CC BY
67
УДК 32.019.5
СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ
В ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКЕ
С.В. Ананкин
Участие общества в выработке государственной политики и управлении -неотъемлемая часть современной политической системы. Однако содержательный смысл общественного участия остается предметом академических и публичных дискуссий. В статье анализируется современное понимание общественного участия с точки зрения содержания и с точки зрения субъектов участия. Определено, что с содержательной точки зрения целесообразно выделять три главные формы участия: влияние, принятие решений и дискуссию. С точки зрения субъекта участия, ключевую роль играет трансформация индивидуального участия в коллективное действие, основанное на решении проблем инициирования, координации и организации.
Ключевые слова: общественное участие, политическое участие, формы общественного участия, механизмы общественного участия.
Участие граждан и общества в управлении государственными делами - важнейший признак демократических политических систем, хотя в той или иной степени оно может быть характерно и для недемократических систем. Обоснованно считаясь одним из ключевых понятий политической науки, идея общественного участия не имеет однозначного толкования и может интерпретироваться по-разному. Различия в трактовке общественного участия имеют и практические последствия, определяя фактические возможности участия, которые конкретная политическая система предоставляет своим гражданам (а также не - гражданам), социальным группам, общественным организациям, объединениям и другим акторам.
Различные теории демократии предполагают разную степень и форму участия граждан в политическом процессе. Если для теории представительской демократии участие ограничивается формированием выборных органов власти, то теории партисипативной, прямой и делиберативной демократии предполагают более глубокое и всеобъемлющее вовлечение граждан в политическое управление [1]. В данной статье анализируются современные трактовки общественного участия с точки зрения содержания и субъектов участия, а также трансформация данного понятия на современном этапе развития политических систем.
В отличие от социологии, в которой понятие общественного участия носит достаточно общий характер и охватывает разные типы социальной активности [2], в политической науке оно используется для анализа возможностей граждан определения публичной политики на разном уровне: от государственного до локального. В самом общем смысле общественное участие предполагает возможность граждан - как ключевых стейкхолдеров политического процесса - влиять на формирование, реали-
зацию политики в той или иной сфере и контроль над ее осуществлением. Однако определение содержательных характеристик участия в политической науке остается дискуссионным.
Ряд современных теоретиков, например К. Куик и Дж. Брайсон, полагает, что общественное участие включает в себя как прямое, так и опосредованное влияние на формируемую политику, основанное на действии представительных органов [3]. Другие специалисты полагают, что механизмы представительства не следует относить к общественному участию, чтобы избежать избыточно расширительной трактовки этого понятия. В этом случае речь должна идти исключительно о непосредственном участии общества в принятии публично-властных решений. При этом содержание такого участия также может различаться. Шведский теоретик Я. Теорелл выделяет три формы участия, которые опираются на различные теоретические традиции [4]:
1. Участие как влияние на представителей власти. Такое понимание является дополнением теории элитаристской модели представительной демократии. Помимо участия в выборах, граждане влияют на принимаемые решения и политику путем выражения своего мнения по значимым вопросам, на которые вынуждены реагировать избранные органы власти. Конкретными формами такого участия, которое может быть более или менее явным, являются опросы общественного мнения, индивидуальные и коллективные обращения, петиции, митинги и пикеты, и т. п.
2. Участие как принятие решений. Этот подход опирается на теории прямой и/или партисипативной демократии и предполагает, что граждане могут принимать непосредственное участие в принятии политических решений вне электоральных процедур. Основными формами такого участия выступают референдумы или другие виды голосований, на основании которых принимаются решения. Наиболее реалистично такое участие может быть реализовано на муниципальном уровне или уровне местных сообществ.
3. Участие как дискуссия. Основой такой интерпретации является делиберативная теория демократии, которая исходит из того, что граждане должны вовлекаться в политический процесс не столько на финальных этапах выбора политики, сколько на более важном и содержательном этапе ее разработки. Участие в этом случае выражается в инициировании и публичном обсуждении политических проектов, слушаниях по значимым вопросам общественной жизни, оценке возможных последствий принимаемых решений.
Несложно видеть, что политическая практика большинства современных стран содержит более или менее институционализированные механизмы общественного участия разного типа, хотя их конкретный набор и эффективность могут существенно различаться. Например, участие в форме влияния, как правило, может быть успешным в странах с развитыми ин-
ститутами независимых СМИ, лоббизма, опросной индустрией или имеющих традиции протестного движения и гражданского активизма (Франция, США, Великобритания и др.). Вовлечение граждан в непосредственное принятие решений, как правило, оказывается особенно эффективным на муниципальном уровне и является нормой в большинстве развитых стран [4]. Ярким примером вовлечения граждан в принятие политических решений на государственном уровне является референдумная модель демократии Швейцарии; черты такой модели также характерны для Уругвая, Италии и ряда других стран [5]. Участие в форме рациональной дискуссии между гражданами и органами власти - наиболее сложный вид участия, который требует высокого уровня политической культуры и эффективных организационных механизмов. Многие политологи считают, что современные политические общества нуждаются не просто в вовлечении граждан в политический процесс, но прежде всего в повышении их уровня понимания политических проблем и компетенций, позволяющих им содержательно участвовать в публичных слушаниях и дискуссиях [6; 7]. Согласно результатам международного проекта исследования демократии V-Эеш, наиболее развитыми механизмами участия, как дискуссии, обладают политические системы Норвегии, Швеции, Швейцарии и некоторых других европейских стран [8].
Важно отметить, что отдельные механизмы общественного участия, как правило, действуют и в недемократических политических системах. Причем это касается, и высокоинституционализированных механизмов, таких как референдумы, которые, как хорошо известно, могут играть важную роль в легитимации авторитарных политических режимов [5]. Это означает, что если концептуально общественное участие является универсальным понятием политической науки, теоретически оно должно сопровождаться детальным описанием институциональных, политических, социокультурных и других условий, которые определяют его фактические функции в конкретной политической системе.
В современной политической науке достаточно подробно описано содержание и конкретные методы (механизмы) общественного участия. Гораздо меньше внимания уделяется трактовке понятия «общественное» в данном конструкте. Однако оно является не менее важным, чем трактовка содержательных аспектов участия, поскольку определяет, кто выступает в качестве актора, субъекта политического процесса, представляющего и отстаивающего свои интересы.
В простейшем случае в качестве такого субъекта выступает отдельный индивид, причем не обязательно являющийся гражданином или даже жителем определенной территории. Существуют формы участия, которые позволяют отдельному человеку оказывать то или иное воздействие на представителей органов власти или принятие политических решений. Примерами выступают индивидуальные обращения к представителям ор-
ганов власти, одиночные пикеты. Даже голосование на референдуме или участие в публичных слушаниях могут рассматриваться как индивидуальное участие, осуществляемое в системе «гражданин - органы власти».
Однако справедливо полагать, что политические последствия имеют прежде всего те политические механизмы, которые трансформируют индивидуальное участие в коллективное действие. Это означает, что содержание и эффективность общественного участия зависят от решения трех взаимосвязанных проблем: инициативы, координации и организации. Проблема инициативы предполагает, что любое коллективное участие требует некоторых начальных действий, которые обозначают существование некоторой политической проблемы, требующей совместного действия. Проблема координации является ключевой для общественного участия и предполагает возможность и готовность граждан к согласованию своих интересов, выработке общей позиции и объединению усилий и ресурсов. Проблема организации означает, что коллективное действие требует наличия эффективных организационных механизмов, поддерживающих весь процесс участия и достижения общих целей.
Эти три проблемы должны быть решены при любых формах коллективного участия. Например, коллективное обращение требует: наличия инициативной группы, которая обозначит проблему и предложит текст обращения (инициатива); готовности заинтересованных лиц поддержать это обращение (координация); наличия возможности и процедуры подписания (организация). Очевидно, что эффективность обращения будет зависеть от качества решения всех трех проблем: грамотности текста обращения, его способности консолидировать интересы большого числа людей, в том числе за счет возможностей обсуждения текста обращения, удобства процедуры подписания и т. д.
В ходе референдума общественное участие обеспечивается в рамках политической кампании, которая инициируется и продвигается среди потенциальных групп поддержки. В ходе такой кампании заинтересованные лица должны согласовать свои цели и интересы и соответствующим образом определить стратегию поведения, например, выбор между отказом в поддержке инициативы и бойкотом. Процесс согласования требует наличия каналов коммуникации между сторонниками, площадки для обсуждения, а также действий по контролю за ходом и результатами референдума. Аналогичные проблемы решаются и при других форматах коллективного участия: акциях протеста, публичных слушаниях и др.
Несложно видеть, что общественное коллективное участие не является простой суммой индивидуальных участий и создает определенные асимметрии между индивидуальными участниками. Очевидно, что степень усилий, которые необходимо затратить, например, на разработку инициативы, организацию ее поддержки и простое присоединение к ней, кардинально различается. Следствием является и асимметрия возможностей
участников повлиять на содержание инициативы и представить интересы участников. По сути, при этом воспроизводится главная проблема демократического политического представительства: в какой степени существующие политические форматы обеспечивают равенство участников и возможностей учета их интересов?
Группа британских исследователей, анализируя наиболее сложные, делиберативные формы политического участия, называет несколько факторов, которые определяют инклюзивность общественного участия и отвечают на вопрос, кто именно представляет общественные интересы [9]:
1. Дискурсивные практики. Коллективное действие по своей сути является формой социального объединения, а потому манипуляции идентичностью, явные или неявные, в значительной мере определяют, какие социальные группы представляют «общественные интересы» в диалоге с властью в рамках той или иной инициативы или площадки. Например, если инициатива позиционируется в рамках движения за права женщин, она неизбежно делает гендерную идентичность ключевым фактором политического участия, даже если суть обсуждаемого вопроса затрагивает всех граждан.
2. Компетентность и навыки. Очевидно, что политическое участие, особенно его делиберативные формы, требуют определенных знаний и компетенций, необходимых для участия в рациональной дискуссии и диалоге с органами власти. При обсуждении политически значимых проблем граждане зачастую не имеют достаточных знаний, позволяющих им формулировать свою позицию и аргументированно ее отстаивать. Преодоление объективной информационной асимметрии между гражданами и специализированными властными субъектами требует, как правило, экспертных посредников, которые тем самым получают преимущественные возможности представлять свои интересы в качестве общественных.
3. Практики участия. Технические и организационные аспекты процесса участия также могут вносить асимметрии в фактические возможности участия. Например, организация публичных слушаний в здании, неприспособленном для инвалидов, исключает последних из фактических возможностей участия. Аналогично подписание электронной петиции доступно только для тех, кто пользуется Интернетом и знаком с соответствующими сервисами.
Фактическим следствием наличия важных барьеров на пути инклю-зивности участия становится зависимость коллективных форматов общественного участия от действия организованных групп и структур, решающих проблемы инициирования, координации и организации. Традиционно такую роль берут на себя партии. Помимо участия в электоральных процедурах партии берут на себя и поддержку других форм общественного участия, таких как участие в референдуме или организация публичного давления на органы власти. Однако помимо партий, особенно в обществах, в ко-
торых они неэффективно выполняют представительские функции, задачи поддержки процесса общественного участия могут выполнять и другие организованные, полуорганизованные и ситуативные механизмы и институты. К ним относятся некоммерческие организации, общественные объединения, СМИ, инициативные группы, лидеры общественного мнения и др. Они определяют концептуальное многообразие, образующее конструкт «общественное участие» с точки зрения возможных субъектов участия. С теоретической точки зрения, ключевыми вопросами являются их независимость, представительность и эффективность, то есть способность консолидировать различные социальные группы для достижения политических целей.
На понимание сути общественного участия в политическом процессе и осуществлении публичной власти оказывает влияние не только внутренняя логика развития политической науки и академические дискуссии, но и динамика самих общественно-политических систем, их экономической и технологической основы. Анализ последних публикаций позволяет заметить некоторые новые мотивы и тенденции, влияющие на современный дискурс общественного участия.
Значительное влияние на понимание общественного участия оказало развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры и формирование новой медиасреды. В настоящее время понятие электронного участия легитимировано не только в академической среде, но и в практике деятельности национальных и международных акторов (например, структуры ООН ведут регулярный мониторинг и рейтинг стран по уровню электронного участия). Современные технологии позволяют обеспечить разные формы электронного участия граждан: составление и подписание петиций, дискуссионные форумы, выдвижение и обсуждение политических инициатив, обращения в органы власти, голосование за проекты решений. Их реализация и эффективность, однако, в значительной мере зависит от институциональной среды, а наиболее успешные проекты электронного участия реализованы на муниципальном уровне, в том числе в России [10].
Безотносительно к использованию современных ИТ специалисты отмечают растущую технологизацию общественного участия как проектной деятельности [11]. В данном случае речь идет о том, что политическое участие начинает рассматриваться через призму организационных и административных процедур, алгоритмов и методов, которые могут рационально применяться для достижения политических целей. Эти процедуры и методы охватывают все ключевые процессы политического участия: сбор публичной информации, доведение информации до заинтересованных лиц, организацию встреч, взаимодействие с массмедиа, аналитику данных и пр. Поскольку использование этих инструментов требует специальных навыков, обратной стороной процесса технологизации становится профессионализация [12]. Организация и поддержка процесса политического участия
становится самостоятельной сферой профессиональной деятельности, и это оказывает влияние на понимание самой сути общественного участия в реалиях современных политических систем.
Наконец, на концептуализацию общественного участия оказывает влияние растущее разочарование фактическим опытом и результатами существующих форматов. Даже в странах с устойчивыми демократическими системами фиксируется озабоченность тем, что существующие механизмы не обеспечивают реальное включение граждан в процессы формирования политики, а голос многих социальных групп остается не услышан, несмотря на всю их активность [13]. В этой связи актуальным становится переход от одномерных, формальных трактовок общественного участия в пользу более сложных, рассматривающих его как многоуровневый и многосторонний процесс, использующий множество альтернативных инструментов для вовлечения всех стейкхолдеров (граждан, социальных групп, бизнеса, НКО, правительственных организаций) в процесс выработки решений, их принятие и контроль, при развитой институциональной поддержке и финансовом обеспечении. Подобное коллаборативное участие, как считают специалисты, больше соответствует логике современного глобализованно-го общества, в котором доминируют горизонтальные, сетевые отношения.
Общественное участие в формировании политики и управлении признается значимой целью и ценностью во многих политических системах, даже недемократических. Однако конкретные формы и механизмы такого участия, их институциональная поддержка и эффективность во многом зависят от интерпретации данного понятия в академическом и особенно публичном дискурсе. Признание множества форм общественного участия и проблем, возникающих при трансформации индивидуального участия в коллективные действия, является важным шагом на пути перехода от формальных, имитационных практик диалога гражданского общества и государства к более полным, содержательным и равноправным, соответствующим задачам современного общества.
Список литературы
1. Cunningham F. Theories of Democracy: A Critical Introduction. London; New York: Routledge, 2002.
2. Скалабан И.А. Участие и общественное участие как социологические категории // Теории и проблемы политических исследований, 2016. №5А. 44 - 59 с.
3. Quick K.S., Bryson J.M. Public participation. In: Handbook in Theories of Governance / Ed. by J.Torbing and C.Ansell. Cheltenham: Edward Elgar Press, 2016.
4. Teorell J. Political participation and three theories of democracy: A research inventory and agenda // European Journal of Political Research. 2006. V.45. P.787 - 810.
5. Altman D. Direct Democracy Worldwide. Cambridge: Cambridge University Press, 2011.
6. King C.S., Feltey K.M., O'Neill Susel B. The question of participation: toward authentic public participation in public administration // Public Administration Review. 1998. V.58. P.317 - 326.
7. Dacombe R. Rethinking Civic Participation in Democratic Theory and Practice. London: Palgrave Macmillan. 2018.
8. V-Dem Project: V-Dem Dataset - Version 8 / V-Dem. URL: http s : //www. v- dem. net/en/data/data-version- 8 (дата обращения: 20.04.2020).
9. Barnes M., Newman J., Knops A., Sullivan H. Constituting 'the public' in public participation // Public Administration. 2003. V.81. P.379 - 399.
10. Капогузов Е.А., Ревякин С.А. Электронное общественное участие в России: технология или институт, соло или дуэт? // ЭКО, 2019. № 12. 27 - 46 с.
11. Creighton J.L. The Public Participation Handbook: Making Better Decisions Through Citizen Involvement. San Francisco: Jossey-Bass. 2005.
12. The Professionalization of Public Participation / Ed. by L.Bherer, M.Gauthier, L.Simard. New York; London: Routledge. 2017.
13. Innes J.E., Booher D.E. Reframing public participation: Strategies for the 21st century // Planning Theory & Practice. 2004. V. 5. P.419 - 436.
Ананкин Сергей Владимирович, аспирант, serganankin@yandex.ru, Россия, Орел, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Среднерусский институт управления - филиал)
CONTEMPORARY NOTION OF PUBLIC PARTICIPATION IN POLITICAL SCIENCE
S.V. Anankin
The participation of society in the development ofpublic policy and governance is an integral part of the modern political system. However, the specific content of public participation remains to be a matter of discussions, both academic and public. The article analyzes the contemporary understanding of public participation in terms of its content and subjects. It is argued that influence, decision-making and discussion should be treated as key forms of participation. In terms of the subject (actor), the key idea is how individual participation converts into collective action by solving the problems of initiation, coordination and organization.
Key words: public participation, political participation, forms of public participation, mechanisms of public participation.
Anankin Sergey Vladimirovich, postgraduate, serganankin@yandex.ru, Russia, Orel, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (Central Russian Institute of management-branch)
