CC BY
44
© 2003 г. Т.П. Хпынина
СОВРЕМЕННАЯ ИСТОРИОГРАФИЯ О ПРИЧИНАХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ НА
СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ В 1920 - 1930-е годы
Создание национальных автономий и их развитие в первые послереволюционные десятилетия привели к значительным административно-территориальным изменениям в регионе. Их последствия хорошо известны и детально описаны в специальной литературе, но причины, которыми они были вызваны, не полностью ясны. В современной историографии указывается, по крайней мере на две их разновидности - необходимость решения социально-экономических проблем нерусских народов и создание однородных в этническом отношении национальных образований. Совмещение подобных намерений на практике, как отмечают исследователи, нередко требовало решительных территориальных изменений в составе автономий, что не могло не приводить к затяжным пограничным конфликтам с соседями.
Такого рода противоречия уже находили отражение в историографии предшествовавшего времени. Однако их объяснения сводились к трудностям советского строительства в национальных регионах страны. Более того, ситуация осложнялась и теми научными представлениями, которые сложились в понимании самой проблемы административно-территориального устройства народов. Она рассматривалась в качестве некой соподчиненной части процессов национально-государственного строительства в целом.
По мнению А.Г. Кажарова, «подход, учитывающий территориальный фактор, был своего рода отклонением и не вписывался в общую официальную историографическую концепцию национально-государственного строительства на Северном Кавказе» [1, с. 5]. Об этом свидетельствует и то, что нет внятного объяснения изменениям, которым неоднократно подвергались различные населенные пункты, земельные и пастбищные угодья в процессе уточнения их административной принадлежности. Вероятно, что при должном учете данного фактора выяснились бы многие вопросы, связанные с образованием объединенных автономий, нашли объяснение и те внутренние административно-территориальные изменения, которые непрерывно шли в автономиях края.
Следует отметить, что все административно-территориальные преобразования, проводившиеся в 1920 - 1930-х гг. в регионе, рассматривались и нередко продолжают рассматриваться историками как мероприятия хозяйственного назначения. Вместе с тем внутреннее районирование, начавшееся в автономных областях после уточнения их внешних границ, выявило достаточно болезненную проблему острой нехватки земли в самих автономиях. В условиях Северного Кавказа она «начинает звучать как проблема спорных территорий и межэтнических противоречий» [2, с. 7]. Практически все автономные образования оказались многонациональными по
составу представленного в них населения. Поэтому их административно-территориальное устройство потребовало приближения к этническим границам так называемых внутренних меньшинств.
Установление точных административных границ проживания народов разрушало сложившиеся в регионе традиции аренды земельных и пастбищных угодий, обостряя и без того непростые отношения между различными народами и группами населения. Более того, такая практика полностью противоречила предшествовавшему административному устройству народов региона, ориентированному на отсутствие внутренних границ мслсду ними.
Обозначившиеся в данной связи проблемы по-разному решались руководством различных автономий. Так, в Северной Осетии, Кабардино-Балкарии и Чечено-Ингушетии были выделены в самостоятельные адми-нистративные районы казачьи округа. Сложность и противоречивость этого процесса уже нашли свое отражение в современной историографии [3 - 5]. В Карачаево-Черкесии «деление области по округам происходило по национально-территориальному признаку, что значительно облегчало преодоление имевшихся разногласий среди части населения и этнических групп. Позднее по просьбе казачества был создан Зеленчукский округ» [6, с. 180]. В Адыгее, где русские составляли половину населения области, вопрос о выделении для них отдельных округов не возбуждался [7, с. 118].
Вопросы внутреннего районирования автономных областей решались не только за счет уточнения границ землепользования и уплотнения земельных угодий. Значительное распространение получила практика переселения и расселения одних групп населения за счет других. Так, при образовании Чеченской автономной области выселялись целые казачьи станицы Сунженского округа, освобождались равнинные территории с тем, чтобы предоставить их впоследствии в хозяйственное пользование чеченским аулам. Данные факты, отмечаемые во многих работах, вплоть до последнего времени объяснялись «справедливым решением национального вопроса на Северном Кавказе» [8, с. 128]. Исследователи подчеркивали, что частичное переселение казачьего населения было вынужденной мерой, преследовавшей цель разрешения земельного вопроса в крае. На основании советских законов земельные органы власти Горской АССР в течение 1921 г. провели отчуждение излишков в фонд малоземельных и безземельных горцев [9, с. 68].
В настоящее время, когда в научный оборот введены новые пласты документов, получают новое осмысление и методы административно-территориального становления национальных автономий [10]. Историки все чаще указывают на пагубность подобных мероприятий, обосновывая свои суждения ссылками и на их хозяйственную неэффективность. В частности, Н.Ф. Бугай приводит многочисленные документальные подтверждения того, что освобожденные казачьи территории в течение длительного времени не заселялись чеченцами и ингушами [5, с. 34].
В обобщающих и специальных исследованиях по истории отдельных автономий достаточно подробно освещались процесс и особенности их внутреннего районирования. Отмечалось, что «в силу ряда причин - отсутствия необходимых ста-
тистических данных, земленеустроенности территории, наличия спорных участков, сложных географических условий, национальной пестроты и чересполосицы - оно заняло многие годы» [8,
с. 128]. В качестве особенностей районирования указывалось на его тесную взаимосвязь с решением задач хозяйственного развития как всей автономии в целом, так и ее отдельных районов. Необходимость придерживаться на практике принципа «экономического тяготения» того или иного населенного пункта при определении его административной принадлежности привела к немалым проблемам. За пределами автономий оказывались их административные центры - Краснодар, который до 1936 г. являлся центром Адыгеи; Грозный, бывший центром Чеченской автономной области и не входивший до 1928 г. в ее состав; Владикавказ, длительное время служивший центром Северной Осетии и Ингушетии. Подобная ситуация складывалась и в самих автономиях.
Процесс районирования в национальных автономиях, который не прекращался на протяжении 1920 - 1930-х гг., вплоть до недавнего времени оценивался исследователями в общем-то положительно. В качестве его безусловных достижений отмечались решение земельной проблемы, прежде всего межселенного и межрайонного землепользования, удешевление советского аппарата и его приближение к населению. Однако, начиная с 1990-х гг., когда проблема административно-территориального строительства в регионе получила статус самостоятельного исследовательского направления, его результаты постепенно пересматриваются. По мнению И. Б. Дидиговой, детально проанализировавшей соответствующие изменения на материалах Чечено-Ингушетии, новое административно-территориальное устройство не только не решало стоявшие перед автономиями задачи, но и порождало новые трудности. Многие из них не в последнюю очередь были вызваны непривычностью новых управленческих форм для местного населения, разрушением сложившихся представлений о собственности и власти [11, с. 127 - 128]. В свою очередь районирование Адыгейской автономной области вызвало целый ряд ее претензий к Кубанской области, которые решались при активном участии и вмешательстве центральных органов власти. Многие из них были удовлетворены, что достаточно напряженно сказалось на последующих отношениях двух областей [7, с. 104-119].
В ряде обобщающих исследований, вышедших в 1990-е гг. и посвященных проблемам национально-государственного строительства на Северном Кавказе, особое внимание уделено процессу административно-территориального размежевания [3, с. 115 - 167; 4, с. 203 - 244]. Историки не только показали всю трудность определения административных границ национальных автономий, но и сопряженные с ним территориальные конфликты. Особо подчеркивается и то обстоятельство, что принцип национального самоопределения, принявший на практике форму размежевания края на территории с более или менее однородным этническим составом населения, затруднял экономическое развитие самих автономий. Поэтому в
различное время на территории края были образованы Горская республика и Северо-Кавказский край [4, с. 208].
Исследователями отмечается многоступенчатый и многовариантный характер административно-территориального устройства на Юго-Востоке страны вследствие «быстрой смены форм национально-государственного строительства [5, с. 117] и подчеркивается, что история административно-территориального устройства автономных образований свидетельствует об огромном опыте, накопленном советской властью по разрешению и урегулированию территориальных споров и конфликтов. Как показывает приводимый историками фактический материал, разногласия эти действительно обострились уже при установлении границ мслсду государственными образованиями. Одни вопросы рассматривались в спокойной обстановке, относительно других - возникали острые споры, заканчивавшиеся в ряде случаев военными стычками.
В данной связи особо выделяются исследования кабардинского историка А. Г. Кажарова, предметом специального изучения которого стало формирование территории Кабардино-Балкарской автономной области
[1, 2]. Проанализировав территориальный аспект взаимоотношений Кабарды и Горской республики, а также Кабарды и Балкарии, автор пришел к выводу, что именно этот аспект стал тем решающим фактором, который определял становление государственности кабардинского и балкарского народов. Основной причиной выхода Кабарды из состава Горской автономии, по заключению исследователя, являлась угроза ее территориальной целостности, а демонтаж полиэтничной государственности актуализировал и проблему определения административнополитического статуса Балкарии, потерявшей территориальную связь с ГАССР. Попытки центрального руководства образовать отдельные автономные области для двух соседних народов выявили серьезные территориальные противоречия. Единственным мирным способом их устранения и явилось формирование объединенной автономной области: «Была найдена удачная, действительно компромиссная формула, суть которой состояла во взаимном признании земельных интересов Балкарии и исторических прав Кабарды на свою территорию. Г дубинные предпосылки означенного компромисса лежат в области природно-географических факторов -объективно неустранимой территориальной связи кабардинского и балкарского народов. Создание Кабардино-Балкарской автономной области стало формой национально-государственной институционализации данной объективной реальности» [2, с. 33].
Включение автономий в состав Северо-Кавказского края привело к новому пересмотру их внутреннего административного устройства. При этом их хозяйственные интересы нередко требовали расширения границ и присоединения территорий с иноэтничным населением. Результатом такого рода преобразований становилось достижение экономической целостности национальных образований и размывание национального состава их населения. Показательно, что наряду с обретением национальной целостности происходило и дробление автономий. Так, в июле 1926 г.
по постановлению Президиума Северо-Кавказского крайисполкома упраздняется Карачаево-Черкесская автономная область. В современной историографии данный факт объясняется автономистскими тенденциями среди различных группировок внутри единой автономной области. Область была разделена на Карачаевскую автономную область и Черкесский национальный округ с прямым подчинением Северо-Кавказскому крайисполкому. В 1928 г. округ преобразуется в автономную область и включается в состав края. Причины таких изменений в литературе не анализируются и сводятся к тому, что «это был шаг большой исторической важности. Народы обретали свою автономию и в числе равных входили в Российскую Федерацию» [6, с. 181]. Представляется, что такого рода преобразованиями советская власть удовлетворяла не столько автономистские устремления народов, сколько решала собственные проблемы по созданию управляемых и зависимых от нее автономий.
Историки отмечают, что не все принципы районирования удавалось осуществлять сразу. В частности, большие трудности встретило предложение Административной комиссии ВЦИК о том, что в качестве «ядра новых районов должны быть пролетарские центры; окружающая их территория должна обеспечивать нормальное развитие главнейших отраслей промышленности данного района». «Мслсзу тем, крупнейшие промышленные города Северного Кавказа - Владикавказ и Грозный не вошли в национально-территориальные образования. К этой ситуации привело, вероятно, стремление к моноэтничности административных единиц. В Северо-Кавказском крае вполне официально было принято деление на русские и национальные округа и области. По этой логике Грозный, например, причислялся к «русским округам», поскольку здесь русские составляли 79,1 % населения» [4, с. 217 -218].
Однако такая практика вскоре привела к снижению доли городских жителей в автономиях. Данное обстоятельство стало одной из причин искусственного поднятия статуса некоторых населенных пунктов до городов. К сожалению, возрастание их численности коренным образом не меняло сложившейся производственной инфраструктуры в национальных образованиях, хотя и привело к своеобразной эгни-зации отдельных ее отраслей. Неравномерное распределение национальностей в различных сферах производства и услуг привело со временем к существенной профессиональной поляризации мслсзу ними и русским населением.
Последующее развитие автономных образований со всей очевидностью свидетельствовало о необходимости увеличения в них не только городов административного уровня, но и экономически мощных производственных центров. Подобного рода мероприятия являлись характерными для всех без исключения автономий Северо-Кавказского края и преследовали цель завершения процесса их территориально-хозяйственного объединения. Достижение этой цели, по мысли специалистов, и явилось той основой, которая позволила завершить объединение одних областей и повысить правовой статус других национальных образований.
Так, 15 января 1934 г. произошло объединение Чеченской и Ингушской областей. В соответствии с устоявшейся и общепринятой точкой зрения, оно было подготовлено «огромной разъяснительной работой, проводившейся партийными организациями Чечни и Ингушетии, поставившими задачу объединить их уже практически» [12, с. 167]. Вместе с тем отмечалось, что она встретила горячее одобрение трудящихся. Однако новейшие исследования в этой области указывают, что фактически процесс объединения явился следствием присоединения г. Владикавказа к Северо-Осетинской автономной области.
По заключению ряда специалистов, объединение двух областей произошло в нарушение воли чеченского и ингушского народов, административным путем. Более того, «необдуманные решения краевого партийного и советского аппарата по осуществлению нового административно-территориального обустройства народов привели к тому, что лишили Ингушетию административного центра - Владикавказа - и были проведены в жизнь без волеизъявления ингушского народа» [11, с. 131]. Исследователи полагают, что реализация предпринятой меры (передача Владикавказа Северной Осетии и объединение двух областей) «в межнациональных отношениях обостряла связи мслсду чеченцами, ингушами и осетинами. На практике состоялось искусственное разделение трех братских народов» [11, с. 133]. Вместе с тем хочется отметить, что отношения между ингушами, чеченцами и осетинами в прошлом были далеки от того братского единства, которое порой видится современным историкам. Советская власть не только провоцировала будущие конфликты, но и находила временные, иногда не совсем эффективные, способы их сдерживания.
Дальнейшие административно-территориальные преобразования в национальных автономиях оказались связанными с решениями партийного руководства страны по совершенствованию и улучшению государственного аппарата. Е. С. Тю-тюнина полагает, что таким «поворотным моментом в принципиальном подходе к структуре административно-территориального деления страны стал 1930 г.» [4, с. 234]. 23 июля 1930 г. вышло постановление Президиума ВЦИК и СНК СССР о ликвидации округов, укреплении районов как основного звена социалистического строительства в деревне. В соответствии с ним на Северном Кавказе предусматривалась ликвидация 10 русских округов: «Эти командные, волевые методы, апробированные в крае при ликвидации в 1928 г. Грозненского и Сунженского округов, прочно заняли свое место в системе управления, отбросив даже формальную видимость демократии» [4, с. 234].
Таким образом, с начала 1930-х гг. произошла смена приоритетных направлений в осуществлении национальной политики на Северном Кав-казе. Ее основной задачей стало решение социально-экономических проблем, что потребовало нового изменения административно-территори-ального устройства края.
В результате его осуществления Северо-Кавказский край оказался разделен на 87 районов, из которых 7 - национальных, 10 городов и 7 национальных автономных областей. Внутри автономий ликвидация округов свелась к их переименова-
нию в районы. Так, «районы Чечни и Ингушетии, как и других автономных областей, управлялись из единого краевого центра. Как показала практика, эта система не всегда была удачной, указания отдавались сверху порой без должного учета местных специфических условий, волеизъявления трудящихся» [11, с. 128]. Исследователи отмечали, что укрепление районов нередко выливалось в бюрократизацию их аппарата, усложнение структуры, увеличение численности различных подразделений. Таким образом, в структуре административно-территориального устройства все большее предпочтение отдавалось удобствам прямого государственного управления, что нашло свое отражение и в установлении границ административных районов по радиусу деятельности совхозов [4, с. 235]. Проведение данных мероприятий, нацеленных, прежде всего, на поднятие сельскохозяйственного развития районов, на Северном Кавказе имело некоторые особенности.
Е.С. Тютюнина, проанализировав соответствующие постановления партии и правительства, а также краевого исполкома, пришла к выводу, что «форсирование темпов экономического развития вызвало к жизни ряд решений местных властей и в отношении национальных образований» [4, с. 236 - 237]. Прежде всего, вхождение Дагестана в состав Северо-Кавказского края в 1931 г. потребовало внешнего районирования Дагестанской АССР. Оно проводилось с учетом принципа экономической целесообразности и достижения административно-хозяйственной целостности республики. По тем же причинам «значительные территориальные приращения получили автономные области края» [4, с. 236 - 237].
Одним из итогов административно-хозяйственного переустройства края стало повышение политико-правового статуса его отдельных национальных образований. В обобщающих исследованиях по истории автономных республик как правило отмечалось, что «исторические перемены потребовали дальнейшей демократизации советского государственного строя, усиления роли местной власти в решении задач хозяйственного и коммунистического строительства, в развитии творческой активности масс» [12, с. 180].
К сожалению, конкретных причин, обусловливавших необходимость повышения статуса той или иной области, в историографии не приводится. Даже в исследованиях перестроечного времени авторы ограничиваются рассуждениями общего характера [13, с. 107]. Иногда в качестве основных предпосылок данных преобразований называются изменения этнического состава населения отдельных национальных областей [11, с. 137].
Показательно, что в исторической литературе до сих пор сохраняется неясность относительно того, как долго автономные республики находились в составе края. Обращается внимание на то, что нормативные акты, регламентирующие их отношения с краевыми властями, неизвестны
[4, с. 238]. Определенную ясность в данный вопрос внесли правоведы. Исследуя процесс становления федеративных отношений и территориального размежевания в регионе, Ж.И. Овсепян указала в качестве одного из его этапов период 1936 -1940-х гг. Именно тогда, по ее мнению, произошло «преобразование части авто-
номных областей, расположенных в Се вс ро - Ка в каг sc ком регионе России, в автономные республики и их выделение из состава края. Эго произошло с принятием Конституции СССР 1936 г. и касалось целого ряда автономных областей России» [14, с. 31]. Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская и Дагестанская автономные республики были выведены из состава Северо-Кавказского края. Адыгейская и Карачаево-Черкесская автономные области, которые сохраняли свой статус административно-территориальных автономий, вошли в состав новых краевых образований: Адыгея в состав Краснодарского, а Карачаево-Черкесия -Ставропольского краев.
В целом анализ современной историографии свидетельствует о том, что в осмыслении самой проблемы административно-территориального переустройства регионов Северного Кавказа произошли ошутимые перемены. Она все чаще начинает рассматриваться в качестве одного из приоритетных направлений национальной политики советской власти. С ее решением большинство из них связывает успехи или неудачи национально-государственного строительства в целом. Меняются и представления о причинах, вызывавших к жизни подобного рода изменения. Если ранее историки относили их преимущественно к необходимости осуществления социально-экономических преобразований в национальных районах края, то теперь они нередко указывают на хозяйственную неэффективность последних. Среди основных причин постоянных административно-территориальных изменений на Северном Кавказе в 1920 - 1930-е гг. отмечается стремление советской власти к созданию, с одной стороны, более однородных в этническом отношении автономий, а с другой - к приданию им статуса полноценной государственности.
Литература
1. Кажаров АГ. Кабарда и Балкария в процессе административно-территориального переустройства Северного Кавказа (1918 - первая половина 1920-х гг.): Автореф. дис... канд. ист. наук. Нальчик, 2001.
2. Кажаров АГ. Эшотерригориальный аспект становления Кабардино-Балкарской автономии // Res publica. Альманах социально-политических и правовых исследований. Нальчик, 2000. Вып. I.
3. Бугай Н.Ф., Мекулов ДХ. Народы и впасть: «социалистический эксперимент» (20-е годы). Майкоп, 1994.
4. Тютюнина Е.С. Административно-территориальное строительство на Северном Кавказе // Национально-государственное строительство в Российской Федерации: Северный Кавказ (1917 -1941 гг.). Майкоп, 1995.
5. Бугай Н.Ф. Казачество России: отторжение, признание, возрождение (1917 - 1990-е годы). М., 2001.
6. КардановаАХ. Национально-территориальное строительство народов Карачая и Черкесии // Национально-государственное строительство ...
7. Хлынина Т.П. Адыгея в 1920-е годы: проблемы становления и развития автономии. Краснодар, 1997.
8. ЛетифовАЛ. Исторический опыт национально-государственного строительства на Северном Кавказе. Махачкала, 1972.
9. Коротков М.Л. Борьба Коммунистической партии за осуществление ленинской национальной политики на Северном Кавказе (1921 - 1925 гг.): Дис... канд. ист. наук. М., 1967.
10. Территория и расселение кабардинцев и балкарцев в XVIII - начале XX вв.: Сб. документов. Нальчик, 1992; Русские на Северном Кавказе. 20 - 30-е гг.: Документы, факты, комментарии. Нальчик, 1996; Цуциев А., Дзугаев Л. Северный Кавказ: история и границы. 1780 - 1995. Владикавказ, 1997; Бугай Н.Ф., Гонов АМ. Северный Кавказ: границы, конфликты, беженцы. Документы, факты, комментарии. Ростов-н/Д, 1997; Административно-территориальные преобразования в Кабардино-Балкарии. История и современность: Сб. документов. Нальчик, 2000.
11. Дидигова ИБ. Административно-территориальное устройство Чечни и Ингушетии. 1920 - 1930-е гг.: Дис... канд. ист. наук. М., 1997.
12. Очерки по истории Чечено-Ингушской АССР. Грозный, 1972. Т.2.
13. Улигов УМ. Формирование национальной государственности у народов Кабарды и Бал-карии: трудности становления, развитие // Национально-государственное строительство...
14. ОвсепянЖИ. Основные этапы становления федерализма и территориального размежевания в России на Северном Кавказе // Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1998.
Адыгейский республиканский институт гуманитарных исследований
