CC BY
2368
МИР И БЕЗОПАСНОСТЬ
СОВРЕМЕННАЯ ДИПЛОМАТИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Т.В. ЗОНОВА
Кафедра дипломатии Московский государственный институт международных отношений (У) МИД России пр. Вернадского, 76, 119454 Москва, Россия
Автор анализирует роль классической дипломатии и перспективность новых направлений дипломатии в глобализирующемся мире.
Уже не первое десятилетие ведется дискуссия о будущем дипломатической службы. В основном, участники этой дискуссии делятся на пессимистов и оптимистов, на тех, кто предрекает ее закат, и тех, кто считает эту отрасль государственного управления достаточно стабильной. Наиболее известным выражением пессимизма стало высказывание 3. Бжезинского, сводящееся к утверждению о желательности отдать помещение американского посольства в Лондоне под студенческое общежитие [1. С. 50-51]. Современная организация мирового бизнеса и средств связи позволяют любому бизнесмену, говорил он, установить необходимые контакты без помощи какого бы то ни было посольства. Речь шла, естественно, о странах с рыночной экономикой и демократической системой разделения властей. И действительно, компании Шелл в Нигерии, БП Амоко в Колумбии, Оксфам в Эфиопии и Судане имеют гораздо более многочисленные представительства, чем любое правительственное агентство [2. С. 77]. В связи с этим возникает вопрос, нуждаются ли страны в той классической дипломатической системе, которая зародилась на заре Нового времени в городах-государствах Апеннинского полуострова. Известная как «итальянская модель» дипломатии, эта система основывалась на выделении внешней политики в самостоятельную отрасль государственного управления и на взаимоотношениях светских суверенных правителей, пытавшихся следить за международным равновесием. Посол был личным представителем своего самодержавного монарха, и в качестве его alter ego обладал всеми необходимыми полномочиями для принятия самостоятельных решений и имел неизменную поддержку со стороны этой власти в любом своем предприятии.
В современном мире внешняя политика постепенно теряет свой прежний статус. В условиях глобализующегося мира постепенно исчезает грань между политикой внешней и внутренней. Проблемы, прежде считавшиеся сугубо внутренним делом той или иной страны, зачастую решаемы лишь на международном уровне.
В отличие от стран с авторитарными структурами в демократических странах наблюдается значительное рассредоточение центров власти и, соответственно, центров принятия решений. Дипломаты этих стран отнюдь не всегда уверены, получат ли поддержку предпринимаемые ими за рубежом акции со стороны парламентских институтов, органов местной власти, муниципальных властей. Не секрет, что решение многих жизненно важных для страны внешнеполитических вопросов перемещается из дипломатического ведомства в администрацию президента или премьера или в другие ведомства. Координаторами внешней политики стали выступать такие институты, как созданный во Франции в 1994 году Межминистерский комитет по координации внешнеполитической деятельности. Его возглавил премьер-министр, а в его состав вошли те члены кабинета, ведомства которых имеют выход на международную арену. В работе комитета принимает участие специальный представитель президента, а также генеральный секретарь межминистерской комиссии по европейскому сотрудничеству [3. С.71]. В Германии координацией внешней политики занимается также соответствующее Бюро бундесканцлера [4. С. 265]. Особенно это касается вопросов военной безопасности. Американские источники отмечают, что вопросы национальной безопасности практически уходят из-под контроля Государственного департамента. Российские исследователи тоже заметили, что министерство иностранных дел России уступает ряд своих прерогатив в области решения проблем безопасности министерству обороны. Таким образом, формируется ряд различных уровней выработки внешнеполитического курса (policy-making) и принятия решений (decision-making).
В рамках государственных структур постоянно расширяется круг ведомств, непосредственно выходящих на международную арену и вступающих во взаимодействие со своими партнерами за рубежом. Все это происходит в сложной политической обстановке, где границы между субнациональными, национальными и интернациональными политическими полями становятся неразличимыми. Действительно, в последнее время все чаще говорят о новой форме международной деятельности - citizen diplomacy, поскольку трансформация государственного суверенитета и новые технологии позволяют непрофессиональным дипломатам -неправительственным организациям, группам и индивидуумам выходить на международную арену, минуя госаппарат. В связи с этим встает вопрос о взаимодействии между государственными и негосударственными акторами на мировой арене. Дж. Розенау предлагает рассматривать современную международную политику как «два мира» - мир, где господствуют суверенные государства, и мир, где есть множество иных центров власти. Оба развиваются параллельно и взаимодействуют друг с другом. Исследователями разработаны и другие сценарии, предусматривающие пересечение официальной и неофициальной дипломатической деятельности [5]. С. Браун предлагает рассматривать современную мировую систему как «глобальную полиархию», пронизанную сложными связями [6. Chapter 8].
«По логике вещей дипломатия не является больше традиционным ведением государственной политики, она представляет собой комплекс взаимоотношений, устанавливаемых как между государственными, так и негосударственными акторами, результатом чего является ведение переговоров и создание новых институтов», - отмечают Т. Принсен и М. Фигнер [7. С. 42].
Сложность системы международных отношений, глобальный характер большинства проблем, все большее взаимопереплетение внутренней и внешней политики приводят к тому, что на современном этапе решающее значение приобретает многосторонняя дипломатия. Международные организации (универсальные, региональные, субрегиональные), создаваемые государствами на основе многосторонних договоров и в соответствии с нормами международного права, становятся высшей формой многосторонней дипломатии. Каждая из них принимает свой устав, определяет бюджет, учреждает штаб-квартиру и секретариат. Служба в этих организациях называется международной гражданской службой и подчиняется специальному нормативному регулированию.
Новой формой многосторонней дипломатии стал созыв конференций, участниками которых выступают только международные организации. Речь идет, в частности, о собраниях в Страсбурге форума, в котором участвуют представители Совета Европы, НАТО, ЗЕС, координирующие таким образом свои действия в административных и финансовых вопросах.
Многосторонняя дипломатия требует от участников строгого соблюдения правил процедуры, ясного понимания взаимозависимости между различными многосторонними структурами, умения строить и мобилизовать выгодные для себя политические коалиции. Особое значение в рамках многосторонней дипломатии приобретает переговорный процесс.
Перед лицом новых угроз и вызовов многосторонняя дипломатия выходит за традиционные рамки и все чаще нуждается во взаимодействии с новыми акторами мировой политики. В результате взаимодействия государственных и негосударственных акторов мировой политики происходит своеобразный симбиоз в сфере дипломатической деятельности. «По логике вещей, - утверждают убежденные сторонники «полиархии» Т. Принсен и М. Фигнер, - дипломатия не является больше традиционным ведением государственной политики, а представляет собой комплекс взаимоотношений, устанавливаемых как между государственными, так и негосударственными акторами» [7. С. 42]. Тогда как Б. Хокинг вводит в оборот термин «дипломатия-катализатор», подразумевающий тесное взаимодействие между официальной и неофициальной дипломатией.
В этих условиях «дипломатия-катализатор», предполагающая взаимодействие правительственных и неправительственных акторов, нуждается в гибком реагировании и выработке таких качеств, как способность быстро адаптироваться к ситуации, уметь, преследуя свои собственные интересы, привлекать на свою сторону оппонентов.
Расширение сферы деятельности дипломатии потребовало привлечения на дипломатическую работу специалистов в разных областях. Например, в Германии, Англии, США внешнеполитические ведомства приглашают на работу психологов, математиков, врачей, финансистов, экологов и активистов общественных организаций. Включившаяся в этот процесс дипломатия сможет выйти за рамки бюрократической системы, преодолеть традиционное различие между публичным и частным миром. Дипломаты, благодаря расширению круга контактов, смогут получить более широкий доступ к информации и наладить отношения с политически фрагментированными центрами власти. При этом важно иметь в виду то обстоятельство, что изменяется сам характер переговоров. Ведь официальные переговорщики, как правило, ограничены строгими рамками инструкций, что зачастую затрудняет ход самого переговорного процесса. Обычно достижению положительных результатов помогали приемы так называемой «second-track» дипломатии, предполагающей организацию встреч участников переговоров (как правило, не являющихся руководителями делегаций) в неформальной обстановке, а также практику неформального посредничества для зондирования позиций и поиска приемлемых решений [10]. Исключительная сложность тематики многосторонних переговоров по проблемам изменения климата, генетической инженерии, защиты окружающей среды потребовала подключения к переговорам представителей науки, промышленности, бизнеса, авторитетных неправительственных организаций. Институтом по проблемам достижения консенсуса (некоммерческая частная организация в штате Массачусетс) была разработана получившая известность теория «параллельных международных переговоров». Ее концепция была апробирована в ходе нескольких раундов переговоров по проблемам торговли и окружающей среды, проходивших в 1994 - 1996 гг., а также в период подготовки конференций по проблемам изменения климата в Киото (1997) и в Буэнос-Айресе (1998). В переговорах параллельных официальным принимали участие руководители официальных делегаций и руководители соответствующих неправительственных организаций. Они получили возможность встречаться в неформальной обстановке, позволяющей осуществить то, что обычно невозможно сделать на заседаниях форума, то есть вести свободную дискуссию и проводить «мозговой штурм». Опрос участников переговоров показал, что все были весьма удовлетворены результатом встреч, значительно облегчивших достижение соглашений на официальных раундах [11. С. 157-158].
На наш взгляд, такого рода «дипломатия-катализатор», предполагающая сотрудничество и взаимодействие государственных и неправительственных акторов, вовсе не предвещает заката профессиональной дипломатии. Государство тоже не утрачивает своего значения. «В дальнейшем именно к министерству иностранных дел будет предъявляться все больше требований», - делает справедливый вывод Дж. Розенау Г12. С. 439].
Возрастающая роль неправительственных организаций в областях, ранее считавшихся «заповедной территорией» официальной дипломатии, требует изменения многих традиционных подходов и творческого государственного мышления.
Важно найти ответ на вопрос, что все эти новшества могут означать для профессионального дипломата? Думается, что прежде всего речь идет о более высоких требованиях, которые новейшая практика предъявляет к профессии дипломата. Ведь сегодня профессиональный дипломат должен обладать необходимыми качествами менеджера, координатора и интегратора дипломатии-катализатора. Это требует от него, с одной стороны, способности выявлять и отмобилизовывать неправительственные ресурсы во имя достижения государственных целей. С другой стороны, он должен отслеживать, когда и каким образом правительственные дипломатические ресурсы могут быть предоставлены в распоряжение других акторов, занимающихся международной деятельностью [12. С. 25].
Этого мнения придерживается, в частности, Б. Хокинг. Выдающийся американский исследователь истории и практики дипломатии пришел к выводу, что подобное обстоятельство не только не умаляет значения профессиональной дипломатии, но, напротив, ведет к повышению ее роли. Будучи не в состоянии дать ответ сразу на все вызовы, возникающие в новой ситуации, профессиональный дипломат расширяет сферу своих контактов, вступает во взаимодействие с частными лицами и организациями, оптимизирует возможности сбора информации [13].
В конечном итоге заинтересованное участие всех акторов дипломатической деятельности в подготовке решений, принимаемых правительствами, не может не способствовать более благоприятному восприятию этих решений в глазах мирового общественного мнения. Можно утверждать, что экономическая дипломатия сформировала свой особый универсум, в котором происходят многосторонние форумы и действуют различные институты, регулирующие функционирование современной мировой экономики. Экономическая дипломатия задает свой ритм, определяет пространство своей деятельности и свою проблематику. Появляются все новые и новые признаки взаимозависимости. Возрастает товарообмен, расширяется рынок услуг, инвестиций, поток капиталов намного превышает поток продукции. Внешнеторговые операции, товарообмен и инвестиции отличаются широкой географией, охватывающей весь мир.
На смену международному разделению труда с четким распределением ролей между крупными категориями производителей пришло огромное разнообразие специализированной продукции. Сметая пограничные барьеры, глобализация экономики привела к усложнению системы функционирования мирового рынка и перевела большое число внутренних проблем в категорию проблем, представляющих общий интерес.
Вмешательство международных институтов во внутренние дела государств стало фактом, который существенно, и порой весьма болезненно,
влияет на трансформацию национальных экономических систем. В этих новых условиях обеспечение эффективного функционирования экономики своей страны в условиях мирового рынка становится одной из первостепенных задач дипломатической деятельности.
Экономическая дипломатия требует квалифицированных кадров для работы как в центральном аппарате, так и в зарубежных представительствах. В связи с этим британским дипломатам было вменено в обязанность закончить курсы менеджмента и маркетинга. Молодые германские дипломаты в течение четырех недель проходят подготовку по проблемам международной торговли и финансов. За этим следует двухнедельный семинар, в ходе которого проигрываются модели лоббирования национального бизнеса за рубежом. Для участия в работе семинара приглашаются высококвалифицированные специалисты-практики. Начинающие дипломаты проходят также две трехнедельные стажировки в наиболее солидных немецких фирмах [14. С. 284].
Во второй половине XX в. некоторые дипломатические службы стали практиковать нетрадиционные формы поддержания отношений, называемые: «миссии по проблемам собственности» (property mission); «представительские бюро» или «бюро по связям» (representative offices, liaison offices); «секция интересов» («interests section», «interests office», «interests service»).
Институт секции интересов до сих пор пребывает в стадии становления. По всей вероятности, ему еще предстоит претерпеть ряд существенных изменений. Вместе с тем за истекшее время он доказал свои преимущества. Возможно, учреждение секции интересов в условиях разрыва или отсутствия дипломатических отношений в ряде случаев представляет собой оптимальный выход по сравнению с поддержанием отношений на уровне консульских учреждений или представительских бюро. При наличии в стране секции интересов основной объем контактов сохраняется, что предоставляет возможность подготовить восстановление дипломатических отношений. К тому же сама идея открыть секцию интересов вместо того, чтобы ограничиться представительством своих интересов третьей стороной, несет в себе явный политический сигнал.
При этом и семьи дипломатов чаще всего остаются в стране пребывания, что тоже в известной степени свидетельствует о намерении сторон восстановить, как только будет возможно, полные дипломатические отношения.
По всей вероятности, дипломатия и в дальнейшем будет прибегать к нестандартным решениям в силу разнообразия конфликтных ситуаций во все более взаимозависимом мире. Появление новых форм представительских институтов свидетельствует о стремлении современной дипломатии гибко реагировать на возникающие вызовы.
Со все большей остротой сегодня встает вопрос о возрастающей в международной жизни и в дипломатической работе роли духовного религиозного и культурного факторов. В частности, в ходе организованной
Государственным департаментом США конференции «Роль посла в
продвижении прав человека за рубежом» двадцать принявших участие в
дискуссии американских послов пришли к выводу, что проблемы религии становятся ключевыми для гуманитарной дипломатии. Они также подчеркнули, что глубокое понимание того, как религиозное сознание влияет на ценностные ориентиры во всех сферах международной жизни, не менее важно для дипломатов, чем знание политических и экономических проблем [15. С. 17]. В то же время подготовка будущих дипломатов, как правило, не
! I »Ч0ТТХ?Л»#0ТЧЛТ1ПЛЛТ 11'т'ттт гЛ ттатуттлпл ттгигттлтттж/т тжлгг<л^тттт тмгттт лмтт т тт ♦чатегтпттт»
vMcli.pi'iBavi ji лу uJivrinvJi kj no у пСппл jriviüpHi'i J\.y jioijrpm *1 ps-jurii пл.
Дипломаты из более чем двадцати стран мира, принявшие участие в проходившем в 1997 г. в Великобритании симпозиуме, выразили общую озабоченность стремительным сокращением средств, выделяемых из бюджетов на всестороннюю подготовку дипломатов [16. С, 18],
М. Стерн, опытный американский посол в своей книге «Разговаривая с иностранцами: пути совершенствования американской дипломатии в США и за рубежом» отмечал, что «незнание проблем религии и культуры впоследствии не позволит дипломатам вовремя осознать намечающиеся в мире глубинные изменения» [17].
Появление новых технологий поставило вопрос об отвечающей современным требованиям подготовке дипломатов, призванных трудиться в условиях информационной революции. Структуры, профессионально занимающиеся обучением дипломатических кадров, взяли на вооружение впервые появившуюся в недрах бизнеса концепцию «менеджмента знаний» (knowledge management). Само слово «знания» (knowledge) подразумевает в данном контексте комплекс знаний в области информации и тренинга в органическом сочетании с опытом и интуицией. «Менеджмент знаний» позволяет дипломату адекватным образом реагировать на непредвиденные события, ибо современная дипломатия действуют в крайне нестабильной и быстро меняющейся среде.
Сложности современной дипломатической службы находят свое подтверждение и в целом ряде других факторов. Прежде всего, это хронический дефицит средств, предусматриваемых государственными бюджетами для финансирования центральных внешнеполитических ведомств и зарубежных представительств. Действительно, после второй мировой войны произошел колоссальный рост бюрократического дипломатического аппарата. Это объяснялось и логикой холодной войны, и возникновением многочисленных новых независимых государств. Возросшая сложность внешнеполитических проблем, требовавших участия в их разрешении все более широкого круга специалистов, привела к тому, что, например, американские посольства в последние десятилетия были укомплектованы далеко не только карьерными дипломатами. Работники посольств представляли самые различные ведомства - военные, разведывательные, коммерческие, информационные, агропромышленные и пр. К началу нового тысячелетия в посольстве США в Лондоне всего 20% сотрудников, принадлежащих к внешнеполитическому ведомству [18].
Государственный департамент США, насчитывавший в конце 40-х гг. 700 человек, к 1990 г. увеличил свои штаты до 10000 чиновников [19. С. 202]. В Великобритании, имевшей в 1914 г. всего 9 послов, в настоящее время в центральном ведомстве трудится 2295 чиновников, а в зарубежных представительствах 7841 [20. С. 76]. Даже небольшая Швейцария, не имевшая до 1960 г. ни одного представителя в ранге посла, к 1990 г. имела более 70 посольств и т.д. Постепенно практически все страны, причем не только исходя из целесообразности, но и по соображениям престижа, стали обмениваться посольствами. Все это свелось к многократному численному росту армии работников дипломатического фронта.
С окончанием холодной войны, даже несмотря на возникновение значительного числа новых государств в Европе и на территории постсоветского пространства, многие страны пошли по пути сокращения своих расходов на содержание дипломатической службы. В частности, эта тенденция отмечена в докладе видного американского посла В. Хэрропа, подготовленном по заданию Рэнд Корпорэйшн в качестве рекомендаций президенту. По подсчетам Хэрропа, в 1960г. расходы США на международные дела поглощали около 4% федерального бюджета. В 90-х гг. они составили всего 1,5%. Даже по сравнению с началом 80-х гг. бюджетные ассигнования на дипломатическую службу США сократились более чем на 50% [21]. В результате США к 2000 г. закрыли около 40 своих посольств и консульств Прогнозы на XXI век еще более пессимистические. При этом следует учесть, что США тратят на разведывательную деятельность на 50% больше, чем на внешнюю политику, а бюджет ЦРУ многократно превышает бюджет Государственного департамента [22. С. 20].
Правительство Великобритании, сохраняя огромные расходы на оборону, так урезало бюджет внешнеполитического ведомства, что он составил половину французского и всего лишь треть германского [23. С. 29].
В России в конце 90-х гг. в связи с финансовыми трудностями было сокращено более 300 должностей, упразднены генконсульства в Польше, Венгрии, Германии и Болгарии, уменьшена численность посольств на менее активных политических направлениях [24]. Немалые проблемы возникают и с дипломатическими кадрами. Зачастую наиболее подготовленные и талантливые молодые люди, выдержав сложные конкурсные испытания, на проведение которых министерства иностранных дел затрачивают огромные средства, немедленно становятся объектом внимания следивших за результатами экзаменов крупных коммерческих компаний. Предложения гораздо более высокооплачиваемой карьеры, как правило, не остаются без ответа. Кадровый вопрос усугубляется так называемой гендерной проблемой. Постоянно возрастающее число работающих женщин и женщин-дипломатов заставляет задуматься об обеспечении занятости жены или мужа дипломатического сотрудника во время работы за рубежом, об обеспечении представительств необходимыми структурами для воспитания и образования детей.
Международный терроризм превратился в серьезный вызов для внешнеполитических служб. Дипломаты - привлекательная мишень для террористов. Например, их похищение неизбежно вовлекает в последующие переговоры высокопоставленных представителей власти того или иного государства. К сожалению, именно дипломаты в настоящее время составляют более трети жертв, подвергшихся подобному шантажу. В этих условиях профессиональная дипломатическая карьера представляется не менее опасной, чем, предположим, работа репортеров в горячих точках. Объектом террористических атак становятся и посольства. Достаточно напомнить о взрывах в американских посольствах Кении и Танзании в 1998 г., повлекших за собой значительное число жертв. В декабре 2002 г. средства массовой информации сообщили о предотвращенном французскими властями планировавшегося теракта против российского дипломатического представительства.
Вопросы обеспечения безопасности представительств и их персонала занимают все большее место в планировании и реализации внешнеполитической деятельности. В 2000 г. прошла конференция американских архитекторов, занимающихся строительством зданий дипломатических представительств. В одном из докладов прозвучало любопытное сравнение американских представительств в Европе 60-х гг. с сооружениями сегодняшнего дня. «Демонстрируя миру свою открытость и демократичность, посольства послевоенного времени являли собой архитектурные конструкции из стекла и бетона. Извне можно было любоваться их внутренней структурой. Обычно в том же здании располагался культурный центр и библиотека, доступ в которые был открыт для широкой публики. Сегодняшние постройки скорее напоминают средневековые крепости, количество стеклянных проемов в стенах строго ограничено. Посольства охраняют вооруженные морские пехотинцы, и в радиусе 100 метров от здания запрещены стоянки автомобилей и движение автотранспорта». Выступившая на конференции посол США в Йемене рассказала, что после взрывов 1998 г. в получасе езды от столицы было построено новое, похожее на крепость, здание посольства. Дипломаты в новом помещении чувствуют себя полностью изолированными от остального мира и отнюдь не более защищенными, поскольку езда по шоссе опасна сама по себе и уже имелись случаи попыток похищения дипломатов, когда они поздно возвращались домой [25. С. 18]. Автор законопроекта о контртеррористической деятельности и о безопасности посольских зданий сенатор Р. Грэме предложил последовать примеру американского представительства в Париже, открывшего в целях рассредоточения персонала филиалы в некоторых французских департаментах [26. С.26].
И все же, несмотря на множество проблем, вряд ли можно говорить об исчезновении потребности в профессиональной дипломатической службе. По всей вероятности изменения, происходящие в мировой системе, приведут не к исчезновению, а к качественному изменению самой дипломатической службы, не исключая и изменений ее формальных признаков. Иными
словами, если слово «оптимизм» в отношении будущего профессиональной дипслужбы вызывает определенные сомнения, то ее «оптимизация» представляется совершенно бесспорной. Речь прежде всего идет об оптимизации самой структуры министерств иностранных дел. В связи с определенным снижением роли двусторонних представительств в министерствах неизменно возрастает число так называемых функциональных отделов, занимающихся общими проблемами.
Как уже указывалось, в связи с появлением на международной арене большого числа новых акторов ведомства иностранных дел, перестав быть привилегированным каналом связи своего правительства с заграницей, своего рода «гейт-кипером», вынуждены взять на себя гораздо более сложные функции координации деятельности различных юридических и физических лиц. Особо остро этот вопрос встает в связи с процессами регионализации, которые вовлекают во внешнеполитическую деятельность отдельные земли, области, департаменты, графства и т.д.
Правительства европейских стран по-разному реагируют на подобные начинания. Так, в Италии декретом президента было установлено, что «даже в тех сферах деятельности, где Области (Недют) обладают самостоятельностью, только государству принадлежит исключительное право окончательного решения, когда речь идет о международных отношениях или о связях с институтами ЕС». Декрет председателя совета министров подтвердил «исключительную компетенцию МИДа в вопросах внешней политики» [32. С. 17]. В ходе обсуждения законопроекта о реформе министерства иностранных дел Италии особое внимание было уделено координирующей роли МИДа в вопросах, касающихся международной деятельности регионов [26. С.28].
В Норвегии этот вопрос решается иначе. В январе 1996 года на конференции в Осло, посвященной вопросам регионализации, бывшая в то время премьер-министром Гру Харлем Брунтланд заявила, что «министерство иностранных дел не может далее сохранять монополию на контакты с заграницей» [38. С.30]. В развитие этого заявления отмечалось, например, что Тронхейм может создать «собственную службу внешних сношений» и назначать послов. Кстати, Тронхейм, Берген и Ставангер уже располагают своими лоббистами в штаб-квартире ЕС в Брюсселе. Представители норвежских властей утверждают, что их региональная политика основана на осознании того, что «значение национальных границ постоянно уменьшается» [27].
Наиболее красноречивым примером изменений, происходящих в традиционной дипломатии, является трансформации внешнеполитического механизма и дипломатических структур в странах Европейского Союза (ЕС). Взаимозависимость и тесное переплетение проблем политического, экономического, социального и оборонного характера дали основание Дж. Джексону, на наш взгляд, удачно ввести в оборот термин «евродипломатия» [28], свидетельствующий о возникновении своего рода новой европейской
«политии», представляющей собой децентрализованный и многоуровневый институт согласования и проведения общей внешней политики.
Статья «J. 10» Амстердамского договора определяет основные задачи дипломатических представительств следующим образом: дипломатические и консульские миссии государств-членов и делегации Комиссии в третьих странах и на международных конференциях, а также их представители в международных организациях призваны кооперировать свои действия, обеспечивая достижение совместных позиций и совместных мер,
О дипломатической активности Комиссии свидетельствует и тот примечательный факт, что при ней аккредитованы представители как государств - членов ЕС, так и представители 165 третьих стран, что, несомненно, превращает Комиссию в достаточно привилегированного актора междунаполных отношений.
-г-1,,-А- - г •.
Главы постоянных представительств при ЕС входят в Комитет постоянных представителей - COREPER, координирующий орган, связывающий государства-члены с Брюсселем. В рамках COREPER осуществляются предварительные переговоры, предшествующие встречам министров иностранных дел и глав государств. Европейская пресса определила его как «эксклюзивный клуб, где все вопросы решаются во время деловых завтраков и где получают разрешение 90% всех вопросов, еще до того как они попадут на рассмотрение министров» [30]. Члены этого эксклюзивного клуба выступают в качестве своего рода лоббистов интересов аккредитующей страны, оказывая влияние на решения Комиссии. В свою очередь COREPER координирует деятельность 250 комитетов и рабочих групп, занимающихся подготовкой предварительных материалов для саммитов.
В литературе отмечается и обратное влияние интеграционных структур на дипломатический корпус. Дело в том, что в свое время согласование позиций осуществлялось создаваемыми ad hoc межправительственными рабочими группами, которые действовали под руководством глав соответствующих департаментов министерств иностранных дел. Теперь же центр дипломатической активности переместился в Брюссель, что увеличивает возможность ЕС оказывать значительное влияние на политику государств-членов через аккредитованных при нем дипломатов.
В настоящее время Комиссия имеет за пределами ЕС свои представительства (так называемые «делегации» или «миссии», направляемые генеральным директоратом Комиссии) в 124 странах и при многих международных организациях, в частности при ООН, ВТО и ОБСЕ. В этих представительствах занято более 700 чиновников ЕС и около 1600 работающих по контракту местных жителей [31].
В странах ЕС координация дипломатической деятельности между министерствами иностранных дел и органами Союза осуществляется широкой сетью «корреспондентов», имеющих офисы во всех столицах интегрированной Европы, а также соответствующее бюро в самом Брюсселе.
«Корреспонденты» обеспечивают также постоянную связь между национальными центрами и Комиссией, направляя в течение одного года свыше 20000 шифрованных сообщений [32. С. 258].
На саммите Европейского совета в Хельсинки в декабре 1999 г. особое внимание было обращено на выработку более эффективных способов использовать дипломатическую сеть посольств стран-членов ЕС и делегаций Комиссии с тем, чтобы усилить роль ЕС в мировой политике [33. С. 258].
Стремление оптимизировать расходы на дипломатические институты приводит к появлению достаточно фантастичных проектов. Например, в Европейском союзе были озвучены предложения, направленные на создание единого министерства иностранных дел ЕС. Это позволило бы направлять в третьи страны объединенное посольство, способное заменить многочисленные представительства стран-членов [33]. Правда, раздавались и менее радикальные предложения равномерно распределить обязанности между представительствами стран ЕС, когда посольство одной страны берет на себя лишь проблемы экономического сотрудничества, другой -консульские функции и т.д. [34].
На международных дипломатических форумах высказывалась также идея совместно приобретать или арендовать здания для посольств. Любопытно, что уже сегодня в Алма-Ате и Минске представительства Великобритании, Франции и Германии располагаются в одном здании. В Намибию и Танзанию направлены совместные представительства Северных стран Европы. Однако следует отметить, что, например, Великобритания, имеющая значительные экономические и финансовые интересы в Нигерии, отказалась размещать свое посольство совместно с партнерами по ЕС в общем здании. Однако система совместного использования не только помещений дипломатического представительства, но и оздоровительных комплексов, транспорта, школ, коммуникаций, систем связи и персонала получает все более широкое распространение.
Некоторые эксперты предлагают внешнеполитическим ведомствам последовать примеру латиноамериканских стран. Известно, что Колумбия, Мексика и Перу имеют несколько совместных посольств в третьих странах, причем раз в год послом становится по очереди представитель одной из этих трех латиноамериканских государств.
В условиях информационной революции все большую популярность приобретает идея поддерживать отношения с другими странами непосредственно из министерства иностранных дел. Иногда речь идет о своего рода возвращении к средневековой практике посольств ad hoc. Так, в последнее время в Норвегии практикуется институт так называемого «выездного посла», проживающего в своей стране и выезжающего по мере необходимости с чрезвычайным посольством.
Оптимизация является одной из центральных проблем постоянно предполагающихся то в одной, то в другой стране реформ дипломатической службы. Исследования содержания различных предложений в этом направлении свидетельствуют о стремлении выявить степень необходимости
полноценного дипломатического представительства в данной стране. Ведь в малых странах иногда достаточно присутствия двух-трех дипломатов. Это позволит значительно сократить аппарат. Американские эксперты, например, предлагают учредить институт так называемых «magnet embassies», небольших посольств с функциональной специализацией. В то же время в кризисных ситуациях центральное ведомство должно быть готовым оперативно и гибко усилить эти представительства необходимым персоналом [35]. В Форин офис обсуждается вопрос о слиянии консульских служб стран-членов ЕС. Не исключается возможность прислушаться к настоятельным советам министерства финансов и закрыть некоторое число консульств, заменив их горячей телефонной линией, связывающей нуждающихся в консульских услугах с чиновниками в Лондоне [36].
Экономии средств способствует широко распространенный институт «почетных консулов», как правило, не являющихся штатными сотрудниками министерств иностранных дел и не получающих заработную плату. Опираясь на Положение «О почетном консуле Российской Федерации» 1998 г., на сегодняшний день 29 почетных консулов представляют Россию в 26 странах мира [37].
Инновационный и гибкий характер современной дипломатии доказывает и распространение так называемых «секций интересов», существование которых позволяет сохранять связи даже в отсутствие официальных дипломатических отношений [38]. Например, Великобритания и Ливия после разрыва дипотношений в 1964 г. и вплоть до их восстановления в 1999 г. сохраняли при посольствах третьих стран свои «секции интересов» [39].
Все большее значение в последнее время придается экономической дипломатии. Участие внешнеполитических ведомств и посольств в содействии национальному бизнесу не является характеристикой лишь нашего времени. Уже в начале XX века в министерствах иностранных дел и посольствах появились экономические отделы. Однако сегодня экономический аспект глобализации стимулирует внешнеполитические службы на гораздо более активное участие в коммерческих предприятиях. Задача продвижения и защиты национального бизнеса стала центральным пунктом большинства государственных программ, касающихся организации и деятельности внешнеполитических ведомств. В сегодняшних посольствах не только экономические группы, но и группы, занимающиеся пиаром, информацией во многом ориентированы на активное содействие финансистам, предпринимателям и коммерсантам своей страны. Например, одна из обязанностей американского посла состоит в том, чтобы «сделать все возможное для устранения тех законодательных положений страны пребывания, которые препятствуют продвижению американского бизнеса на рынки этой страны». В уже упоминавшемся докладе В. Харропа содержится предложение учредить трехсторонний форум - Госдеп, Конгресс, представители делового мира - для а) обсуждения проблем бизнеса в специфических условиях различных государств и рынков; б) более
эффективной защиты интересов американского бизнеса; в) понимания различий в потребностях крупного, малого и среднего бизнеса. Выдвигалось также пожелание предусмотреть стажировку дипломатов на частных фирмах.
На прошедшей в Великобритании конференции «Партнеры по экспорту 2000 г.» подчеркивалось, что продвижение торговли - одно из основных направлений работы английской внешнеполитической службы, поглощающее 25% ресурсов и занимающее 34% персонала зарубежных представительств [40].
Активизирует свою деятельность в области экономической дипломатии и министерство иностранных дел России. Под его патронажем создаются деловые клубы и проводятся круглые столы российских бизнесменов, стремящихся выйти на мировой рынок. Нарабатывается техника дипломатического сопровождения важнейших проектов и сделок и их целевого лоббирования [41].
Естественно, что в этой работе активно задействованы и консульские учреждения. Экономическая дипломатия требует все большего числа специалистов этого профиля для работы в центральном аппарате и зарубежных представительствах. Первостепенному значению экономической дипломатии в работе современных дипломатических институтов посвящена обширная литература.
Все более активно заявляет о себе публичная дипломатия, которая в условиях возрастающего влияния общественного мнения нацелена на продвижение имиджа своей страны, своего бизнеса и своей культуры за рубежом. Это повышает требования, предъявляемые к дипломатам, работающим в области пиара и информации. В целях повышения уровня публичной дипломатии в 1999 г. в структуры Государственного департамента США влилось информационное агентство USIA. Подобный тпаг был предпринят в связи с попыткой приблизить публичную дипломатию к центрам выработки внешней политики. В официальном докладе подчеркивалось, что «подключение USIA к работе Госдепа будет способствовать большей гибкости американской внешней политики, учитывая большой опыт агентства в области публичной дипломатии, его открытость, тесные связи с неправительственными организациями, высокий уровень технологического оснащения и навык использования возможностей интернета» [43].
Всемирная служба Би-би-си и Британский совет тоже реформировали свою деятельность, приблизив ее к потребностям Форин Офис. Соответственно информационный и культурный департаменты ФО подверглись соответствующей реорганизации [44. С. 79].
Весьма значимой станет его роль посредника между официальной и неправительственной дипломатией, его способность выявить и мобилизовать неправительственные ресурсы для достижения государственных целей. С другой стороны, дипломат нового поколения должен рассчитать, когда и каким образом правительственные дипломатические ресурсы могут быть
предоставлены другим акторам в преследовании их целей на международной арене [45. С. 25].
Сегодня на первый план выходят новые вызовы и угрозы. В этих условиях возникает тревожная тенденция к милитаризации политики, что противоречит будущему мировому порядку, в котором неизбежно престиж страны измеряется не военным потенциалом, а мягкой силой (soft power). В связи с этим ответом на существующие вызовы призвана стать не оставляющая места для национального эгоизма и цивилизационной исключительности "сетевая дипломатия", дипломатия, обеспечивающая гибкие формы участия в двусторонних и многосторонних структурах. При этом особо ценится «умение "играть в команде", готовность продвигать позитивную повестку дня по всему спектру международных проблем,
г.ттги'п^шпг'тт. Rpnpub лппш WTTt.x\;nijr>_TTHnMTTii’jniTtir>Tixi\fir\ гямпЯт.ттипрт!. ттпта
«ЛЛ V» V V АД WX V V/ Л.ЛШ* W WTXW V 1U X J |/li V/ IV VVUUV/ Vl/X X. IX W x ХУ
уважении всего многообразия культур и традиций мира» [46].
ЛИТЕРАТУРА
1. McDermott G. The New Diplomacy and its Apparatus. - London: Plume Press, 1973.
2. Leonard M. and Alakeson V. Going public (Diplomacy for the Information society / Foreign policy centre, supported by the British Council, - London, 2000.
3. Enjalran P., Husson Ph. France. The ministry of Foreign Affairs // B. Hocking.
4. Spence D. Foreign Ministries in National and European Context // B. Hocking.
5. Rosenau J.N. Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1990; M.W. Zacher, The decaying pillars of the Westphalian temple: implications for international order and governance, in J.N. Rosenau and E-O. Czempiel (eds), Governance Without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, - Cambridge: University Press, 1992.
6. Brown S. New Forces, Old Forces and the Future of World Politics (Post-Cold war edition). - New York: HarperCollins, 1995, chapter 8.
7. Princen T. and Finger M. (eds) Environmental NGO’s in World Politics: Linking the Local and the Global. - London: Routledge, 1994.
8. Stempel John D. The American Approach to Negotiation - Its Virtues and Vices. University of Kentucky: Patterson School of Diplomacy. 2001. - September.
9. Serra E. La diplomazia in Italia. - Milano, 1984.
10. Berman M.R. and Johnson J.E. (eds). Unofficial Diplomats. - N.Y, 1977; McDonald J.W. and Bendahmane D.B. (eds). Conflict Resolution: Track Two Diplomacy. - Washington, 1991.
11. Rouhana N.N. and Kelman H.C. Promoting joint thinking in international conflicts // Journal of Social Issues.-1994.- № 50(1).; Martinez J. & Susskind L. Parallel Informal Negotiations: An Alternative to Second Track Diplomacy // International Negotiation. - 2000. - V. 5. - №. 3.
12. Rosenau J.N. Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf. 1990.
13. Hocking В. Beyond newness
14. Попов В.И. Современная дипломатия.
15. John Stempel. Faith, Diplomacy and International System. Diplomatic Studies Programme. Discussion Papers.
17. Monteaagle Steams, Talking to Strangers: Improving American Diplomacy at Home and Abroad. Princeton University Press, 1996.
18. As diplomacy loses luster, young stars flee state department (by Jane Perlez, September 5,2000)
19. George F. Kennan. Diplomacy without Diplomats? // Foreign Affairs. September/October 1997.
20. B. Hocking, ed. Foreign ministries: Change and Adaptation - London, 1999.
21. W.C. Harrop. The Infrastructure of American Diplomacy // American Diplomacy. Summer. - 2000. - Vol. V. - 3.
22. P. Galbraith. Reinventing Diplomacy, Again. Studies by CSIS and Stimson criticize foreign service ways, but miss some key question // Foreign Service Journal. February 1999.
23. David Howell, 'Britannia’s business' Prospect, 15 January 1997, p. 29.
24. См. интервью с заместителем министра иностранных дел И. Сергеевым // Интерфакс, 5 апреля 2001 г.
25. J. Loeffler. The Identity Crisis of American Embassy // Foreign Service Journal, - 2000. - №.6
26. R. Grams. Vulnerable Embassies? Don’t Blame Congress // Foreign Service Journal, no. 6, 2000.
27. E. Fossen. Regionenens Europa // Dagbladet, 1996,13 okt.
28. G. Jackson. Concord Diplomacy. The Ambassador’s Role in the World Today.-London. 1981.
29. Atti parlamentari. Senato della Repubblica — 2025-A. (1991, 25 luglio)
30. II Messaggero. 1998, 10 ag.
31. Representations of the European Commission ( www.europe.eu.int )
32. D. Spence. Foreign Ministries in National and European Context // B. Hocking, ed. Foreign ministries: Change and Adaptation. London. 1999.
33. P. Soldatos. La Théorie et la Politique Étrangère et sa pertinence pour l’étude des relations extérieures des Communautés éuropéennes. «Études Internationales», 1978,1 mars.
34. Le parlament europeen se prononce en faveur de la creation d’une diplomatie commune // www.radicalparty.org/humanrights
35. Equipped for the future - Managing U.S. Foreign Affairs in Twenty-first Century // Henry L. Stimson Center. - Washington. October 1998.
36. J. Kampfner. Call to share consular task? // Financial Times, 2 Februaary 1999.
37. Интервью с заместителем министра иностранных дел И. Сергеевым // Интерфакс, 5 апреля 2001 г.
38. Simon Dear. Diplomatic Innovation and the Origins of the Interest Section. DSP Discussion Papers. No.66 (Leicester: Centre for the Study of Diplomacy, 2000.
39. G.R. Berrige. Diplomacy. Theory and Practice. Hemel Hempstead. Prentice-Hall / Harvester Wheatsheaf, 1995
40. www.fco.gov.uk
41. «Независимая газета» 2000 г. 14 марта.
42. Rik Coolsaet. Trade is war: Belgium’s economic diplomacy in the age of globalization. DSP Discussion Papers, no. 62 (Leicester: Centre for the Study of Diplomacy, 2000).
43. Public Diplomacy in the Department of State. Fact Sheet released by the Bureau of Public Affairs, U.S. Department of State. - Washington, DC, September 30,1999.
44. Br. Hocking, ed. Foreign ministries
45. Br.Hocking. Beyond Newness and Decline of Catalytic Diplomacy. DSP Discussion Paners. no.10 (Leicester: Centre for Studv of Dmlomacv. 1995V
— — - ------- - A- . . v ^ x /
46. Интервью министра иностранных дел С.В. Лаврова // «Известия», 28.12.2006.
MODERN DIPLOMACY: PROBLEMS AND PERSPECTIVES
T.V. ZONOVA
Diplomacy Chair
Moscow State Institute of International Relations (U), MFA of Russia 76 Vernadsky Av., ¡19454 Moscow, Russia
The author analyses the role of classic diplomacy in globalizing world and the perspectives of its new directions.
