CC BY
223
УДК 338.24.01 JEL: H7, O2, O21
DO110.25513/1812-3988.2017.3.62-69
МЕХАНИЗМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В ПРОЦЕДУРАХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.А. Ревякин
Национальный исследовательский университет - Высшая школа экономики (Москва, Россия)
Информация о статье
Дата поступления 18 мая 2017 г.
Дата принятия в печать 25 июня 2017 г.
Ключевые слова
Общественное участие, стратегическое планирование, модели общественного участия, методы общественного участия
Аннотация. Рассматривается общественное участие граждан в процедурах стратегического планирования. В работе рассмотрены цели общественного участия, три группы существующих моделей (по степени влияния граждан на принимаемые государственные решения), а также представлены типовые методы, характерные для каждого типа моделей. На основе этого проведен анализ механизма общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации посредством изучения источников кодифицированного права и инициатив открытого правительства. Показаны и проанализированы три уровня стратегического планирования в России, сделан вывод о том, что первый (федеральный) уровень является доминирующим с точки зрения централизации решений, количества и полномочий участников. Было установлено, что в текущей модели принятия стратегических решений общественное участие (учет мнений граждан) не носит системный характер. При этом законодательно закреплены право граждан на обращение в государственные органы за информацией и право граждан быть вовлеченными, но отсутствуют системные федеральные механизмы паритетного участия (на этапах разработки, реализации и контроля за реализацией решений), механизмы, гарантирующие учет собранных мнений при принятии решений, равно как и механизмы делегирования функций и др. В связи с этим текущая модель общественного участия в стратегическом планировании была классифицирована как относящаяся к группе моделей символического участия (с ориентацией на модели реального участия граждан).
MECHANISMS OF PUBLIC PARTICIPATION IN STRATEGIC PLANNING IN RUSSIAN FEDERATION
S.A. Revyakin
National Research University - Higher School of Economics (Moscow, Russia)
Article info
Received May 18, 2017
Accepted June 25, 2017
Keywords
Public participation, strategic planning, models of public participation, methods of public participation
Abstract. The article considers public participation in strategic planning. The paper discusses the purpose of public participation, three groups of models of participation (according to the level of participation in government decision-making), as well as provides the typical methods used for each type of the model. We analyzed public participation mechanisms, which are used in strategic planning in Russian Federation by studying the sources of codified law and open government initiatives. We defined three levels of strategic planning in Russian Federation which are described and analyzed. We found that the first (federal) level is dominant in terms of centralization of decisions, the number and power of the participants. We also found that the model of strategic decision making which is in place in Russia does not provide systematic public participation mechanisms. At the same time since the rights of citizens (to apply to state bodies for information and the right to be involved) are legislated, there are no systemic federal mechanisms for parity participation (at the stages of developing, implementing and monitoring of decisions), mechanisms which guarantees the accounting of collected opinions in decision-making, as well as mechanisms for delegating functions, etc., the current model of public participation in strategic planning was classified as belonging to the group of symbolic models of participation (with a focus on models of real participation of citizens).
© С.А. Ревякин, 2017
Зачем нужно общественное участие?
Одним из ключевых принципов стратегического планирования в государстве является его публичность. Этот принцип важен, поскольку государство как субъект управления, с одной стороны, имеет нормотворческую функцию, что означает, что его решения затрагивают интересы населения (разные решения в разной степени могут затрагивать интересы тех или иных групп общества), поэтому следует привлечь заинтересованные группы к диалогу. С другой стороны, государство имеет перераспределительную функцию, что также означает необходимость баланса между группами интересов общества. Таким образом, принцип публичности важен с точки зрения сбалансированности интересов в обществе, что в целом увеличивает как качество принимаемых решений, так и вероятность их реализации. Соблюдение принципа публичности означает вовлечение общественности в процедуры стратегического планирования как на этапах подготовки, так и на этапах принятия решений. Рассмотрим модели и методы общественного участия в государственном управлении.
Модели и методы общественного участия в государственном управлении
В современной литературе выделяют несколько типов моделей общественного участия - среди них иерархические, линейные, матричные и проч. [1]. Каждая из них предлагает свои уровни общественного участия. В обобщенном виде можно условно выделить три основные модели по степени влияния граждан на принимаемые решения:
1. Имитация (отсутствие) участия (см., например, уровни терапии и манипулирования в модели Арнштейн [2]). В таких моделях граждане являются потребителями решений правительства. Настоящей целью в такого рода моделях является не вовлечение граждан в процесс планирования или принятия решений, а их «обучение» (тому, какое решение в данный момент необходимо принять в сложившейся ситуации) или «убеждение» в том, что принятое решение является наиболее оптимальным, процесс зачастую непрозрачен.
2. Символическое участие (см., например, уровни информирования и консультаций в моделях Арнштейн [2], Вилкоца [3], ОЭСР [4], 1АР2 [5]). В таких моделях граждане также преимущественно информируются и являются пассивными участниками консультаций. Но, в
отличие от предыдущей модели, увеличивается уровень прозрачности принимаемых решений, однако все еще отсутствуют системные каналы обратной связи или нет четких легитимных механизмов, которые бы гарантировали учет собранных мнений при принятии решений - сохраняется право организаторов на принятие окончательного решения. Эти модели обычно характеризуются наличием альтернатив принимаемого решения. Для моделей символического участия характерны такие методы вовлечения, как распространение листовок, газеты, презентации, пресс-конференции, реклама в СМИ, фильмы и видеоролики. В развитых формах могут проводиться опросы и исследования рынка, консультационные встречи (в том числе для моделирования с заданными организаторами ограничениями и альтернативами), организовываться консультативные комитеты [3].
3. Реальное влияние граждан (см., например, уровни партнерства, делегирования полномочий и власти граждан в модели Арн-штейн [2], уровни поддержки, совместной деятельности и совместных решений в модели Вилкоца [3], уровень активного участия в модели ОЭСР [4], уровни права решать, сотрудничества и вовлечения в модели 1АР2 [5]). В моделях реального вовлечения общественности граждане являются активными участниками процесса с сильной переговорной позицией. Органы власти рассматривают граждан как партнеров в разработке и реализации публичных решений и могут делегировать некоторые функции (в том числе выступать от имени власти в определенных проектах). В более развитых моделях граждане могут иметь превалирующие полномочия как в процедурах принятия решений, так и в системе исполнения / мониторинга. Модели реального влияния граждан характеризуются использованием таких методов, как упреждающий анализ заинтересованных групп и SWOT-анализ для понимания текущей ситуации. На этапе определения альтернатив граждане могут вовлекаться в проведение мозгового штурма и различные групповые дискуссии, опросы и др. (в том числе для анализа издержек и выгод для осуществления выбора). Групповые методы работы с участием граждан также используются при осуществлении стратегического выбора из альтернатив и планирования. В развитых вариантах моделей этого типа возможно создание временных или постоянных структур (рабочих групп) для це-
лей эффективного принятия, реализации и мониторинга решений. Органы государственной власти в таких моделях также могут использовать методы поддержки общественности в виде грантов, консультаций и тренингов [3].
Как показывает анализ, страны мира постепенно движутся от первых к наиболее развитым моделям вовлечения общественности, однако на сегодняшний день большинство стран освоило лишь модели символического участия -модели реального участия пока встречаются лишь в качестве эксперимента [6, с. 156]. В реальности вовлечение граждан является комплексной, не реализуемой быстро задачей и распространяется в системе государственного управления стран мира постепенно. Рассмотрим механизмы общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации и классифицируем их через призму названных моделей.
Модель общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации
Конституция РФ закрепляет за гражданами базовые права участвовать в управлении делами государства и высказывать свое мнение (к примеру, ст. 3 (ч. 2), 30 (ч. 1), 32).
Основным актом, регламентирующим процедуры стратегического планирования, является Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в
На первом уровне стратегического планирования разрабатывается наибольшее количе-
Российской Федерации», согласно п. 3 ст. 1 он «...регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования».
Согласно закону, можно выделить три уровня стратегического планирования в Российской Федерации:
• федеральный (федеральные органы государственной власти);
• региональный (органы государственной власти субъектов Российской Федерации);
• местный (органы местного самоуправления).
Касательно участия общественности в законе сказано, что при необходимости на всех уровнях могут привлекаться общественные организации, научные организации, объединения профсоюзов и работодателей и иные организации в сфере стратегического планирования.
Полномочия участников стратегического планирования разных уровней представлены в табл. 1.
ство документов - всего 16 в рамках четырех основных функций. На втором уровне разраба-
Таблица 1
Полномочия участников стратегического планирования
Уровень Полномочия
Федеральный уровень Приоритеты, пределы полномочий участников и порядок их взаимодействия: • приоритеты социально-экономической политики и цели социально-экономического развития, а также обеспечение национальной безопасности; • способы и источники ресурсного обеспечения их достижения; • порядок координации участников в сфере стратегического планирования
Уровень субъектов федерации Каскадирование приоритетов, целей и задач, установленных на федеральном уровне, на уровень субъекта федерации: • приоритеты, цели и задачи социально-экономического развития в соответствии с федеральными приоритетами; • участие в формировании федеральных документов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта федерации на территории субъектов
Уровень муниципального образования Каскадирование приоритетов, целей и задач, установленных на федеральном уровне и уровне субъекта федерации, на уровень муниципального образования - долгосрочные цели и задачи в соответствии с целями и задачами субъекта федерации и Российской Федерации
тывается семь документов стратегического планирования в рамках трех основных функций.
Согласно Федеральному закону № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение с учетом требований законодательства Российской Федерации, в том числе законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне» (п. 1 ст. 13).
Самым многочисленным по количеству групп участников - восьми - является федеральный уровень:
• Президент Российской Федерации;
• Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума);
• Правительство Российской Федерации;
• Совет Безопасности Российской Федерации;
• Счетная палата Российской Федерации;
• Центральный банк Российской Федерации;
• федеральные органы исполнительной власти;
• иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
На уровне субъектов Российской Федерации участвуют шесть групп участников:
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего ис-
На третьем уровне разрабатывается пять документов стратегического планирования (табл. 2).
полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
• высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
• исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
• контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации;
• иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Муниципальный уровень стратегического планирования представлен двумя группами участников:
• органы местного самоуправления;
• муниципальные организации (в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами).
Таким образом, механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования в Российской Федерации характеризуется федеральной централизацией ключевых решений. Национальные приоритеты, пределы полномочий участников процесса стратегического планирования (субъектов федерации и муниципалитетов), порядок их взаимодействия определяются на первом уровне стратегического планирования. От первого
Таблица 2
Количество документов стратегического планирования, разрабатываемых на различных уровнях
Функция Количество разрабатываемых документов
Федеральный уровень
Целеполагание 3
Целеполагание по отраслевому и территориальному принципу 3
Прогнозирование 5
Планирование и программирование 5
Уровень субъектов федерации
Целеполагание 1
Прогнозирование 3
Планирование и программирование 3
Уровень муниципального образования
Планирование и программирование 5
к третьему уровню стратегического планирования в России происходит каскадирование приоритетов, целей и задач, установленных на федеральном уровне, уменьшается количество типов участников, уровень их полномочий, количество и масштаб разрабатываемых документов. При этом общественное участие (учет мнений граждан) не носит системного характера.
Проанализируем другие нормативно-правовые акты, в которых описывается степень вовлечения общественности в процедуры государственного управления в Российской Федерации.
Право обращения граждан в органы государственного управления регламентирует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который гарантирует получение ответа в течение 30 дней с момента регистрации письма. Однако, по мнению некоторых экспертов, ответы по данным обращениям в большинстве своем носят формальный характер и не решают проблемы заявителя [6].
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дополняет право на получение информации правом запроса информации о деятельности органов государственной власти.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит право активного участия граждан в публичных слушаниях. Однако, как считают эксперты, это участие зачастую носит формальный характер и не является действенным механизмом агрегирования интересов влиятельных групп общества [6, с. 159]. Это связано с тем, что, с одной стороны, участники должны быть своевременно проинформированы, с другой - для качественной обратной связи необходима определенная квалификация (к примеру, финансовая) и заинтересованность (убеждение в ценности мнения, понимание механизма влияния на личное благосостояние и гарантии его учета - в целом, активная общественная позиция).
В России также активно реализуется доктрина открытого правительства как «системы принципов организации государственного управления, основанной на вовлечении граждан, общественных организаций и бизнес-
объединений в принятие и реализацию властных решений». Декларируется, что государство «предъявляет спрос на эффективность интерфейса взаимодействия с обществом и возможности краудсорсинга, включая независимую экспертизу» (http://open.gov.rU/event/5 598187/).
Указом Президента РФ № 601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определен ряд целевых показателей и комплекс мер по их достижению, включающий, в частности, вовлечение граждан в обсуждение, принятие и контроль исполнения государственных решений. В качестве цели вовлечения граждан декларируется повышение качества принимаемых решений и достижение баланса интересов («...демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи» (http://www.kommersant.ru/doc/1866753)).
Также Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, которая призвана поддержать эффект от принятых ранее нормативно-правовых актов:
• Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации № Пр-212, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г.;
• Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;
• Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 гг.)», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р.
Принят единый стандарт открытости (http://openstandard.ru/), однако, согласно замыслу разработчиков, «на региональном и муниципальном уровнях идеология открытости реализуется каждым регионом и муниципалитетом самостоятельно».
Одним из наиболее развитых регионов с точки зрения реализации принципов концепции открытого правительства является г. Москва. К примеру, здесь запущен проект электронного вовлечения граждан в процессы государственного и муниципального управления
в субъекте - «Наш город. Москва» (ЬИр:/^-rod.mos.m/?show=about).
Примером общефедерального проекта может являться Российская общественная инициатива (https://www.roi.ru), которая представляет собой интернет-ресурс для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации и голосования по ним. Модераторы РОИ проверяют инициативу на соответствие правилам, после чего она размещается на сайте и начинается этап сбора голосов других граждан. Существует порог голосов для предложений федерального, регионального или муниципального уровня. Если в установленный срок инициативе удастся набрать требуемое для прохождения количество голосов, то ее направят на рассмотрение в соответствующую экспертную рабочую группу, которая принимает итоговое решение и вывешивает его на сайте. Также можно назвать общероссийские проекты по общественному обсуждению зако-
нопроектов (Большоеправительство.рф, Gos-Book.ru, Gosdiscuss.ru и др.).
Отдельные региональные проекты электронного вовлечения общественности реализованы в Архангельской («Архангельская область: идеи и решения») и Волгоградской областях («Общество и власть: вместе на благо Волгоградской области»), Приморском крае («Приморский край: проблемы и решения»), Республике Башкортостан («Голос РБ») и др. [7].
При этом стоит отметить, что подобные электронные проекты являются единичными и пока не получили широкого применения в других российских регионах.
Квалификация модели общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации
Проинтерпретируем ранее указанные три типовые модели общественного участия в терминах основных возникающих прав граждан (табл. 3).
Таблица 3
Права граждан в моделях общественного участия [2-6]
Типовые модели общественного участия Права граждан
Модели имитации (отсутствия) участия Права отсутствуют, граждане являются потребителями решений правительства
Модели символического участия • Право на обращение в государственные органы за информацией; • право граждан быть вовлеченными
Модели реального влияния граждан • Право на обращение в государственные органы за информацией; • право граждан быть вовлеченными в качестве паритетных участников (на этапах разработки, реализации и контроля за реализацией решений); • право на альтернативность и системность каналов обратной связи; • право на использование легитимных механизмов, которые гарантируют учет собранных мнений при принятии решений; • право получить от государственных органов ряд делегированных функций и выступать от имени государства в некоторых проектах; • право получать от государственных органов поддержку (гранты, консультации и пр.) по формированию институтов самоуправления
Таким образом, сложившуюся модель общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации можно отнести к моделям символического участия. С одной стороны, это обусловлено законодательно закрепленными правами граждан:
1) право быть вовлеченными на всех трех уровнях стратегического планирования в Российской Федерации (федеральный, региональный, местный) (федеральные законы № 172-ФЗ, № 131-ФЗ, Указ Президента № 601);
2) право обращения в органы государственного управления и получения информации
(федеральные законы № 59-ФЗ, № 8-ФЗ, Концепция открытости, Стандарт открытости).
С другой стороны, отнесение к моделям символического участия обусловлено и тем, что в России пока не созданы системные механизмы вовлечения общественности на всех трех уровнях стратегического планирования, отсутствуют системные федеральные механизмы паритетного участия (на этапах разработки, реализации и контроля за реализацией решений), механизмы, гарантирующие учет собранных мнений при принятии решений, равно как механизмы делегирования функций и др.
Однако, на наш взгляд, очевидна положительная динамика по развитию моделей вовлечения общественности в Российской Федерации. Имея законодательно закрепленную основу базовых прав граждан по общественному участию, распространяя принципы открытого правительства и краудсорсинга, используя современные достижения информационно-коммуникационных технологий, заметен тренд на стремление к модели реального влияния граждан.
К примеру, одним из ярких успешных примеров общественного участия с использованием развитых технологий является проект электронного вовлечения граждан в процессы государственного и муниципального управления в г. Москве - «Наш город. Москва». Проект призван повысить эффективность государственного управления в субъекте федерации путем вовлечения жителей к выявлению раз-
личного рода проблем с привязкой к конкретным территориям региона, рассмотрения органами власти и общественного контроля за их решением. Поэтому в настоящее время следует обобщить опыт подобных проектов, проанализировать их достоинства и недостатки и экстраполировать успех на федеральный уровень.
Таким образом, говоря о сложившейся модели общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации, можем охарактеризовать ее развитие как эволюционное и отметить ее направленность на использование лучших практик моделей реального влияния граждан. Однако, совершенствование (выбор) модели вовлечения в стратегическом планировании безусловно не является единственным фактором роста благосостояния нации [8].
Литература
1. Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах: российский и зарубежный опыт / Л. Г. Рагозина и др. - М. : Дело, 2014. - 240 с.
2. Arnstein S. A Ladder of Citizen Participation // Journal of the American Planning Association. -1969. - № 35 (4). - P. 216-224.
3. Wilcox D. The Guide to Effective Participation . - URL : http://partnerships.org.uk/guide/.
4. Citizens as partners : OECD Handbook on information, consultation and public participation in policy-making. - OECD, 2001. - URL : http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Citi-zens-as-Partners-OECD-Handbook.pdf.
5. IAP2's Public Participation Spectrum / AP2 International Federation. - 2014. - URL : http:// c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/foundations_course/IAP2_P2_Spectrum_FINAL.pdf.
6. Губницын А. В. От консультаций к диалогу: опыт Канады по участию граждан в государственном управлении // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2009. - № 3. - С. 155-166.
7. Кайль Я. Я., Епинина В. С. Зарубежный опыт партисипативной ориентации публичного управления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2013. - № 2. - С. 42-48.
8. Тамбовцев В. Л. Планирование и оппортунизм // Вопросы экономики. - 2017. - № 1. -С.22-39.
References
1. Ragozina L.G., Kovalenko E.A., Grishina E.E., Porokhovskaya M.A. Uchastie obshchestven-nykh kollegialnykh organov upravleniya v sotsialnykh uslugakh: rossiiskii i zarubezhnyi opyt [Participation of public bodies in social services production: Russian and foreign experience], Moscow, Delo publ., 2014, 240 p. (in Russian).
2. Arnstein S. A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association, 1969, Vol. 35, iss. 4, pp. 216-224.
3. Wilcox D. The Guide to Effective Participation, available at: http://partnerships.org.uk/guide/.
4. Citizens as partners, OECD Handbook on information, consultation and public participation in policy-making, OECD, 2001, available at: http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Citi-zens-as-Partners-OECD-Handbook.pdf.
5. IAP2's Public Participation Spectrum, AP2 International Federation, 2014, available at: http:// c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/foundations_course/IAP2_P2_Spectrum_FINAL.pdf.
6. Gubnitsyn A. From consultations to dialogue: Canadian experience of citizen engagement in public administration. Public Administration Issues, 2009, Vol. 3, pp. 155-166. (in Russian).
7. Keil J.J., Epinina V.S. Foreign experience of participatory orientation of public administration. National interests: priorities and security, 2013, no. 2, pp. 42-48. (in Russian).
8. Tambovtsev V. Planning and opportunism. Voprosy Ekonomiki, 2017, no. 1, pp. 22-39. (in Russian).
Сведения об авторе
Ревякин Сергей Анатольевич - аспирант
Адрес для корреспонденции: 101000, Россия, Москва,
ул. Мясницкая, 20
E-mail: sergey-revyakin @mail.ru
Для цитирования
Ревякин С. А. Механизмы общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2017. - № 3 (59). - С. 62-69. - DOI: 10.25513/18123988.2017.3.62-69.
About the author
Revyakin Sergey Anatolievich - post-graduate student Postal address: 20, Myasnitskaya ul., Moscow, 101000, Russia
E-mail: [email protected] For citations
Revyakin S.A. Mechanisms of public participation in strategic planning in Russian Federation. Herald of Omsk University. Series "Economics", 2017, no. 3 (59), pp. 6269. DOI: 10.25513/1812-3988.2017.3.62-69. (in Russian).
