CC BY
358КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.531
Дресвянин Дмитрий Алексеевич
Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Институт публичного права и управления
Россия, Москва dima.dresvyanin@mail.ru Dresvyanin Dmitry Alekseevich
Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Institute of Public Law and Management
Russia, Moscow
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: МЕСТО В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПОРЯДКА
ФОРМИРОВАНИЯ Аннотация: статья посвящена месту и роли Совета Федерации в системе разделения властей в современной России. В частности, производится обобщение полномочий верхней палаты, на основании чего выводятся необходимые принципы ее деятельности. Делается вывод о фактическом отсутствии реализации закрепленной за Советом Федерации компетенции в механизме сдержек и противовесов. В качестве главной причины выявленной проблемы видится неоптимальный порядок формирования верхней палаты. Решение видится в установлении прямых выборов сенаторов Совета Федерации гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
147
Ключевые слова: совет Федерации, верхняя палата парламента, разделение властей, законодательная власть, демократия
THE FEDERATION COUNCIL OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION: PLACE IN THE SYSTEM OF SEPARATION OF
POWERS AND PROSPECTS THE IMPROVING OF FORMATION
PROCEDURE
Annotation: the article is devoted to the place and role of the Federation Council in the system of separation of powers in modern Russia. In particular, the powers of the upper chamber are summarized, on the basis of which the necessary principles of its activities are derived. The conclusion is made about the actual lack of implementation of the competence assigned to the Federation Council in the system of checks and balances. The main reason for the identified problem is seen as the non-optimal procedure for the formation of the upper house. The solution is seen in the establishment of direct elections of senators of the Federation Council by citizens of Russia on the basis of universal, equal and direct suffrage by secret ballot. Key words: the Federation Council, upper house of parliament, separation of powers, legislature, democracy
Часть 1. Введение
Разделение властей, являющееся на сегодняшний день одним из базовых начал конституционного строя демократических государств, получило современную трактовку в эпоху Просвещения, когда было написано множество трудов выдающихся мыслителей того времени, таких как Вольтер, Д. Дидро, Ж.Ж. Руссо, Д. Локк, Ш. Монтескьё. Последний, как один из главных авторов принципа разделения властей, понимал под ним такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга, что необходимо для их правомерного и согласованного функционирования в законно очерченных границах и позволит минимизировать возможности для злоупотреблений [11, с. 374]. Закрепленное на основе данных взглядов
148
лаконичное положение принятой во Франции во время революции Декларации прав человека и гражданина 1789 года, согласно которому «общество, в котором... не проведено разделение властей, не имеет конституции» [9, с. 158], стало ориентирующей нормой при создании Основных Законов многих государств, а предложенное Монтескьё разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную превратилось в своего рода «классику» мирового конституционализма.
С учетом историко-политических особенностей развития России закрепление принципа разделения властей впервые произошло лишь при принятии Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, в пункте 13 которой указывалось, что «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» [5]. В дальнейшем сходное положение было оформлено как одна из основ конституционного строя России при разработке и принятии действующей Конституции 1993 года. В Основном Законе правовому регулированию рассматриваемого вопроса посвящена статья 10, которая в силу своей краткости требует необходимого истолкования. Так, бывший Председатель Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) профессор М.В. Баглай выделяет следующее содержание принципа разделения властей (с учетом предмета данной статьи):
1) такой баланс полномочий между законодательным и исполнительным органами, который исключает перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;
2) невмешательство какой-либо из одной ветвей власти в прерогативы другой, а тем более слияние с ней;
3) наличие правовых способов сдерживания каждой ветви власти двумя другими, что выражается в наличии системы сдержек и противовесов [7, с. 151].
Помимо сугубо научного, толкование принципа разделения властей дается и в актах органов государственной власти, включая решения Конституционного
149
Суда. Например, в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П Конституционный Суд указал, что разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие. При этом органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений [3]. В развитие данных положений в Постановлении от 29 мая 1998 г. N 16-П Конституционный Суд обратил внимание, что принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание этих ветвей, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие [4]. Помимо сказанного, необходимо обратить внимание и на тот факт, что федеративный характер государственного устройства России предопределяет не только разделение власти между тремя ее ветвями на уровне федерации (так называемое разделение «по горизонтали»), но и разделение по вертикали - между федеральным центром и субъектами. Одним из факторов такого разделения является наличие в федеративном государстве второй палаты парламента, которая по своей природе предназначена для представительства интересов субъектов федерации в их сочетании с общенациональными интересами [15, с. 82].
Таким образом, закрепление принципа разделения властей (и входящего в него механизма сдержек и противовесов) в Российской Федерации (далее - РФ) на законодательную, исполнительную и судебную является логической закономерностью развития отечественной государственности в духе общемировых тенденций. При этом федерализм, как одна из основ
150
конституционного строя России, вызывает необходимость ограничения полномочий федеральных органов государственной власти в отношениях не только между собой, но и с субъектами федерации, ввиду чего действующая Конституция закрепляет, помимо необходимых механизмов, также и двухпалатную структуру парламента (так называемый «бикамерализм»), одна из палат которого призвана при осуществлении законодательной деятельности учитывать интересы субъектов федерации, представители которых образуют данную палату.
Часть 2. Совет Федерации в системе разделения властей
Итак, в соответствии с Конституцией Совет Федерации является одной из двух палат Федерального Собрания - парламента РФ. Исторически бикамеральная структура парламента строилась вокруг двух принципов:
1) равенство палат;
2) принцип верхней и нижней палат.
Как отмечает профессор С.А. Авакьян, первый принцип предполагает, например, близкое к равному число депутатов в обеих палатах; наличие примерно одинаковой повестки дня; частое проведение совместных заседаний и работа палат в один и тот же период времени [6, с. 452]. Второй принцип, согласно которому и осуществляет деятельность Федеральное Собрание, является противоположностью первого, то есть налицо заметно отличающееся число депутатов в палатах; раздельное проведение заседаний; различная повестка дня и иные отличия. И в научной литературе, и в разговорной речи Совет Федерации именуется верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней. Такое наименование отражает лишь порядок законодательного процесса, а именно, первоначальное внесение законопроектов в нижнюю палату и последующее одобрение принятых законов верхней палатой. При этом Конституции зарубежных государств по-разному регулируют вопрос, обязательно ли для принятия закона его одобрение верхней палатой. Поэтому в науке конституционного права принято классифицировать верхние палаты парламентов на «сильные» и «слабые». В Основных Законах государств с
151
сильной верхней палатой ее участие в законодательном процессе, как и согласие с принятым нижней палатой законом, является обязательным. Так, Конституцией США предусмотрено принятие закона только при его одобрении в одинаковой редакции и Палатой представителей, и Сенатом [12, с. 306]. Напротив, в государствах со слабой верхней палатой даже в случае ее несогласия с принятым законом нижняя палата вправе вновь принять его в первоначальной редакции и преодолеть тем самым вето верхней палаты, причем для этого может требоваться как абсолютное (50% + 1 голос), так и квалифицированное (2/3) большинство голосов. Исходя из анализа норм российской Конституции, можно сделать вывод, что Совет Федерации в зависимости от вида принимаемого Государственной Думой закона может играть роль как слабой, так и сильной палаты. Так, в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции в случае несогласия нижней палаты с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона он будет считаться принятым, если при повторном голосовании за него будут поданы голоса не менее 2/3 депутатов от их общего числа. Данные правила применяются в том числе к тем федеральным законам, рассмотрение которых в Совете Федерации обязательно в соответствии со статьей 106 Конституции (например, по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов). С другой стороны, статья 108 Конституции, регулирующая процедуру принятия федерального конституционного закона, прямо указывает на необходимость его одобрения не менее, чем % голосов от общего числа сенаторов, при этом не оставляя Государственной Думе возможности для преодоления несогласия Совета Федерации. Те же правила применяются и к процедуре принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции: как указал Конституционный Суд в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П, на процедуру принятия поправок распространяются требования статьи 108 Конституции об обязательном одобрении закона % от общего числа сенаторов [2].
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что Совет Федерации является слабой верхней палатой по отношению к принимаемым федеральным
152
законам, но одновременно сильной по отношению к принимаемым федеральным конституционным законам и Законам Российской Федерации о поправке к Конституции. Однако с учетом незначительного числа принимаемых в России в такой форме законов в силу их специфики следует все же отметить, что Совет Федерации является скорее слабой верхней палатой в отношениях с нижней при осуществлении законодательного процесса.
Рассмотрев особенности участия Совета Федерации в деятельности по созданию и изменению законодательства, стоит остановиться собственно на полномочиях верхней палаты, на основе анализа которых можно будет вывести положение Совета Федерации в системе разделения властей и механизме сдержек и противовесов, наметив впоследствии возможные пути совершенствования данного положения. Базовой в этом вопросе является статья 102 Конституции, которая содержит перечень полномочий, отнесенных к компетенции Совета Федерации. Однако только данной статьей она не ограничивается. Отдельные полномочия, названные в иных правовых актах, получили свое закрепление в Регламенте палаты. Так, например, А.А. Миерхольд, анализируя указанный акт, выделяет следующие полномочия Совета Федерации, не поименованные в Конституции:
1) назначение судей Экономического суда СНГ;
2) назначение 1/3 членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
3) назначение 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ — представителей общественности [20, с. 134-144].
Кроме того, следует выделить полномочия, предоставленные Совету Федерации в соответствии с Федеральным законом от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле" и связанные с таким контролем в качестве одной из его форм полномочия по осуществлению парламентского расследования на основе Федерального закона от 27.12.2005 N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации".
153
Основываясь на названных источниках, можно разделить
полномочия верхней палаты российского парламента на следующие группы:
1) законодательные - внесение на основании права субъекта законодательной инициативы Советом Федерации, сенаторами или группой сенаторов проектов законов и одобрение законов, принимаемых Государственной Думой;
2) кадровые (из не указанных выше) - а) назначение на должность и освобождение от должности судей высших судов РФ, б) проведение консультаций по кандидатурам на должности названных в Конституции прокуроров и руководителей федеральных органов исполнительной власти, в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов;
3) контрольные - а) перечисленные в Конституции полномочия в области федеративных отношений, безопасности и внешней политики (пункты а) - г) части 1 статьи 102 Конституции), б) заслушивание докладов Генерального прокурора, информации Правительства и иных государственных органов и их должностных лиц, в) контроль в сфере бюджетных отношений, г) направление парламентских запросов, проведение парламентских слушаний и расследований, д) некоторые иные полномочия.
Представляется, что к контрольным полномочиям Совета Федерации следует отнести также и отрешение от должности или лишение неприкосновенности Президента РФ. Если основываться на определении парламентского контроля как деятельности парламента по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, злоупотреблений в процессе реализации органами власти либо должностными лицами нормативных предписаний [13, с. 9], то предусмотренное частью 1 статьи 93 Конституции единственное основание отрешения от должности Президента в виде совершения им тяжкого преступления можно расценивать как предотвращение Советом Федерации нарушения со стороны главы государства, выразившегося в несоблюдении предписаний Уголовного кодекса РФ. С другой стороны,
154
отрешение от должности Президента возможно рассматривать и иначе -лишь как ответственность высшего должностного лица государства. Так, Б.А. Страшун указывает, что контроль лишь выявляет и устанавливает определенные факты, связанные с деятельностью подконтрольного субъекта, а ответственность - следствие их оценки контролирующим органом [14, с. 654]. При таком подходе отнесение рассматриваемого полномочия Совета Федерации к форме парламентского контроля является необоснованным.
4) организационные - то есть право Совета Федерации определять свою структуру и порядок деятельности, для чего и принимается Регламент палаты;
5) иные - например, назначение выборов Президента РФ.
Итак, рассмотрев полномочия Совета Федерации и отвечая на вопрос, какое же место он занимает в системе разделения властей и механизме сдержек и противовесов, можно отметить следующее:
Во-первых, компетенция верхней палаты российского парламента достаточно разнопланова;
Во-вторых, важнейшими полномочиями, которые наиболее тесно связаны с механизмом сдержек и противовесов, являются: а) право отклонения принятых Государственной Думой законов; б) участие в назначении на должность должностных лиц высших государственных органов; в) право отрешения от должности Президента РФ;
В-третьих, полномочия Совета Федерации не являются постоянной категорией даже на уровне их закрепления в Конституции, поскольку они уже неоднократно подвергались изменениям, в том числе при принятии последних поправок к Конституции в 2020 году.
По мнению автора данной статьи, помимо очевидно напрашивающегося вывода о важности названных полномочий и, соответственно, о важности места Совета Федерации в системе разделения властей, важным является тот факт, что большинство положений, отнесенных к ведению верхней палаты с учетом специфики формирования и деятельности нижней - Государственной Думы, требуют при их реализации максимально объективного и взвешенного подхода
155
со стороны сенаторов, так как затрагивают такие вопросы, от правильности решения которых зависит нормальное функционирование самого государства (не случайно часть 6 статьи 1 Федерального закона от 22.12.2020 N 439-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает, что он формируется и структурируется по непартийному принципу) [11]. С одной стороны, Совет Федерации призван, помимо согласования интересов субъектов федерации с общенациональными интересами, служить в некотором роде сдерживающим фактором для деятельности нижней палаты, которая в силу высокой политизированности по своей природе больше любых других органов подвержена принятию излишне радикальных сиюминутных решений. В этом плане верхняя палата продолжает выполнять исторически существующую с давнего времени функцию сдерживания демократических тенденций, проявлявшихся в нижней палате [8, с. 239], но с учетом современной специфики. С другой стороны, Совет Федерации активно взаимодействует с Президентом России, во-первых, одобряя или утверждая принимаемые им решения или предлагаемые им кандидатуры должностных лиц высших государственных органов, а во-вторых, являясь органом, обладающим исключительной компетенцией по фактическому отрешению главы государства от должности или лишению его неприкосновенности. С учетом сказанного, важнейшими принципами, на которых должна основывать свою деятельность верхняя палата российского парламента, должны быть: а) независимость; б) авторитетность. Таким критериям способна отвечать только действительно сильная верхняя палата, но сильная не с точки зрения обязательности / необязательности ее несогласия с принимаемыми нижней палатой законами, а с точки зрения ее политического влияния в обществе и системе органов государственной власти. Является ли таковым по силе органом Совет Федерации в его нынешнем виде? Сложно ответить на данный вопрос утвердительно. Даже с учетом того, что Совет Федерации обычно не принимает непопулярных решений, поскольку такая прерогатива больше характерна для Государственной Думы, Правительства и
156
Президента, уровень одобрения его деятельности гражданами России остается на довольно низком уровне: согласно актуальному опросу ВЦИОМ, лишь около 41% граждан одобряют деятельность верхней палаты, тогда как не одобряют более 30% [23]. Не самый лучший показатель для органа, который в силу своего настоящего положения должен вызывать скорее нейтральные чувства. Конечно, низкий уровень поддержки представительных органов является достаточно распространенной ситуацией в мире, однако это не должно не настораживать. Но вот что действительно должно настораживать, так это вопрос о подлинном представительстве интересов граждан в верхней палате. За последние годы не проводились посвященные этому социологические исследования, однако в последний раз, когда в обществе серьезно обсуждалась возможность изменения порядка формирования Совета Федерации, а именно, в 2012 году - году проведения заметных политических реформ, связанных с прошедшими массовыми протестами после президентских выборов и выборов депутатов Государственной Думы, проведенный ФОМ опрос показал, что 81% граждан не знали ни одного представителя своего субъекта в Совете Федерации [24]. При этом 36% граждан указали, что при наличии прямых выборов сенаторов непосредственно жителями соответствующих регионов страны верхняя палата будет работать эффективнее, тогда как противоположную позицию занимали лишь 6% граждан. Думается, за 8 лет мнение российского общества в этом направлении не сильно изменилось. Напротив, с ростом запроса населения на сменяемость власти указанный показатель прогнозируемо должен был только вырасти [25]. И это без учета периодически возникающих скандалов с действующими сенаторами, которые привлекались к уголовной ответственности (последнее связанное с этим событие - задержание сенатора от Карачаево-Черкесской республики Рауфа Арашукова) [26]. Вряд ли граждане станут лучше относиться к органу, в котором состоят лица, обвиняемые в совершении особо тяжких преступлений. Соответственно, уже поэтому отвечать критерию авторитетности верхняя палата российского парламента едва ли способна. Что касается ее независимости, то это не менее спорный вопрос, ответ
157
на который возможно дать, проанализировав существующие проблемы порядка формирования Совета Федерации, чему посвящена следующая часть данной статьи.
Часть 3. Проблемы и перспективы регулирования порядка формирования Совета Федерации
Как было сказано, Совет Федерации, несмотря на наличие у него серьезных полномочий в системе разделения властей, в настоящий момент времени нельзя назвать органом, занимающим в ней влиятельное место. На взгляд автора, решающим фактором такого положения вещей (не принимая во внимание установившийся в России политический режим) является порядок формирования верхней палаты, который был расплывчато закреплен сначала в Конституции, а затем в силу этого стал предметом постоянных изменений путем принятия и внесения правок в федеральное законодательство. Не вдаваясь в подробности, нужно отметить, что, начиная с 1993 года, порядок формирования Совета Федерации в свете конституционной реформы 2020 года меняется уже пятый раз, что не может не сказываться на стабильности деятельности данного органа и отношении к нему со стороны граждан. Если говорить в целом, то система формирования Совета Федерации прошла три этапа эволюции: а) прямые выборы в соответствии с переходными положениями Конституции, б) вхождение по должности глав законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, в) делегирование данными органами по одному представителю в состав Совета Федерации. Последний способ с значительными изменениями законодательства применяется в России с 2000-го года. Вообще, вопрос наиболее оптимального порядка формирования верхней палаты российского парламента является объектом дискуссий на протяжении длительного времени. Каждый из опробованных законодателем способов продолжает оставаться предметом критики (за исключением прямых выборов - из-за краткосрочности периода деятельности сформированной таким способом верхней палаты). С точки зрения
158
автора данной статьи, наиболее неудачным порядком формирования Совета Федерации с учетом его важной роли в системе разделения властей и высказанных выше принципах деятельности следует считать именно нынешний порядок, то есть делегирование органами власти субъектов федерации своих представителей в состав палаты. Существует выраженная корреляция, показывающая, насколько изменился характер деятельности верхней палаты после избрания законодателем такого принципа ее формирования. Наиболее наглядно это проявляется при анализе количества отклоненных Советом Федерации законов. Так, за период работы Государственной Думы 2-го и 3-го созывов, то есть с 1996 по 2003 годы - период, большую часть которого Совет Федерации состоял из глав высших органов государственной власти субъектов РФ, из 1826 принятых нижней палатой законов верхняя отклонила 325 из них -около 18 процентов. При этом если обратиться к статистике законодательного процесса за последующие годы, начиная с 2004, то есть когда применялся исключительно названный выше наиболее неудачным порядок формирования, из 7206 принятых законов отклонено было 76 - всего около 1 процента! [27]. Из менее наглядных примеров проявления политической воли Советом Федерации - реализация им кадровых полномочий по утверждению предлагаемых Президентом кандидатур на высшие государственные должности. Во время деятельности верхней палаты первых созывов возникали примечательные ситуации, когда Совет Федерации отказывал главе государства в назначении предлагаемых им лиц на должность или освобождении от нее: а) в 1994 году палата отказалась освободить от должности Генерального прокурора, а спустя некоторое время - назначить новую кандидатуру; б) в 1998 году Совет Федерации также выразил несогласие с Президентом по вопросу освобождения от должности занимавшего тогда пост Генерального прокурора Ю. Скуратова [10, с. 101]. Кроме того, в те же годы Совет Федерации совместно с Государственной Думой преодолели вето Президента на Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (1998);
159
Председатель верхней палаты отказался поддержать намерения Президента распустить Государственную Думу в связи с денонсацией Беловежских соглашений (1996). После же приведения порядка формирования Совета Федерации к тому виду, который в общих чертах действует и по сей день, активная роль верхней палаты в системе разделения властей по сути прекратилась. Что ее участие в законодательном процессе, что реализация кадровых полномочий превратились по большей части в простую формальность. Если задуматься, то здесь нет ничего удивительного:
Во-первых, с 2004 по 2012 годы половину состава Совета Федерации составляли представители, назначаемые высшим должностным лицом субъекта РФ, а как известно, в этот период данные лица назначались законодательным органом соответствующего субъекта по представлению Президента. То есть фактически высшее должностное лицо замещало свою должность именно благодаря главе государства, и поэтому оно предсказуемо не стало бы принимать решений вопреки его воле. Сей факт, в свою очередь, означает необходимость учета высшим должностным лицом интересов Президента при назначении своего представителя в Совет Федерации. Таким образом, значительное количество времени верхняя палата как минимум наполовину состояла из лиц, принимающих решения, которые не могли бы противоречить мнению Президента;
Во-вторых, как отмечают некоторые авторы, в том числе профессор С.А. Авакьян, действующий порядок формирования Совета Федерации открывает путь в нее чиновничьей номенклатуре, включая лиц, которым пока не предложили достойной должности; которые с учетом возраста или служебных данных исчерпали потенциал, но должны быть «на виду», в том числе за прошлые заслуги; которые не ужились с элитами в субъекте РФ [17, с. 3-20]. Сложно ожидать от органа, состоящего из таких лиц, желания играть активную политическую роль.
160
Принимая это во внимание, можно сказать, что нынешний порядок
формирования верхней палаты российского парламента нельзя назвать оптимальным и способствующим эффективной деятельности ее членов.
Исходя из проведенного анализа, может показаться, что гораздо более подходящим для России является вхождение в Совет Федерации глав высших органов государственной власти субъектов, поскольку при их участии в деятельности верхней палаты механизм сдержек и противовесов, заложенный в Конституции России, проявлял себя лучшим образом, чем сейчас. В поддержку такого порядка формирования выступает, например, один из авторов действующего Основного Закона страны С.М. Шахрай. По его справедливому мнению, нахождение в верхней палате глав субъектов придает Совету Федерации наибольшие политический вес и авторитет среди граждан [22], с чем в определенной мере можно согласиться. Но с другой стороны, такой порядок также подвергается немалой критике представителями науки с приведением примерно одинаковых доводов, которые поддерживает и автор данной статьи. Так, А.А. Миерхольд указывает, что лицо, одновременно являясь непосредственным руководителем органа государственной власти субъекта и членом Совета Федерации, не может достаточно эффективно исполнять свои обязанности на обеих должностях сразу, и при этом его членство в обеих органах требует регулярного присутствия как в Москве, так и в соответствующем субъекте федерации, что также не может не влиять на работоспособность человека [20, с. 134-144]. Помимо этого, к значимым минусам такого порядка формирования верхней палаты можно отнести и нарушение принципа разделения властей, поскольку в деятельности законодательного органа государства участвуют прямые представители исполнительной власти. К слову, этот же недостаток можно отнести и к нынешнему порядку формирования Совета Федерации.
Рассмотрев названные проблемы, резонно возникнет вопрос, каким же образом должна формироваться верхняя палата российского парламента, чтобы, с одной стороны, обладать такой степенью независимости и авторитетности,
161
чтобы играть активную роль в системе разделения властей, но с другой стороны, чтобы ее члены не были связаны иными обязанностями в других органах власти и при этом сами относились именно к законодательной ветви власти. Прежде, чем ответить на этот вопрос, можно обратить внимание на следующую закономерность, о которой высказываются Е.В. Виноградова и И.Л. Данилевская с учетом мнения А.А. Мишина: во-первых, чем дальше процесс формирования верхних палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции; во-вторых, верхние палаты, формируемые без участия избирательного корпуса, не имеют большого влияния на политическое процессы в своих государствах, тогда как палаты, члены которых избираются на основе прямых выборов, считаются значимыми участниками государственной политики [18, с. 7-17]. Принимая во внимание все вышеперечисленное, можно предположить, что наиболее оптимальным порядком формирования верхней палаты российского парламента будут являться прямые выборы сенаторов гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конечно, названная мысль требует обоснования, поскольку мировой практике конституционализма известны самые различные способы формирования верхних палат. Так, В.Е. Чиркин выделяет следующие способы: а) прямые выборы, б) двухстепенные выборы, в) косвенные выборы, г) назначение, д) делегирование, е) сочетание указанных способов [16, с. 29]; при этом здесь же рассматриваются их достоинства и недостатки. В качестве положительной стороны прямых выборов отмечается, например, их наивысший демократический потенциал, а в качестве отрицательной - высокая вероятность избрания не самых лучших представителей народа, однако, как указывал выше автор данной статьи, приводя пример недавнего задержания одного из сенаторов по обвинению в совершении особо тяжких преступлений, иные, «непрямые» способы формирования верхней палаты вовсе не гарантируют представительство в ней исключительно достойных людей. Помимо сказанного и с учетом сформулированных в данной статье концепций, в пользу
162
конституционного и законодательного закрепления прямых выборов можно привести и другие аргументы.
Во-первых, именно путем прямых выборов был сформирован первый созыв Совета Федерации в 1993 году в соответствии с переходными положениями действующей Конституции. Более того, как полагают некоторые авторы, регулярные прямые выборы членов верхней палаты российского парламента были закреплены в проекте Конституции вплоть до самых последних дней перед проведением всенародного голосования, а итоговый вид регулирующие данный вопрос нормы приобрели только благодаря Президенту Б.Н. Ельцину [10, с. 96]. Принимая во внимание факт значительного влияния на общество в тот период времени первого Президента России, можно утверждать, что без его непосредственного воздействия на составителей Основного Закона изначально закрепленные в проекте Конституции нормы остались бы в неизменном виде и 12 декабря 1993 года граждане России одобрили бы в том числе и прямые выборы членов Совета Федерации.
Во-вторых, сенаторы, избранные непосредственно гражданами, проживающими в тех или иных субъектах РФ, наилучшим образом обеспечат соответствие деятельности верхней палаты выведенным принципам независимости и авторитетности, поскольку при прямых выборах избиратель голосует именно за кандидата в члены Федерального Собрания, а не за лицо, которое первоначально избирается, имея целью осуществление государственной власти в рамках субъекта федерации, а не на федеральном уровне. Благодаря этому же будет исключена зависимость сенатора от назначившего его на должность законодательного или исполнительного органа власти субъекта, что только будет способствовать независимости деятельности Совета Федерации. Факт же получения мандата сенатора от самих граждан, а не органов власти, будет означать максимальную легитимность данного лица в глазах общества, что само по себе предполагает высокую первоначальную степень доверия сформированной таким способом верхней палате, и, соответственно, ее авторитетность.
163
В-третьих, прямые выборы сенаторов станут решением тянущейся с
1995 года по сегодняшний день проблемы нарушения принципа разделения властей, связанной с вхождением в состав Совета Федерации сначала глав исполнительной власти субъектов РФ, а затем - их представителей, что по сути также означает участие исполнительной власти в процессе формирования законодательного органа. К похожим выводам приходит А.С. Кошель, указывая, что исключительное полномочие Совета Федерации по принятию решения об отрешении от должности Президента требует особой легитимности Совета Федерации, исключающей избыточное влияние исполнительной власти на процесс формирования верхней палаты российского парламента, что можно достичь с помощью процедуры прямых выборов сенаторов [19, с. 70-75].
В-четвертых, прямые выборы членов верхней палаты поспособствуют реальному, а не номинальному, превращению Совета Федерации в системе разделения властей на федеральном уровне в орган не менее влиятельный, чем остальные, что: а) рассредоточит между ними политическую власть и улучшит нынешнюю ситуацию с фактическим центрированием в руках Президента и связанной с ним исполнительной власти большинства властных полномочий; б) усилит Федеральное Собрание в целом как высший представительный орган государственной власти в РФ, что отвечает фиксируемым последние годы запросам общества на большее участие граждан в принятии государственных решений.
Отдельно стоит остановиться на вопросе о необходимости нахождения в составе Совета Федерации так называемых «представителей Российской Федерации», назначаемых Президентом. Данное положение впервые появилось в Конституции в 2014 году и затем было усовершенствовано при принятии новых поправок к Основному закону в 2020 году. По действующей редакции статьи 95 Конституции глава государства вправе назначить в состав верхней палаты до 30 таких представителей, причем не более 7 из них - на пожизненной основе. При этом пожизненными сенаторами смогут стать только граждане, имеющие особые заслуги перед страной в сфере государственной или общественной деятельности.
164
Введение названного института подвергается обоснованной критике. На день написания данной статьи в Совет Федерации все еще не было назначено ни одного представителя Российской Федерации, то есть уже около 7 лет закрепленные в Конституции нормы остаются незадействованными. Более того, лишь в декабре прошлого года институт представителей федерации был урегулирован на уровне федерального законодательства после принятия Федерального закона от 22.12.2020 N 439-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Опять же, на протяжении огромного срока конституционная норма, призванная определять порядок формирования одного из постоянно действующих высших государственных органов, даже не получила необходимой конкретизации. Естественно в такой ситуации возникает вопрос о целесообразности ее существования. На это же обращает внимание А.Н. Надин, указывая, что неприменение конституционной нормы при подобных обстоятельствах влечет необходимость ее отмены [21, с. 98-100]. Здесь же сказано и про очередное искажение принципа разделения властей в связи с предоставляемым Президенту правом назначения части сенаторов, что, как уже отмечал автор данной статьи, недопустимо, если в качестве одной из основ деятельности верхней палаты российского парламента будет выступать ее независимость. В связи с изложенным представляется правильной полная отмена данного правового института и установление порядка формирования, в соответствии с которым в состав Совета Федерации будут входить только сенаторы, избранные гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Часть 4. Заключение
Вкратце подводя итоги проведенного исследования, необходимо подчеркнуть, что Совет Федерации с учетом своего места в системе органов государственной власти и закрепленных за ним Конституцией и иными правовыми актами полномочий призван играть серьезную роль в механизме сдержек и противовесов наряду с другими органами, которые традиционно
165
занимают в названном механизме самое активное положение -Государственной Думой и Президентом. Тем не менее, в силу ряда причин Совет Федерации на сегодняшний день не осуществляет в полной мере отведенную ему роль в российской системе разделения властей. Помимо причин чисто политического характера, можно выделить и юридические причины, главная из которых - неоптимальный порядок формирования верхней палаты российского парламента, который способствует вхождению в данный орган лиц, которые не могут обеспечить в его деятельности соблюдение таких необходимых принципов, как независимость и авторитетность. Для возможного решения выявленной проблемы предлагается в качестве первичного шага изменить как на конституционном уровне, так и на уровне федерального законодательства, порядок формирования Совета Федерации, установив прямую выборность сенаторов непосредственно гражданами России. При этом принципы проведения этих выборов являются предметом отдельного исследования.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 22.12.2020 N 439-Ф3 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СПС «КонсультантПлюс» // URL:http://www.comultantru/document/com doc LAW 371685/ (дата обращения: 18.01.2021).
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12 -П "По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ" // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // СЗ РФ. 1996. №4. Ст. 409.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.05.1998 N 16 -П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2626.
4408.
166
5. Декларация о государственном суверенитете Российской
Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // СПС «Гарант» // URL: https://constitution.garant.ru/act/base/10200087/ (дата обращения: 15.01.2021).
6. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. — 5-е изд., перераб. и доп. изд. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - 912 с.
7. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. — 6-е изд., изм. и доп. изд. — М.: НОРМА, 2007. - 784 с.
8. Конституционное право зарубежных стран. Учебник / Отв. ред. М. В. Баглай, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтин. М.: Норма, 2004. 912 с.
9. Борисевич М. М. Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. Т. 1. М.: МГиУ. 2008. - 355 с.
10. Краснов М. А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. — М.: Институт права и публичной политики, 2008.
11. Нерсесянц В. С. История политических и правовых учений: Учебник для вузов. — 4-е изд., перераб. и доп. изд. — М.: Норма, 2004. - 944 с.
12. Осавелюк А. М. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — 511 с.
13. Спиридонов А. А. Парламентский контроль в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. — М.: Издание Государственной Думы, 2011. —
14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Учебник. Рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. - 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма: Инфра-М, 2010. - 896 с.
15. Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. — Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1998. — 334 с.
16. Чиркин В. Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. — 144 с.
196 с.
160 с.
167
17. Авакьян А. С. Совет Федерации: четверть века проблем
формирования палаты // ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. СЕРИЯ 11: ПРАВО. 2020. № 1. С. 3-20.
18. Виноградова Е. В., Данилевская И. Л. Совет Федерации - от депутатов до сенаторов. К вопросу формирования верхней палаты парламента в конституционной модели современной России // Государство и право. 2020. № 9. С. 7-17.
19. Кошель А. С. К вопросу о влиянии порядка формирования верхней палаты парламента на ее роль в парламентских процедурах // Вестник ЯрГУ. Серия Гуманитарные науки. 2020. № 3. С. 70-75.
20. Миерхольд А. А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // LEX RUSSICA. 2018. № 11. С. 134-144.
21. Надин А. Н. К вопросу о представительной природе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. № 8. 2020. С. 98-100.
22. Конституция Российской Федерации: неизвестное об известном [видеозапись лекции С. М. Шахрая] // YouTube. (07. 03. 2017). URL: https://www.youtube.com/watch?v=8ykmmUymD88&t=3 558s. (Дата обращения: 21.01.2021).
23. Деятельность государственных институтов [Электронный ресурс] // ВЦИОМ: офиц. Сайт // URL: https://wciom.ru/news/ratings/odobrenie deyatelnosti gosudarstvennyx institutov/. (Дата обращения: 18.01.2021).
24. Совет Федерации / ФОМ [Электронный ресурс] // Фонд Общественное Мнение: офиц. сайт. // URL: https://fom.ru/posts/10426 (Дата обращения: 18.01.2021).
25. ВЦИОМ обнаружил запрос россиян на сменяемость партии власти [Электронный ресурс] // РБК: офиц. сайт // URL:
168
https://www.rbc.ru/politics/21/11/2019/5dd54e519a794710c7911fda (дата обращения: 18.01.2021).
26. Газ, убийства и призывы к свержению: за что задержали сенатора от КЧР [Электронный ресурс] // РБК: офиц. Сайт. // URL:https://www.rbc.ru/society/30/01/2019/5c516e0d9a7947d864fd6683 (дата обращения: 18.01.2021).
27. Статистика законодательного процесса [Электронный ресурс] // Государственная дума: офиц. Сайт // URL: https://www.gosduma.net/legislative/statistics/?type=convocation&c=7 (дата обращения: 21.01.2021).
169
