CC BY
48КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Березуцкий А.А.
аспирант Санкт-Петербургского государственного университета [email protected]
СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКА ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ ИСТОРИЧЕСКОГО
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗМА
Ключевые слова: неоинституционализм, исторический институционализм, неформальные институты, политическая история России.
Keywords: new institutionalism, historical institutionalism, informal institutions, political history of Russia.
По мнению У. Райкера, в истории политической мысли можно выделить две традиции, по-разному интерпретирующие вопрос о ключевых факторах, определяющих политические процессы. Согласно первой, таковым являются индивидуальные предпочтения и ценности людей и их действия в области политики. Вторая традиция признает приоритет институциональной среды, в которой находятся индивиды - правила, нормы1. В данной статье мы рассмотрим одну из наиболее распространенных разновидностей современной институциональной теории - исторический инсти-туционализм и возможности его применения для анализа российской политики.
Центральным понятием институционального подхода является «институт» - термин, широко используемый в общественных науках. Согласно С. В. Патрушеву он включает в себя «1) политическое установление — комплекс формальных и неформальных принципов, норм, правил, обусловливающих и регулирующих деятельность человека в политической области; 2) политическое образование, или учреждение, организация - определенным образом организованное объединение людей, та или иная политическая структура; 3) устойчивый тип политического поведения, выражающийся в определенной системе коллективных действий, процедуре, механизме»2. Институциональная теория сформировалась на рубеже XIX-XX веков, и на протяжении десятилетий являлась доминирующей исследовательской парадигмой политической науки. Классический институционализм изучал формальные (в первую очередь государственные) институты, законы и юридические нормы. К середине XX века данный подход исчерпал свои аналитические возможности ввиду неспособности объяснять политические реалии посредством сугубо формально-правового анализа. На протяжении последующих десятилетий в социальных науках доминировал бихевиоризм, теория рационального выбора, теория игр и иные подходы, основанные на методологическом индивидуализме. В начале 1980-х годов ряд научных публикаций вернул в проблематику политической науки институты. Данный подход, который Д. Марч и Й. Олсен окрестили «новым институционализмом» более полно трактовал институты (включая и неформальные составляющие), исследовал причины (эндогенные и экзогенные) и механизмы формирования групповых интересов. В отличие от описательного характера классического институционализма, в неоинституционализме активно используются количественные методы из арсенала точных наук.
В рамках неоинституциональной парадигмы существуют различные подходы. Одним из наиболее распространенных в научной литературе является исторический институционализм (historical institutionalism) представленный исследованиями Т. Скочпол, К. Телен, С. Стейнмо, Б. Ротстайна, П. Катценштайна и др. Ключевая проблема, которую анализируют теоретики этого подхода: каковы причины и следствия возникновения тех или иных политических институтов? Институты формируются в ходе конфликта интересов и структурируют политику. По мнению Жан-Клода Тоэнига, «в то время как ранние формы институционализма предполагали, что институты формируют политику (politics) и управление (policies), исторический подход подчеркивает тот факт, что политика и управление формируют институты»3. В рамках исторического институционализма происходят исследования демократических транзитов, возникновения и исчезновения авторитарных режимов, взаимосвязь внутренней и внешней политики государств, социальной идентичности, развития национальных экономических моделей, причины и последствия социальных восстаний и революций.
Данный подход существенно обогатил категориальный аппарат институциональной теории. В частности, его теоретики представили термин «критических точек» (critical junctures) в истории - событий, в ходе которых происходит радикальная трансформация общественного уклада. Наиболее частым примером таких точек являются револю-
1 Riker W. H. Implications from the Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions // American Political Science Review. 1980. - Vol. 74, N 2. - P. 432.
2 Патрушев С.В. Институционализм: понятия и концепции // Институциональная политология: Современный институционализм и политическая трансформация России (под ред. С.В. Патрушева). - М.: ИСП РАН, 2006. - С. 10.
3 Thoenig J.-C. Institutional Theories and Public Institutions: New Agendas and Appropriateness // The Handbook of Public Administration / Ed. by B. G. Peters and J. Pierre. Sage, 2011. - P. 187.
ции, войны или характерный для прошлых эпох распад государств. В такие моменты происходит радикальная трансформация институциональной модели и состава акторов. Важно отметить, что в отличие от формальных институтов, которые могут быть изменены, воссозданы или экспортированы извне (ср. модели политической системы Германии и Японии после Второй Мировой войны) в сравнительно краткосрочный исторический период, неформальные институты более устойчивы к изменениям. Их ригидность обусловлена тем, что в отличие от формальных неформальные институты «создаются, распространяются и реализуются вне официально санкционированных каналов»1. Основанные на традиционных, групповых, локальных интересах, неформальные отношения могут воспроизводиться в условиях меняющихся формальных моделей, особенно в случае неэффективности последних.
Для исторического институционализма важно понимание идей, которые служат основанием при выборе той или иной институциональной модели. Чем руководствуется общество в целом, выбирая между различными формами организации государства, политических институтов? Почему возникают те или иные институты, как и почему они меняются, и почему некоторые из них со временем перестают работать? Для исторического институционализма основный интерес представляет изучение возникновения, сохранения и адаптации институтов2. Важны не только цели, которые ставят перед собой акторы, приступая к политическому взаимодействию, но и результаты (как ожидаемые, так и не ожидаемые) такого взаимодействия в исторической перспективе. Исторический институционализм обращается к исторической науке, социологии и философии для понимания идей, лежащих в основе возникновения и развития того или иного института, построения причинно-следственных связей.
Обратимся к одному из примеров институционализации в российской политической истории - формированию внутри управленческого и бюрократического классов особой прослойки лиц, обладающих административными и экономическими ресурсами, и в значительной мере руководствующихся собственными корпоративными интересами. Такие характеристики управленческой элиты есть следствие «замыкания» системы принятия решений в иерархическую пирамиду и отсутствия реальных механизмов контроля со стороны общества. Историк Эдвард Льюис Кинан отмечал следующие черты характерные для средневековой Руси, которые в определенной мере характерны и для современных реалий:
- система управления имела неформальный характер, связь между реальной властью и формальным статусом отсутствовала, либо была не очевидной;
- принятие решений носило корпоративный и заговорщический характер;
- стабильность и стремление к избеганию рисков предпочитались инновациям и прогрессу;
- отсутствие стремления к созданию и обнародованию кодифицированной правовой системы (так как те, кому надо было знать законы, знали их и так)3.
Мотивацией выполнения указаний среди нижестоящих инстанций была система «кормления» - содержание местной власти за счет местного населения. По мнению Т. Кондратьевой, система распределения благ внутри правящего класса и бюрократии представляла собой «результат организации власти, практикующей опеку и легитимирующей себя за счет кормленческой функции»4. Такой способ управления, сложившийся к XII веку, открывал возможности для произвола и злоупотреблений со стороны власти. Расширение политического участия относительно небольших слоев населения в местном управлении в XIX веке не меняло ситуацию качественно. Опираясь на исследования В. Ключевского, М. Покровского, Б. Чичерина, Юрий Пивоваров отмечает, что институты народного представительства «нужны были власти для того, чтобы, во-первых, в форме «совета со всей землей» легитимировать собственные решения и, во-вторых, «восполнить недостаток рук», т.е. повысить свою административную эффективность»5.
Советское государство строилось на противопоставлении опыту предшествующих столетий, а управленческий класс был полностью заменен. Выстроенная система управленческих кадров находилась под жестким идеологическим и партийным контролем. Однако ее обособление от внешнего контроля и формирования внутри неформальных клиен-тел привели к возникновения феномена номенклатуры, описанного Михаилом Восленским в книге «Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза». Широкое распространение также получило явление «административного торга» описанное В. Найшулем и С. Кордонским, когда в условиях ограниченных ресурсов реализация правительственных программ шла в ходе квази-рыночного обмена между различными отраслями и ведомствами, в попытках оптимизировать издержки социалистической хозяйственной системы.
В советской системе ротация кадров, даже если и происходила между различными ведомствами, то, тем не менее, внутри отстроенной системы с руководящей и направляющей партийной ролью. В современной России сложилась относительно более гибкая и сложная система кооптации кадров из сравнительно независимых друг от друга организаций и сред. Согласно исследованию Д. Мозеса, региональная политическая элита новой России в большинстве случаев занимала ключевые позиции в исполнительной и законодательной власти большие временные сроки, нежели их советские предшественники, ротация и кооптация кадров происходила из нижестоящих членов властной вертика-
1 Helmke G., Levitsky S. Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda // Perspectives on Politics. 2004. -Vol. 2, N 4. - P. 725.
2 Sanders E. Historical Institutionalism // The Oxford Handbook of Political Institutions / Ed. by R.A.W. Rhodes, S.A. Binder, B.A. Rockman. Oxford University Press, 2006. - P. 42.
3 Keenan E. Muscovite political folkways // The Russian Review. 1986. - Vol. 45, N 2. - P. 115-181.
4 Кондратьева Т. Кормить и править: О власти в России XVI-XX вв. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. - С. 157.
5 Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита // Полис. - М., 2006. - № 1. - С. 14.
ли, а «вход» для посторонних участников оставался затрудненным1. Распад СССР сопровождался значительной ротацией элит. В верхние слои были кооптированы люди извне - представители бизнеса, научной и творческой интеллигенции. Россия совершала «тройной переход» в политической, экономической и идеологической областях, который сопровождался относительной свободой дискуссии. Однако этот период характеризует формирование различных центров силы и принятия политических решений, потеря управляемости со стороны федерального центра, возрастающая роль финансово-промышленных групп в формировании государственных решений.
Если 1990-е годы были периодом плюрализма и дефрагментации государственной власти, то с начала 2000-х формируется новый тренд консолидации государства. В период 2000-2004 гг. президент В. Путин провел ряд преобразований в сфере государственной службы, которые стали практической реализацией стратегии «вертикали власти». Был учрежден институт полномочных представителей президента, изменены порядок формирования Совета Федерации и избрания депутатов Госдумы. Указ № 1336 от 2002 года обозначил контуры бюрократической системы. Престиж и статус госслужащего стал несоизмеримо выше в сравнении с предыдущим десятилетием. Однако укрепление бюрократии сопровождалось возвращением к традиционной для российской политической истории модели «власти-собственности», когда политический или административный статус конвертируется в экономический и наоборот, а часто прямо совпадает. Неформальная институционализация отбора кадров на руководящие посты представляет собой «Новую номенклатурную систему» (ННС)2. В отличие от «старой» советской номенклатуры, новая номенклатура действует в принципиально иных условиях - открытой экономики, размытых отношений власти-собственности. Эта система иерархична и в ней почти отсутствуют горизонтальные связи. Тем самым ННС представляет собой аналог корпоративной модели, где пирамидально устроенные корпорации связаны лишь на верхнем управленческом уровне.
Возвращаясь к определению институтов как правил игры, необходимо отметить, что действующие институциональные модели - это не всегда наиболее эффективные модели. Институты могут создаваться и поддерживаться одними игроками в ущерб другим. В российской истории политические институты часто внедрялись «сверху», что особенно ярко проявилось в период петровских реформ, путем заимствования извне. По мнению В. Шляпентоха, в России именно элиты (политические, экономические, культурные) выступают инициаторами и агентами ключевых изменений в обществе, они формируют стимулы и санкции. Настроения и ориентации среди масс наоборот достаточно подвижны. Элиты обладают механизмами идеологической обработки, поощрения и санкционирования3. Ю. Левада также признает приоритет элиты в российской истории, в которой «как стимулом, так и тормозом модернизации главным образом выступали соотношения сил внутри элитарных структур (а отнюдь не конфликты правящей элиты с угнетенной массой)»4.
Несмотря на то, что, по некоторым оценкам, представители исторического институционализма добились наибольшего успеха в объяснении механизмов политических изменений среди других институционалистов5, данный подход не является подходящим инструментом для прогнозирования. Тем не менее, на примере российской истории, он позволяет выявлять институциональные модели, которые воспроизводятся на протяжении многих лет вне зависимости от изменений системы формальных политических и экономических институтов.
1 Moses J.C. Who has led Russia? Russian regional political elites, 1954-2006 // Europe-Asia Studies. 2008. - Vol. 60, N 1. - P. 124.
2 Петров Н.В. Россия в 2014-м: скатывание в воронку // Pro et Contra. - М., 2014. - Т. 18, № 3-4. - С. 67.
3 Шляпентох В. Элиты, а не массы - главный хранитель консерватизма и главный мотор социальных изменений в России / Телескоп. № 3 (81), 2010. С. 16-23.
4 Левада Ю.А. Элита и «массы» в процессах трансформации / Кто и куда стремится вести Россию? Акторы макро-, мезо- и микроуровней современного трансформационного процесса (под общей ред. Т. И. Заславской). М.: МВШСЭН, 2001. С. 280.
5 Blyth M., Hodgson G.M., Lewis O.A., Steinmo S. Introduction to the Special Issue on the Evolution of Institutions / Journal of Institutional Economics. Vol. 7. № 3, 2011. P. 299-315.
