CC BY
27
ПРАВ0 ^¡fi^ СОВМЕСТНЫЙ ПОИСК МЕР ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Р.Ш. ШЕГАБУДИНОВ, кандидат юридических наук, заместитель начальника УВД по Юго-Восточному административному округу ГУ МВД России по г. Москве
[email protected] 12.00.08 - Уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Аннотация. В настоящей статье автор излагает достоинства и преимущества антикоррупционного исследования на основе междисциплинарного подхода. В ней также рассматриваются факторы, снижающие эффективность реализации законодательства в сфере противодействия коррупции.
Ключевые слова: противодействие коррупции, эффективность противодействия, криминальный бизнес, антикоррупционные исследования, междисциплинарный подход
JOINT SEARCH OF MEASURES IN INCREASE OF EFFICIENCY OF COUNTERACTION OF CORRUPTION
R.SH. SHEGABUDINOV, the candidate of jurisprudence, the deputy chief of the Department of Internal Affairs on the Southeast administrative district of GU Ministry of Internal Affairs of Russia across Moscow
Annotation. In the present article the author states advantages and advantages of anti-corruption research on the basis of interdisciplinary approach. In it the factors reducing efficiency of implementation of the legislation in the sphere of counteraction of corruption also are considered.
Keywords: Corruption counteraction, efficiency of counteraction, criminal business, anti-corruption researches, interdisciplinary approach
В настоящее время проблема противодействия коррупции стала привлекать все большее внимание политиков, экономистов, юристов, социологов и психологов, ибо проявления указанного негативного социального явления характеризуются многообразием, большой распространенностью, расширением влияния на новые сферы общественных отношений, транснациональными связями, а также появлением совершенно новых моделей взаимодействия субъектов преступлений коррупционной направленности.
Как показывает следственно-судебная практика, огромные криминальные финансовые средства тратятся на подкуп должностных лиц различных государственных органов. Коррупция используется организованной преступностью как инструмент для легализации преступно добытых средств, защиты активных участников организованной преступной деятельности от разоблачения1. Отсюда коррумпированные государственные чиновники «съедают» значительную часть доходов, полученных от легализованного криминального бизнеса. Тем самым бизнес стал одним из основных источников «кормления»
организованными преступными формированиями указанных чиновников. При этом криминально активные лица исходят из того, что успешность бизнеса во многом зависит от воли чиновников.
В этих условиях специалисты различных областей знаний свои усилия направляют на поиск эффективных форм и методов противодействия коррупции, который возможен, на наш взгляд, посредством проведения антикоррупционных исследований на основе междисциплинарного подхода. В этом плане весьма своевременным представляется научная дискуссия по актуальным правовым проблемам противодействия коррупция, которая состоялась 2 ноября 2012 г. на базе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. По результатам дискуссии участники международной научной конференции наряду с другими рекомендациями предложили следующее: «В современных условиях особую актуальность приобретает исследование теоретических и научно-прикладных проблем, касающихся природы коррупции как социального и правового явления, факторов, детерминирующих
коррупционные процессы, деликтологической характеристики явления коррупции, базовых и отраслевых средств противодействия коррупции, вопросов уголовно-правового воздействия и криминализации коррупционных деяний. Динамика современного развития коррупции диктует необходимость периодического пересмотра нормативно-правовых механизмов противодействия, что выдвигает новые задачи перед научным сообществом»2. Из приведенных рекомендаций вытекают два принципиально важных положения: 1) проблема правового плана носит научно-прикладной характер; 2) природа коррупции — это не только объект криминологического исследования, но и иных наук. Как нам представляется, ее углубленное изучение предполагает объединение усилий на основе междисциплинарного подхода, прежде всего, политологов, экономистов, юристов, социологов и психологов.
В процессе изучения вопроса правового регулирования деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции нами проведен опрос 150 работников этих органов (следователей органов внутренних дел (ОВД), оперативных работников подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции ОВД, следователей ряда следственных подразделений следственных управлений Следственного комитета РФ по субъектам РФ). В частности, был задан вопрос: какие правовые средства противодействия коррупции на сегодня, на ваш взгляд: являются наиболее эффективными? Приведем обобщенные по результатам опроса данные3. Почти 31% респондентов отметили, что среди правовых средств повышение правовой культуры в настоящее время выступает одним из действенных. Что же касается других позиций, то ответы на них распределились следующим образом: повышение стимулов к антикоррупционному поведению государственных и муниципальных служащих — 78%; введение контроля за их расходами (доходами) — 43; ужесточение административно-правовых и уголовных санкций за коррупционные правонарушения — 7; установление уголовной ответственности юридических лиц — 27; преодоление противодействия коррупции при возбуждении и расследовании уголовных дел — 82; установление системы оценки эффективности антикоррупционных мероприятий — 23; урегулирование конфликта интересов в публично-правовой и частной сферах — 9,7; оперативно-разыскное обеспечение противодействия коррупции — 87; устранение противодействия коррупции при осуществлении прокурорского надзора — 46%.
Как видим, опрашиваемые к числу наиболее эффективных правовых средств относят оперативно-разыскное обеспечение противодействия коррупции, его преодоление при возбуждении и расследовании уголовных дел, а также повышение стимулов к антикоррупционному поведению государственных и му-
ниципальных служащих.
На наш взгляд, в научном плане особое внимание заслуживают мнения опрашиваемых в части выбора тех или иных правовых способов, обладающих большим коэффициентом полезного действия (упреждающего воздействия) при их применении. К числу таких способов свыше 63% респондентов отнесли: совершенствование процедуры отбора кадров государственной и муниципальной службы; проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; публичные обсуждения законопроектов на сайтах официальных органов власти; введение для государственных и муниципальных служащих антикоррупционных стандартов; устранение в предпринимательской, торговой, производственной и иной деятельности необоснованных запретов и ограничений; установление предельно допустимого объема полномочий государственных и муниципальных служащих в должностных регламентах; усиление общественного контроля за их деятельностью; размещение жалобных книг на официальных сайтах органов исполнительной власти, а также обеспечение доступа граждан к информации об их деятельности. Сотрудники правоохранительных органов, предлагая достаточно большой перечень способов, обладающих эффектом упреждения, исходят, прежде всего, из своего опыта, накопленного на расследовании уголовных дел коррупционной направленности. Одновременно полагаем, что, с одной стороны, любой из названных способов при их применении без создания для этого соответствующих условий может не дать ожидаемого результата, с другой — возможно для этого использование их в комплексе.
Проведенное нами выборочное исследование показывает, что, несмотря на принимаемые меры по противодействию коррупции, еще реально существуют негативные факторы, в первую очередь социально-правового характера, которые существенным образом снижают действенность проводимых антикоррупционных мероприятий. Изучение и анализ по специально подготовленной матрице оперативно-служебных и иных документов (ведомственных нормативных правовых актов, планов, аналитических обзоров, докладных записок, методических рекомендаций, распоряжений, различных справок, ин-формаций и представлений) позволили выделить из совокупности факторов наиболее значимые, которые в большей мере были связаны с противодействием коррупции. Остановимся лишь на характеристике трех из них.
Среди факторов негативного плана следует отметить правовой нигилизм. Здесь речь идет о низком уровне правосознания различных слоев населения. Эта проблема, как известно, не нова, она существовала и в постсоветском пространстве. Безусловно, данная проблема в настоящее время в условиях создания правового государства наполнилась новым содержа-
нием. Ее успешное решение, на наш взгляд, возможно лишь на основе принятия системных мер. В этом плане, как нам представляется, возложение решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции функции координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции на Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ является своеобразной отправной точкой отсчета по «ликвидации» негативного воздействия рассматриваемого фактора. Со своей стороны полагаем, что предложенная президиумом Совета форма наиболее приемлемая и соответствующая постоянно меняющемуся характеру коррупции на современном этапе ее развития. Мы глубоко убеждены в том, что такая форма действенная, ибо она базируется «на применении комплексного междисциплинарного подхода, учитывающего социальные, экономические, психологические, криминологические, правовые, политологические и другие грани данного негативного социального явления»4. В его реализации в соответствии с Планом мероприятий по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции на 2011— 2013 гг. институтом подготовлена и одобрена координационным семинаром-совещанием Схема подготовки и использования антикоррупционных учебных программ.
Отрадно, что сделаны первые практические шаги. Государственным органам исполнительной власти, ведомственным научным учреждениям, учебным заведениям предложено уточнить действующие и подготовить новые образовательные программы по следующим модулям: а) для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации; для муниципальных служащих; б) для работников бизнес-структур; в) для обучающихся в вузах по специальностям: «Экономика», «Юриспруденция», «Менеджмент», «Социология», «Политология» и др.; г) для преподавателей институтов повышения квалификации, вузов, средних специальных учебных заведений, школ. Думается, что широкий охват аудиторий служащих и иных категорий граждан создаст определенные предпосылки по нейтрализации правового нигилизма.
Нельзя не отметить еще об одном весьма значимом для страны моменте. Как известно, по поручению Президента РФ от 10 октября 2011 г. (№ Пр-3043) в настоящее время разрабатывается план мероприятий по реализации Основ государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (далее — Основы). В частности, в этом плане предполагается представить следующий перечень мероприятий, охватывающих такие сферы, как государственная политика в области совершенствования законодательства и правоприменения; повышение правовой культуры лиц, замещающих государствен-
ные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов; образование и воспитание подрастающего поколения, юридическое образование и подготовка юридических кадров; культура, массовая информация, эфирное и кабельное вещание, рекламная и издательская деятельность. Из самого перечня мероприятий видно, насколько объемную и трудоемкую работу предстоит сделать в ближайшие же годы.
К сожалению, низкий уровень правосознания граждан никак не сопрягается с созданием и укреплением правового государства. Даже лица, замещающие государственные и муниципальные должности, нуждаются в повышении правовой культуры. Вот почему объективно назрела необходимость принятия на государственном уровне масштабного документа — Основ.
Глава государства обеспокоен сложившейся ситуацией, поскольку рассматриваемый фактор реально мешает проводимым реформам. Думается, что своевременно был поставлен вопрос об ее изменении в лучшую сторону.
Президент РФ (28 апреля 2011 г. № Пр-1168) не случайно утвердил Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Этот документ рассчитан на несколько лет и обеспечен финансированием.
В подготовке плана мероприятий по реализации Основ участвуют Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральная прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, федеральные органы исполнительной власти, Общественная палата РФ, другие институты гражданского общества, научные и образовательные учреждения. Объединенными совместными усилиями, на наш взгляд, удастся подготовить глубоко продуманный план действий. Только таким путем может быть претворена в последующем в жизнь государственная политика в рассматриваемой области.
Другим не менее значимым фактором выступает отсутствие по отдельным направлениям механизмов реализации антикоррупционного законодательства (противодействия коррупции в корпоративных отношениях, в публичной сфере, профилактики коррупционных правонарушений и т.п.). Берем на себя смелость утверждать, что их разработка возможна лишь на основе предварительно проведенного комплексного научного исследования.
Наряду с указанными проблемами на сегодня весьма остро стоит вопрос поиска наиболее эффективных форм и направлений взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции. Полагаем, что это пока что неиспользованный в достаточной мере резерв повышения эффективности противодействия названному социально-правовому явлению.
Заслуживает особого внимания и научная проработка противодействия коррупции в органах
местного самоуправления. Многолетняя практика убедительно показывает, что коррупционные правонарушения здесь часто происходят при совершении операций с земельными участками, находящимися в муниципальной собственности5.
Наконец, к факторам, снижающим эффективность законодательства в сфере противодействия коррупции, следует отнести низкую эффективность деятельности государственных органов. Естественно, возникают вопросы: каким образом можно определить степень их эффективности есть ли на сегодня система оценки? Вряд ли можно утвердительно ответить на них. Думается, что рассматриваемая область деятельности также должна стать объектом исследования. На наш взгляд, нельзя ограничиться только разработкой системы оценки. Практические работники справедливо отмечают, что антикоррупционное поведение государственных и муниципальных служащих может превратиться в действенное правовое средство лишь тогда, когда будут соответствующие стимулы, его повышающие, предусмотренные в законодательном порядке. Это же характерно и для правоохранительных и контролирующих органов. Иными словами, улучшение антикоррупционной деятельности и ее результативность ставятся в зависимость от наличия для этого стимулов.
Повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих наряду с другими мерами самым непосредственным образом может сказаться на результативности их деятельности.
Устранение либо нейтрализация названных выше факторов предполагают принятие комплекса мер, в том числе связанных с совершенствованием законодательных и иных актов.
В настоящей статье приведем лишь два проекта нормативного правового акта, в случае принятия которых будет несколько ужесточена ответственность чиновников за их действия и бездействие, а также будет осуществляться путем проведения оперативно-разыскных мероприятий проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, в настоящее время во втором чтении принят законопроект, дающий право увольнять государственных и муниципальных служащих в связи с утратой доверия, т.е. за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, непредставление сведений о доходах либо подачу ложных или неполных данных, неуведомление о склонении к коррупции, занятие предпринимательством, участие на платной основе в работе органов управления коммерческой организацией, а также за вхождение в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Второй акт относится к подготовленному МВД
России проекту приказа «О разграничении в органах внутренних дел Российской Федерации полномочий по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», в котором предусмотрено наряду с другими положениями следующее: Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России и его территориальные подразделения в случае принятия этого акта вправе по соответствующему запросу осуществлять посредством проведения оперативно-разыскных мероприятий (за исключением обследования помещений, зданий, сооружений и транспортных средств; контроля почтовых отправлений; прослушивания телефонных переговоров и снятия информации с технических каналов связи) проверку сведений о гражданах, претендующих на замещение должностей федеральной государственной службы либо замещающих указанные должности в иных государственных органах.
Как известно, коррупция и ее проявления постоянно видоизменяются. Коли так, то и законодательные и иные нормативные правовые акты должны адекватно отражать эти процессы, с тем чтобы с их помощью представилось возможным оказывать эффективное противодействие данному социально-правовому явлению.
Таким образом, названные в настоящей статье проблемы предполагают совместное их исследование образовательными и научными учреждениями под эгидой Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, осуществляющего функции координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.
1 См.: Организованная экономическая преступность, сопряженная с коррупцией. Состояние, тенденции и меры борьбы с ней: Монография / Р.Ш. Шегабудинов. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.
2 Рекомендации Международной научной конференции «Правовые проблемы противодействия коррупции» (проект): Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2011. 2 ноября. С. 2.
3 Общий итог опроса превышает 100%, так как опрашиваемые по одной и той же позиции указали на несколько признаков.
4 См.: Рекомендации семинара-совещания «Междисциплинарное взаимодействие в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2011. 28 сентября.
5 Борьбе с налоговой и коррупционной преступностью. Вопросы теории и практики: Монография / П.И.Иванов и др.; под ред. П.И. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2011. С. 303-364.
