладают в экспорте пищевой продукции России. Переориентация российских судовладельцев на экспорт рыбных товаров и импорт услуг в иностранных портах обусловлена ростом издержек производства, сокращением внутреннего платежного спроса, разрушением традиционных технологических связей.
Специалисты отмечают, что в сложившихся условиях внешняя торговля является практически единственным средством достижения макроэкономической эффективности в отрасли. В прибрежных регионах Дальнего Востока, где рыбохозяйственные предприятия являются градообразующими, а рыбный промысел — одним из источников обеспечения жизнедеятельности населения, экспорт рыбы и морепродуктов стал главным источником денежных поступлений.
Вместе с тем значительную долю товарного экспорта, как и прежде, составляют рыбное сырье и продукция низкой степени переработки, что значительно снижает стоимость реализации. Кроме того, рост числа участников внешнеэкономической деятельности, физических объемов экспорта в ходе либерализации внешнеэкономических связей привел к снижению уровня цен на рыбопродукцию. В результате произошло заметное сокращение валютных поступлений, несмотря на двукратное увеличение объемов поставок в натуральном выражении на рыбные рынки стран АТР.
Приморский край продолжает сохранять лидирующее положение в рыболовстве, переработке и консервировании рыбы и морепродуктов в Дальневосточном федеральном округе. Так, за 2005 г. доля Приморья в ДВФО по улову рыбы и выпуску товарной пищевой продукции составила 32 %, по производству рыбных консервов — 56 %. Наиболее активными покупателями приморской рыбной продукции на протяжении ряда лет являются: Республика Корея, имеющая 3538 % в стоимостном объеме экспорта, Китай (25-32 %), Япония (8-19 %), США (9-10 %) и Германия (0-8 %) (Рыболовство, переработка и консервирование ..., 2006).
Проблемой региональной политики остается преодоление противоречия, обусловленного либерализацией внешнеэкономической деятельности (и, как результат, — повышением степени "открытости" региона) и обеспечением приоритетности в достижения цели государственной безопасности (и, как следствие, — понижением степени "открытости" региона). Последнее компенсируется региону рядом исключительных экономических льгот, в том числе и во внешнеэкономической деятельности, если те не наносят ущерба государственной безопасности.
Одним из важнейших инструментов государственного воздействия на урегулирование противоречий во внешней торговле и внутриотраслевом обмене является валютный контроль. Однако его осуществление, а в равной степени и развитие других видов финансового контроля внешнеэкономической деятельности на современном этапе тормозится рядом причин объективного и субъективного содержания.
Для Дальнего Востока характерен значительный удельный вес продукции морского промысла, добываемой и отгружаемой за пределами таможенной территории страны. Например, в Приморском крае объем реализации нерезидентам рыбы и морепродуктов за пределами 12-мильной зоны в 2005 г. составил 75,4 % общего объема их экспорта (Рыболовство, переработка и консервирование ., 2006). В то же время передача нерезидентам продукции морского промысла непосредственно в местах лова за пределами 12-мильной зоны России или в иностранных портах, а также получение от нерезидентов топлива, продуктов питания, запчастей без ввоза на таможенную территорию законодательно не отнесены к внешнеторговой деятельности. Соответственно для резидентов, осуществляющих данные сделки, законом "О валютном регулировании и валютном конт-
368
роле" (2003), актами органов валютного регулирования не установлены требования о получении иностранной валюты и валюты Российской Федерации за переданные нерезидентам рыбу и морепродукты, возврате уплаченных нерезидентам денежных средств за неполученные товары, предоставлении уполномоченному банку — агенту валютного контроля — документов, подтверждающих передачу товаров. Требования валютного законодательства не распространяются также и на заключенные между резидентами и нерезидентами договоры (контракты), предусматривающие экспорт и импорт бункерного топлива, горючего, продовольствия и т.п.
Следствием слабости системы государственного контроля за законностью и прозрачностью процесса вылова морских биоресурсов и реализации продукции морского рыбного промысла за рубеж является несовершенство экономической информации о потоках товаров, капиталов, валюты. Главная причина данного явления — наличие теневой составляющей экономики.
Под теневой экономикой мы понимаем "уклад экономических отношений, который складывается в обществе вопреки законам, правовым нормам, формальным правилам хозяйственной жизни, т.е. находится вне рамок правового поля" (Ечмаков, 2004, с. 3). Такие явления в общественном развитии государство не в состоянии контролировать полностью, однако оно должно располагать достаточной информацией, позволяющей анализировать процессы и факторы для принятия адекватных мер безопасности и легализации бизнеса. В этой связи возрастает роль мониторинга, который представляет собой информационно-аналитическую систему постоянного наблюдения за динамикой показателей торгового обмена стран-партнеров по бизнесу. С помощью таких сведений возможно идентифицировать товарные и денежные потоки между участниками внешнеэкономической деятельности как "теневые", т.е. не проходящие по официальным каналам отчетности и учета.
Среди различных мотивов перемещения за границу теневых и паралегаль-ных (серых) капиталов наиболее существенными являются уход от налогов и "отмывание" денег. Эти операции могут дополнять друг друга, но по характеру воздействия они дискредитируют результаты делового экономического оборота и государственные инструменты регулирования и контроля. При уклонении от налогов законно полученный доход превращается в незаконный путем сокрытия денежных потоков, например денежной наличности, или маскировки под доходы, не подлежащие налогообложению. При "отмывании" денег происходит обратное: незаконно полученному доходу придается видимость законного.
Методы нелегального вывоза капитала, связанного с реализацией за рубеж продукции морского промысла, хорошо известны: это недостоверное декларирование, манипулирование количеством и качеством продукции, вывоз неучтенных рыбы и морепродуктов в обход таможенного и пограничного контроля; искажение реальной стоимости продукции морского промысла и стоимости обслуживания судов; сокрытие выручки за переданные нерезидентам товары; расчеты с контрагентами наличными денежными средствами; расчеты через фиктивные компании и оффшорные фирмы; использование договоров о совместной деятельности, оперативного управления, бербоут-чартера, механизма кредитования и т.п.
В этой связи возникает закономерный вопрос: насколько корректными являются сведения о перемещаемых резидентами товарах, в том числе продукции морского промысла, фактурная стоимость которых является объектом валютного и таможенного контроля, а также основой для налогообложения.
Одним из способов анализа достоверности статистических данных о внешней торговле России и её регионов является "зеркальная" статистика, т.е. взаимная увязка показателей статистического наблюдения за объемами внешнеторговых операций стран по бизнесу. Согласно этому методу учета товар, перевозимый из одной страны в другую, фиксируется одновременно как экспорт в одной
стране и как импорт в другой стране (Методологические положения ..., 1998). Цель "зеркальной" статистики — получение, уточнение сведений по различным товарным группам, позициям, как следствие, возможность более точного анализа структуры экспорта и импорта и выявление на этой основе информации о незаконном товарообороте между двумя странами.
Метод "зеркальной" статистики известен достаточно давно. Например, сопоставление данных о взаимной торговле России и Германии проводилось еще в конце XIX в. В советский период такое сравнение осуществлялось по ограниченному кругу государств и не носило систематического характера. В современной России "зеркальная" статистика как инструмент государственного управления стала активно применяться с середины 90-х гг. прошлого столетия. Обмен информацией осуществляется по договоренности с таможенными органами некоторых стран, в том числе с Китаем.
Однако таможенная информация о расхождениях в статистических данных по товарам, перемещаемым через государственную границу России и стран-партнеров, остается доступной главным образом специалистам Федеральной таможенной службы. Разработка же данного вопроса в научных публикациях недостаточна вследствие сложности получения необходимых сведений.
Применив метод "зеркальной" статистики к оценке экспортно-импортных товаропотоков России и основных торговых партнеров приморских рыбаков: Республики Корея, Китая, Японии, США, Германии, — мы попытались установить в динамике 6 лет (1996-2001 гг.) масштаб расхождений в учете внешней торговли по основным товарным позициям, а также выявить причины этих расхождений.
Анализ проведен по трем общепринятым показателям — масштаб импорта и экспорта в абсолютных и стоимостных измерителях и удельная стоимость. Сопоставление товаропотоков в количественном и стоимостном выражении позволяет получить более объективную оценку оборотов внешней торговли. Наш анализ показал, что имеются существенные отклонения в статистических данных, учитываемых таможенными органами России и Республики Корея, Китая, Германии (табл. 1).
Таблица 1
Расхождения в суммарных оценках импорта товаров Россией из стран-партнеров и экспорта странами-партнерами в Россию в 1996-2001 гг.
Table 1
Discrepancies in the estimated amounts of Russian import operations with countries-partners in 1996-2001
Показатель Республика Корея Китай Япония США Германия
Количество отобранных
товарных позиций 10 11 12 32 53
Импорт в Россию из страны-партнера,
млн дол. США:
— всего за 1996-2001 гг. 490,9 980,6 1467,5 6273,6 8001,7
— по среднегодовым данным 68,3 163,4 244,6 1045,6 1333,6
Экспорт из страны-партнера в Россию,
млн дол. США:
— всего за 1996-2001 гг. 963,8 2182,3 1955,3 6048,8 13796,8
— по среднегодовым данным 160,6 363,7 325,9 1008,1 2305,6
Отношение импорта РФ к экспорту
страны-партнера, % 42,5 44,9 75,1 103,7 57,8
Отклонение, млн дол. США:
— всего за 1996-2001 гг. 472,9 1201,7 487,8 224,8 5795,1
— по среднегодовым данным 92,3 200,3 81,3 37,5 972,0
Относительное отклонение, % -57,5 -55,1 -24,9 +3,7 -42,2
Примечание. Рассчитано по: В.М. Жуковской с соавторами (2003).
370
Так, в период 1996-2001 гг., согласно российским данным, в страну было ввезено из Германии товаров на сумму 8,0 млрд дол. США, а таможенные органы Германии задекларировали вывоз товаров в Россию на сумму 13,8 млрд дол. США. На протяжении 6 лет недоучтенный импорт по 11 товарным позициям в торговле России и Китая достиг в среднегодовом исчислении 200 млн дол. США, или 55,1 % от размера экспорта Китая. Соотношение между стоимостным объемом импорта России из Республики Корея и экспортом Республики Корея в Россию в среднем за шестилетний период составило 42,5 %.
Таким образом, официальные данные по импорту России из стран-партнеров не соответствуют данным стран-контрагентов, что свидетельствует о нарушении законов при прохождении этих товаров через таможенную границу России.
Аналогичная ситуация складывается при сравнении данных Федеральной таможенной службы по экспорту и данных таможенных органов стран-партнеров по импорту в Россию (табл. 2).
Таблица 2
Расхождения в суммарных оценках экспорта товаров из России в страны-партнеры и импорта стран-партнеров из России в 1996-2001 гг.
Table 2
Discrepancies in the estimated amounts of Russian export goods operations with countries-partners and Russian import operations in 1996-2001
Показатель Республика Корея Китай Япония США Германия
Количество отобранных
товарных позиций 10 17 10 15 15
Экспорт из России в страну-партнер,
млн дол. США:
— всего за 1996-2001 гг. 2235,0 10933,8 11483,4 12184,8 17585,4
— по среднегодовым данным 372,5 1822,3 1913,9 2030,8 2930,9
Импорт страны-партнера из России,
млн дол. США:
— всего за 1996-2001 гг. 3650,3 16101,6 13044,0 11369,4 27869,4
— по среднегодовым данным 608,4 2683,6 2174,0 1894,9 4644,9
Отношение экспорта РФ к импорту
страны-партнера, % 61,2 67,9 88,0 107,2 63,1
Отклонение, млн дол. США:
— всего за 1996-2001 гг. 1415,3 5167,8 1560,6 815,4 10284,0
— по среднегодовым данным 235,9 861,3 260,1 135,9 1714,0
Относительное отклонение, % -38,8 -32,1 -12,0 +7,2 -36,9
Примечание. Рассчитано по: B.M. Жуковской с соавторами (2003).
Согласно приведенным в табл. 2 данным, в среднем треть стоимостного экспортного потока товаров в Республику Корея, Китай, Германию осталась вне поля зрения российской таможенной статистики. Усреднение по годам существенно сглаживает расхождения в оценках, тем не менее оно остается весьма значительным. По большинству товарных позиций проявляется относительно устойчивая тенденция к занижению экспортных цен. Примером товарной позиции, где все три соотношения резко занижены, может служить "Рыба мороженая, кроме рыбного филе" (030300). Экспорт из России в Китай составляет в среднем 12,2 % от стоимости импорта, в Японию — 17,7 %, в Республику Корея — 37,3 %. Разница может объясняться реализацией рыбы с российских судов за пределами таможенной территории.
Разброс экспертных оценок нелегального экспорта российских рыбы и морепродуктов варьирует от 400 млн до 5 млрд дол. США в год. Следует отметить, что недостоверные данные официальной статистики об экспорте рыбных товаров затрудняют экономический анализ и решение вопросов развития рыбного хозяйства России.
Основные причины расхождений данных статистики внешней торговли следует квалифицировать как объективные, связанные с особенностями в организации учетных операций, методологией статистического наблюдения и анализа, несовпадением границ информационного поля, в пределах которого осуществляется фиксирование товарно-денежных потоков.
При интерпретации стоимостных соотношений необходимо исходить из того, что оценки того или иного товаропотока в стране-экспортере и в стране-импортере в принципе не могут быть абсолютно равными. Допустимые расхождения в оценках зависят от специфики товара и определяются величиной расходов на транспортировку и страховку, потерями при транспортировке, связаны с календарными различиями в отправке и получении товара.
В статистике международной торговли принято определять стоимость экспортируемых товаров в ценах франко-граница страны-экспортера (ФОБ), которые включают стоимость товара и расходы по доставке до сухопутной границы или до порта отгрузки страны-экспортера, аналогично по импорту — в ценах франко-граница страны-импортера (СИФ) с учетом расходов по страхованию и транспортировке товара до границы страны-импортера. Внешнеторговая статистика международных организаций исходит из того, что стоимость товара на условиях СИФ в среднем на 10 % выше стоимости товара на условиях ФОБ (Тринич, 2004).
К объективным причинам можно отнести различия по времени фиксации ввоза и вывоза, торговлю через третьи страны, вызывающую расхождение в регистрации страны назначения при экспорте и страны происхождения при импорте; перерасчет валют и некоторые другие.
Другие причины можно отнести к умышленным нарушениям действующих в стране законов, норм, требований. Они вызваны нежеланием участников внешнеэкономической деятельности соблюдать принятые правила по расчетам за декларируемые товары: занижением таможенной стоимости при перемещении товаров через таможенную границу с целью уменьшения размера таможенных платежей; недекларированием или недостоверным декларированием товаров. Последнее характерно для тех случаев, когда несоответствие количественных показателей внешней торговли сопровождается одинаковыми ценами за единицу товара при экспорте и при импорте и т.п. Все это приводит к уменьшению достоверности данных таможенной статистики внешней торговли России и расхождениям со статистическими данными других стран.
Если первые причины устраняются либо минимизируются в процессе совершенствования механизмов внешнеторгового контроля и адаптации их к правилам и стандартам страны-партнера по бизнесу, то вторые — путем четкой координации в действиях контролирующих органов и налаженной системы обмена информацией о нарушениях между агентами и органами валютного контроля.
Для получения статистической картины использования недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности различных типов "серых схем" распределим товарные позиции по группам в соответствии с различными сочетаниями отклонений импорта от корреспондирующего экспорта по количеству, стоимости и удельной стоимости товара. Можно предположить, что занижение декларируемой стоимости применялось по товарам, по которым отклонение стоимости находится в пределах 10 %, но занижено количество; стоимость российского импорта ниже стоимости экспорта: за счет занижения цены, количества либо занижения цены и количества, занижения цены при завышении количества; стоимость импорта выше стоимости экспорта, при этом цена занижена, количество завышено в большей степени, чем стоимость. Ввоз товара под другим наименованием может осуществляться, если стоимость импорта превышает стоимость экспорта, при этом: цена завышена, но количество товара завышено в меньшей степени, чем стоимость, либо отклонение по количеству в пределах 10 %; откло-
нение по цене в пределах 10 %, количество завышено. Аналогичные рассуждения применимы и к экспорту российских товаров (табл. 3).
Таблица 3
Распределение отклонений товаропотоков России и стран-партнеров,
1996-2001 гг., %
Table 3
Deviation in the commodity turnover and distribution of countries-partners of Russian Federation, 1996-2001, %
Вид товаро-потока Вид отклонения Республика Корея Китай Япония США Германия
Импорт Отклонения всех показателей в пределах 10 % Занижение декларируемой стоимости 0 92,4 29.8 50.9 27,1 61,6 4 18 43,6 49,8
Ввоз товара под другим наименованием 7,6 19,3 11,3 55,1 6,6
Отклонения всех показа-
телей в пределах 10 % 0 4,2 0 1,7 0
Экспорт Занижение декларируемой
стоимости Вывоз товара под другим 100,0 83,6 100,0 98,3 95,1
наименованием 0 12,2 0 0 4,9
Примечание. Рассчитано по: В.М. Жуковской с соавторами (2003).
Разрешение сложившегося положения в информационном обеспечении паритетного внешнеэкономического взаимодействия России со странами-партнерами лежит в области внешнеторгового, в том числе валютного, контроля.
Рассматривая валютный контроль с точки зрения его сущностных функций в управлении, можно выделить критериальные признаки: деятельный, институциональный и правовой (рис. 1).
Сущность валютного контроля
Базисные критерии
Функция в системе управления
Рис. 1. Валютный контроль в системе государственного управления Fig. 1. Hard currency control within the system of State operation
Автор разделяет позицию исследователей, которые в качестве определяющего критерия сущности валютного контроля и его места в системе государственного регулирования внешнеэкономической деятельности обозначают институциональный (Платонова, 1999; Рудый, 2003).
Мы исходим из понимания контроля как имманентной функции управления. По этой аналогии валютный контроль в системе государственного управления имеет четко выраженные цели, права, объекты и субъекты отношений, а также инструментарий, с помощью которого реализуются меры административного и экономического воздействия в интересах обеспечения национальной безопасности и устойчивости внутренних рынков товаров, услуг, работ.
Следовательно, механизм валютного контроля встроен в механизм государственного регулирования и управления как надзорный элемент и как условие эффективного функционирования системы государственного управления. Во-первых, с помощью методов валютного контроля выявляются случаи отклонений от выполнения управляющих предписаний государства в сфере внешнеэкономической деятельности. Во-вторых, посредством инструментария системы валютного контроля обеспечивается соблюдение установленных правил обязательного возврата в страну экспортной выручки резидентов и отслеживается межстрановое движение денежных потоков и капиталов. В-третьих, валютный контроль — своеобразный институт информационного обеспечения системы государственного управления оперативными, текущими, стратегическими сведениями как о противоправных, так и о правомерных действиях лиц, совершающих операции с валютными ценностями (Хаменушко, 2001). Наличие такого информационного пула в системе управления позволяет своевременно корректировать механизм воздействия адекватно изменяющимся процессам в сфере внешнеторговых и экономических отношений.
Вышесказанное обусловливает разграничение понятий "государственный валютный контроль" и "валютный контроль государства". Если институтами государственного валютного контроля являются только государственные органы (Центральный банк Российской Федерации, федеральные службы), то в систему валютного контроля государства входят как государственные, так и коммерческие структуры, на которые возложено исполнение государственных функций, — уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг.
Одним из важнейших аспектов валютных отношений являются отношения между субъектами валютного контроля и лицами, деятельность которых является объектом контроля. Субъекты валютного контроля — это те государственные органы, а в ряде случаев негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения валютного законодательства. Система органов валютного контроля в России включает три уровня: правительство России, органы валютного контроля и агенты валютного контроля (рис. 2).
Валютное законодательство не относит к органам валютного регулирования и контроля Министерство финансов Российской Федерации. Вместе с тем Минфин России обладает определенными полномочиями в указанной сфере: вырабатывает единую государственную финансовую политику, включая валютную политику, политику управления внешним долгом; представляет в правительство проекты федеральных законов, актов президента и правительства по данным вопросам и по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В ведении Минфина России находятся субъекты валютного контроля — Росфиннадзор, Федеральная налоговая служба.
Межведомственный обмен информацией между Банком России и Минфином России осуществляется в основном на стадии согласования отдельных нормативных документов и исполнения некоторых правительственных решений (по расчету государственного долга, выполнения межгосударственных программ и т.д.).
374
Правительство Российской Федерации
Обеспечивает координацию деятельности федеральных органов испольнительной власти — органов и агентов валютного контроля, а также взаимодействие их с Банком России
I
Контроль совершения валютных операций
Т
ТТ
Контроль совершения операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами
-► Подчиненность
---------► Координация
...........................► Взаимодействие
Рис. 2. Субъекты валютного контроля
Fig. 2. Participants of hard currency control system
Основные отличия органов валютного контроля от агентов валютного контроля состоят в том, что первые обладают более широкими полномочиями в сфере валютного контроля. Агенты валютного контроля производят надзор (наблюдение, мониторинг) за резидентами и нерезидентами на предмет соблюдения последними актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов; исполняют функции координации (запрашивают и получают документы согласно установленному перечню). Органы валютного контроля, помимо надзорных функций и функций координации, вправе применять в необходимых случаях меры административно-властного характера: выдавать предписания об устранении выявленных нарушений и применять меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
Современный механизм валютного контроля при множественности субъектов контроля не содержит инструментарий, с помощью которого возможна была бы адресная оперативная и текущая координация действий агентов контроля вне зависимости от их ведомственной подчиненности в интересах обеспечения общего результата — внешнеэкономического взаимодействия в рамках правового поля.
В настоящее время более тесными являются координация по линии банковского валютного контроля (Банк России — территориальный орган Банка России по субъекту Федерации — уполномоченный банк) и по линии федеральных органов исполнительной власти (Росфиннадзор — ФТС России; Росфиннадзор — ФНС России).
Банк России не установил порядок передачи уполномоченными банками информации о нарушениях валютного законодательства их клиентами — хозяйствующими субъектами и физическими лицами. В связи с этим менее отработанными являются связи по линии Росфиннадзор — уполномоченный банк. Банки отвечают на единичные запросы государственных органов в рамках проводимых проверок, возбужденных дел об административных правонарушениях. Информация о нарушениях клиентами валютного законодательства накапливается в уполномоченных банках, но не передается в Росфиннадзор, полномочный применять меры ответственности. При этом единого стандарта фиксирования информации нет и каждый банк учитывает нарушения в произвольной форме.
В результате принятия в 2004 г. новых нормативных документов (О порядке представления ..., 2004а, б) изменен, а точнее отменен, ранее действующий порядок оперативного взаимообмена информацией об обнаруженных нарушениях в процессе таможенного и банковского валютного контроля. В настоящее время вновь оформленные и переоформленные паспорта сделок не поступают из уполномоченных банков в Федеральную таможенную службу России, соответственно электронная база указанных паспортов сделок не поступает в таможенные органы для целей осуществления валютного контроля при таможенном оформлении перемещаемых товаров через таможенную границу Российской Федерации в рамках возмездных внешнеторговых контрактов. Учет валютных операций и контроль за их проведением стал осуществлять уполномоченный банк, в котором по контракту резидентом оформлен паспорт сделки. В региональные таможенные управления из Управления валютного контроля Федеральной таможенной службы России поступает лишь информация по искусственно разбитым партиям товаров (на сумму менее 5000 дол. США), истекшим срокам исполнения обязательств по паспортам сделок и т.п. Информацией о движении денежных средств через банковские счета участников внешнеэкономической деятельности в оплату перемещаемых товаров таможни сегодня не располагают. Таким образом, механизм взаимодействия по линии уполномоченный банк — таможенный орган также не обеспечен.
Следует заметить, что не принесло ощутимых результатов и распространение технологии валютного контроля на расчеты и переводы за выполняемые работы, оказываемые услуги. Чаще всего уполномоченный банк узнает об исполнении резидентом обязательств по соответствующим внешнеторговым договорам, когда клиентом проводятся валютные операции. Кроме того, нормативный акт Банка России увязывает срок предоставления резидентом в банк паспорта сделки документов, подтверждающих оказание услуг (выполнение работ и т.д.), с датой их оформления, а не фактического осуществления. При этом перечень подтверждающих документов не конкретизирован, а порядок их движения устанавливает уполномоченный банк самостоятельно.
На практике нередки случаи несоблюдения резидентами регламента предоставления подтверждающих документов по оказанным услугам. Так, в налоговые органы направляются для возврата НДС акты оказанных нерезиденту услуг; а в банк для контроля репатриации иностранной валюты — инвойсы. При этом интервал дат между двумя "подтверждающими документами" на одну и ту же услугу может составлять полгода и более. В таком режиме документооборота контроль репатриации денежных средств уполномоченным банком теряет оперативность и значимость. Взаимодействие же по линии агентов валютного контроля уполномоченный банк — налоговый орган законодательно не определено.
Законом распределены полномочия по сбору информации, но большинство субъектов контроля, накапливая сведения о нарушениях, используют ее только в узковедомственных целях. Можно говорить об отсутствии оперативного, доступного, достоверного, сопоставимого получения информации по результатам валютного контроля, однако организационно система валютного контроля построена таким образом, что тот же участник внешнеэкономической деятельности над-зирается различными органами и агентами валютного контроля, но общей картины о его операциях не формируется. Отмеченные недостатки — результат несовершенства механизма контроля на всех уровнях государственного управления.
С позиций современных подходов к системе валютного контроля его следует рассматривать как комплекс взаимосвязанных контрольных, надзорных, нор-мотворческих мер, регламентируемых законодательно и осуществляемых единым органом государственной власти. Последнее крайне важно, так как обеспечиваются целевые и в едином формате исполнения требования к качеству информационного сопровождения управленческого процесса всеми органами и агентами валютного контроля и усиливается его воздействие на экономический процесс. Поэтому форма валютного контроля будет проявляться как способ конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяются его три основные формы: предварительный, текущий, последующий. Все формы находятся в тесной взаимосвязи.
Под методами контроля мы понимаем приемы и способы его осуществления. К методам валютного контроля относят наблюдение, проверку, обследование, анализ, ревизию. Наблюдение состоит в ознакомлении с деятельностью объекта контроля без применения сложных приемов получения и оценки информации. Проверка касается, как правило, специальных вопросов деятельности объекта, исследуемых на основе документов на предмет выявления нарушений законодательства. Различие между наблюдением и проверкой заключается в том, что наблюдение ведется при непосредственном участии самих подконтрольных субъектов, которые обязаны предоставлять информацию о предстоящих валютных операциях и нести ответственность за своевременность и достоверность таких сообщений. Проверки направлены на выявление уже совершенных нарушений, которые могут являться следствием не только ошибок, но и умышленных действий.
Наблюдение и анализ преследуют цель не столько выявления правонарушений, сколько получения общей информации о ситуации в валютной сфере. Наблюдение призвано в первую очередь констатировать правомерное поведение участников валютных операций и во вторую — предупреждать нарушения, которые становятся очевидными "автоматически" в силу самой процедуры наблюдения (Валютное регулирование ..., 2005). Наиболее полное нормативное закрепление получил метод наблюдения за валютными операциями банков.
Инструментарии валютного контроля несовершенны. Сегодня не реализуется весь арсенал рычагов и методов контроля. Кроме того, сдерживается развитие системы и наличием дефицита ресурсов — финансовых, трудовых, материальных. Следовательно, объективно необходимы изменения в идеологии организации системы валютного контроля. Здесь имеется в виду распределение полномочий и ответственности за результаты контроля на всех уровнях его институционального строения. Как функция управления, валютный контроль гармонично встраивается в воспроизводственный цикл создания совокупного, в том числе и регионального, продукта. Непосредственно или опосредственно элементы системы валютного контроля обеспечивают экономические условия возобновляемого процесса производства.
Так, контролируя производственные отношения и производительные силы в сфере производства, валютный контроль выявляет противоречия, вызванные нарушениями нормативных правовых актов в процессе межстранового движения факторов производства, осуществления иностранных инвестиций в основные фонды и оборотные средства и т.д. На этапе распределения общественного продукта
377
валютному контролю подвергаются операции, связанные с продажей, учетом выручки, полученной субъектом хозяйствования в иностранной валюте; приобретением ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте; размещением на валютные депозиты в кредитно-финансовых учреждениях; формированием специальных валютных фондов. На стадии обмена общественного продукта предметом валютного контроля являются договорные отношения, определяющие порядок расчетов по внешнеторговым договорам, а также информационные потоки о товарах, подлежащих продаже (обмену). На завершающей стадии процесса воспроизводства — потреблении — валютный контроль проверяет операции, связанные с удовлетворением потребностей государства, регионов, отраслей, организаций, населения в товарах и услугах, видах деятельности, благах и ценностях, не производимых в достаточном количестве в стране или производство которых экономически невыгодно в сравнении с импортом.
Таким образом, эффективность валютного контроля реально оценивается на любом уровне экономики — народнохозяйственном, мезо- (региона, отрасли) и микро- (предприятия) — как условие "связки" единого воспроизводственного процесса, как "мера" оценки принятых экономических решений.
Проведенное исследование проблем системы валютного контроля показало, что созрели предпосылки к её реформированию и совершенствованию механизма. Объективно перестройка системы пройдет параллельно в два этапа: вначале формируются новые и совершенствуются действующие элементы механизма, т.е. корректируется методология, которая должна опираться на принципы системности, комплексности, корпоративности; затем осуществляется непосредственное организационное построение системы исходя из новых подходов и адаптация комплекса элементов усовершенствованного механизма с целью реализации требований по либерализации во внешнеэкономической сфере и по экономической безопасности страны.
Валютное регулирование относится к сфере макроэкономического регулирования. В то же время контрольная деятельность осуществляется государственными контрольными органами на мезоуровне. В связи с этим в результате реформирования системы валютного контроля, по нашему мнению, должна быть создана двухуровневая система контроля. Задачей органа первого уровня (макроуровня) будут являться разработка методологии и принятие управленческих решений в области регулирования и надзора с учетом особенностей национальной экономики и внешних факторов. Задачи субъекта второго уровня будут заключаться в непосредственном осуществлении контрольных мероприятий на основе информации, получаемой из банковских, таможенных и налоговых органов. Множественность субъектов валютного контроля должна быть ликвидирована.
В настоящее время отсутствуют типовые инструкции, единообразно регулирующие основные вопросы организации и проведения проверок соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства. Все эти проблемы должна решить стандартизация государственного контроля за соблюдением валютного законодательства. Объектом стандартизации может быть все то, что имеет перспективу многократного применения.
Следуя системному подходу, профессиональные стандарты государственного валютного контроля можно разделить на: 1) общие стандарты, или основополагающие принципы деятельности субъекта валютного контроля; 2) методические стандарты; 3) процедурные стандарты.
Традиционно центральное место среди проблем, связанных с осуществлением контроля, занимает проблема эффективности. Следует отметить, что при рассмотрении вопроса об эффективности управленческой деятельности прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.). Однако единого и общепризнанного подхода к оценке
378
эффективности государственного финансового контроля до настоящего времени не выработано (Бурцев, 2002).
По нашему мнению, для оценки эффективности деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего валютный контроль, могут быть использованы критерии результативности, действенности, экономичности, интенсивности, качества проверочных мероприятий, а также показатели по каждому критерию.
Среди показателей результативности деятельности на первом этапе реформирования системы валютного контроля можно предложить:
— количество проведенных проверочных мероприятий;
— выявленный объем денежных средств в иностранной валюте и валюте Российской Федерации, не возвращенных на банковские счета резидентов в Российской Федерации;
— выявленный объем денежных средств, перемещенных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, отчетность по которым в уполномоченный банк не была представлена (представлена с нарушением порядка либо сроков);
— количество возбужденных дел об административных правонарушениях;
— количество подготовленных предписаний об устранении нарушений;
— количество предложений по внесению изменений в действующее законодательство.
Критерий действенности включает следующие показатели:
— процентное соотношение количества исполненных предписаний органов валютного контроля по устранению нарушений валютного законодательства к общему числу вынесенных предписаний;
— объем денежных средств в иностранной валюте и валюте Российской Федерации, возвращенных на банковские счета резидентов в Российской Федерации, к общей сумме предписанных к возврату денежных средств;
— отношение суммы взысканных штрафных санкций к сумме предъявленных.
Критерий интенсивности деятельности можно определить показателем количества проверочных мероприятий (количества возбужденных дел об административных правонарушениях) на одного сотрудника. Критерии качества деятельности: отношение количества отмененных (судами, вышестоящим органом) постановлений о назначении административного наказания к общему числу вынесенных постановлений; отношение количества постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях к общему количеству возбужденных дел.
Следует отметить, что в контрольной работе могут быть и определенные ограничения: объем выявленных нарушений должен снижаться по мере повышения результативности контроля; необходимость сокращения себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем его качества.
Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительного результата.
Организация эффективного валютного контроля в части внешнеторговых контрактов, предусматривающих выполнение работ, оказание услуг, невозможна без участия государственного контролирующего органа. По нашему мнению, валютный контроль данных сделок целесообразно организовать как налогово-бан-ковский. Предлагаемая информационная система может использоваться не только для целей валютного контроля (выполнения требований по репатриации иностранной валюты и валюты Российской Федерации, а также по учету и отчетности по валютным операциям), но и в целях получения достоверных данных для решения вопроса о возврате НДС по экспортным операциям.
Информационные потоки могут быть организованы по аналогии с таможен-но-банковским валютным контролем:
— из уполномоченных банков в Федеральную налоговую систему России поступает первичная информация: электронные копии оформленных и переоформленных паспортов сделок по услугам (работам); данные о расчетах, подтверждающих документах и справках о подтверждающих документах, представленных резидентами в банк;
— из Федеральной налоговой системы России электронная база указанных паспортов сделок поступает в территориальные налоговые органы по месту регистрации участников внешнеэкономической деятельности;
— информация по признакам нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, полученная после совмещения первичной информации, может проверяться налоговыми органами или передаваться для проверки в органы Росфиннадзора.
По мере реализации предложенной модели реформирования системы валютного контроля и мониторинга этого процесса круг показателей, характеризующий эффективность проверочных мероприятий, будет увеличиваться. Исходя из воспроизводственного подхода к сущности валютного контроля его эффективность в перспективе должна оцениваться обеспечением решения задач роста экономики и ее безопасного функционирования.
Новый подход к организации системы валютного контроля будет способствовать снижению потерь в экономике рыбной отрасли и региона в целом.
Литература
Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. — М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2002. — 496 с.
Валютное регулирование и валютный контроль / Под ред. В.М. Крашенинникова. — М.: Экономистъ, 2005. — 400 с.
Ечмаков С.М. Теневая экономика: анализ и моделирование. — М.: Финансы и статистика, 2004. — 408 с.
Жуковская В.М., Трофимова И.Н., Чертко Н.Т. Экспортно-импортные потоки РФ (сопоставление данных таможенной статистики РФ и статистики международной торговли ОЭСР). — М.: ИМЭМО РАН, 2003. — 173 с.
Методологические положения по статистике. — М.: Госкомстат России, 1998. — 672 с.
О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3.
О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций: Положение Банка России от 1 июня 2004 г. (а) № 258-П.
О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок: Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. (б) № 117-И.
Платонова И.Н. Валютное регулирование в современной мировой экономике. — М.: Финансовая Академия, 1999. — 256 с.
Рудый К.В. Финансово-кредитные системы зарубежных стран. — М.: Новое знание, 2003. — 301 с.
Рыболовство, переработка и консервирование рыбы и морепродуктов в Приморском крае: статист. сб. — Владивосток: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю, 2006. — 35 с.
Тринич Ф.А. Некоторые особенности статистической информации по внешней торговле Российской Федерации // Внешнеэконом. бюл. — 2004. — № 10. — С. 62-63.
Хаменушко И.В. Валютный контроль в Российской Федерации. — М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2001. — 480 с.
Поступила в редакцию 20.06.06 г.
