CC BY
588
УДК 342.52 М.В. ТЛУМАЧ
ББК Х67.4 старший преподаватель филиала
Байкальского государственного университета экономики и права
в г. Братске e-mail: [email protected]
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: К ПРОБЛЕМЕ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ
Обосновывается необходимость изменения порядка формирования верхней палаты Федерального собрания РФ. Утверждается, что предложенный порядок формирования Совета Федерации будет способствовать становлению в России стабильно функционирующего парламента, имеющего возможность вырабатывать государственные решения с учетом интересов населения всей страны.
Ключевые слова: Совет Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, порядок формирования.
M.V. TLUMACH
senior lecturer of Baikal National University of Economics and Law (branch) in Bratsk e-mail: [email protected]
FEDERAL COUNCIL OF FEDERAL ASSEMBLY OF RUSSIAN FEDERATION: PROBLEM OF PROCEDURE FOR FORMING
The article proves the necessity to change procedure for forming the Upper chamber of the Russian Parliament. The author states that the suggested procedure for forming the Federal Council will promote the establishment of stable Parliament in Russia that will have possibilities to make state decisions taking into account the interests of the population.
Keywords: Federation Council, Federal Assembly of the Russian Federation, procedure for forming.
Одно из главнейших предназначений Конституции РФ состоит в установлении системы органов государственной власти, через которую государство выполняет свои функции. Органы государственной власти обеспечивают организаторскую роль государства в обществе. Конституция РФ определяет способ и порядок образования органов государственной власти. Они могут состоять из выборных представителей (депутатов) или назначенных в установленном законом порядке государственных служащих. Для того чтобы народ не только формально признавался, но и реально являлся единственным источником власти, участвующим в ее учреждении, формировании и функционировании, законодателю необходимо обеспечить такие способы формиро-
вания представительных учреждений, которые действительно служили бы интересам народа и отражали бы его волю. Поэтому именно выборы можно назвать основой, политическим и правовым фундаментом народного представительства. Хотя в науке высказываются и сомнения в безоговорочном превосходстве выборов над иными способами наделения властными полномочиями. Так, существует мнение о том, что выборы хороши и необходимы, но только в том случае, если в них нуждаются и умеют использовать их преимущества; однако без выборов можно и, вероятно, лучше обойтись, когда граждан не удовлетворяют их проведение и последствия [1, с. 12]. Тем не менее, как отмечал в начале прошлого века Н.И. Лазаревский, «выборность создает
© М.В. Тлумач, 2010
тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства... создает для органов народного представительства положение независимое» [5, с. 182].
В настоящее время можно подписаться под каждым словом высказанных Н.И. Лазаревским соображений о роли выборов в обеспечении народного представительства. С ними перекликаются и современные высказывания по этой проблеме: «...демократическое по форме и правовое по своей сути государство вряд ли состоится без свободных и демократических выборов, соответствующих общепризнанным международным критериям избирательных прав и свобод человека и гражданина, всех участников избирательного процесса» [2, с. 16]. Путем выборов представительные органы получают юридические полномочия от народа, т.е. конституируются и становятся легитимными. Задача выборных лиц, как справедливо считал Д. Оливер, — доведение до правительства мнения и жалоб избирателей и доведение до избирателей точки зрения правительства [6]. Поэтому выборы в представительные органы должны обеспечить порядок, позволяющий воплощать наиболее значимые общественные интересы и в определенной степени осуществлять посреднические функции между государством и гражданским обществом.
Вместе с тем нормам, регулирующим народное представительство, уделяется непростительно мало внимания в Конституции РФ как основном законе государства. А ведь именно парламент является органом, впервые созданным специально для осуществления народного представительства и имеющим больше возможностей для выражения интересов народа, всех его социальных групп и слоев, нежели иные государственные органы. Поэтому проблема порядка формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ в аспекте эффективности его действующей модели, бесспорно, обладает актуальностью и требует разрешения. Мы не претендуем в рамках данного исследования на фундаментальный анализ этой проблемы, а предпринимаем попытку осветить лишь некоторые ее аспекты.
Действующая модель формирования российского парламента, закрепленная
Конституцией РФ, предусматривает, что он образуется из двух относительно самостоятельных палат — Государственной думы, в которую входят 450 депутатов, и Совета Федерации, включающего по два представителя от каждого субъекта РФ. Если порядок формирования Государственной думы, вне сомнения, обеспечивает народное представительство, поскольку подразумевает всеобщие, прямые, равные выборы на основе тайного голосования всех граждан РФ, то мнения о роли Совета Федерации и способах его формирования кардинально расходятся.
Само существование Совета Федерации Федерального собрания РФ обусловливается необходимостью претворения в жизнь принципа федерализма в системе государственной власти и обеспечения интересов многонационального народа России. И именно свободные выборы, по Конституции РФ, выступают в качестве ведущего принципа поддержания конституционного строя в России, поскольку они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие населения в решении всех важнейших вопросов жизни общества. Однако это не в полной мере относится к Совету Федерации — верхней палате Федерального собрания РФ. Будучи палатой, представляющей интересы населения субъектов РФ, Совет Федерации же, по сути, охраняет интересы партийной и административной элиты субъектов РФ в процессе выработки государственной политики центральными органами власти.
Совет Федерации наделен широкими властными полномочиями (ст. 102 Конституции РФ), что предопределяет его высокое положение в парламенте России. Незаменима его роль в системе разделения единой государственной власти, особенно при реализации законодательных полномочий [4, с. 76]. И основное предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов населения субъектов РФ при принятии законодательных актов с целью реализации «системы сдержек и противовесов» внутри самого парламента, предотвращения принятия недостаточно взвешенных решений, осуществления контроля за качеством принимаемых законодательных актов [3].
Ныне существующий способ формирования Совета Федерации в науке вполне оправданно определяют как «представитель-ско-советниковый» [8, с. 322], так как одна половина его членов избирается законодательными органами власти субъектов РФ, другая — назначается высшими должностными лицами субъектов РФ. Этому способу присущ целый ряд недостатков, не совместимых с основами современного парламентаризма. Главный из них заключается в том, что сложилась практика, когда члены верхней палаты отстаивают совсем не интересы населения регионов, а интересы тех органов государственной власти субъектов РФ, которые их избрали (назначили) на данную должность. Происходит это потому, что федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 19 июля 2000 г., устанавливая императивный мандат члена Совета Федерации, одновременно в ст. 9 предусматривает, что полномочия членов верхней палаты могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) их органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором было осуществлено их избрание (назначение) членами Совета Федерации [7, с. 3]. Именно поэтому члены Совета Федерации заинтересованы в реализации воли региональной партийно-номенклатурной элиты, в противном случае она без особого труда использует все имеющиеся возможности, чтобы отстранить их от должности. Другими словами, члены верхней палаты теряют всякую самостоятельность (особенно те, которые назначаются руководителями субъектов РФ) и становятся полностью зависимыми от властных региональных структур. Население субъектов РФ при данном способе формирования верхней палаты де-юре и де-факто практически не может оказывать какое-либо влияние на характер решений, принимаемых ее членами.
В действующей Конституции РФ (ч. 2 ст. 95), к сожалению, не прописан способ формирования Совета Федерации, а закрепляется лишь общий принцип его формирования: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ — по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Поэтому в первую очередь
необходимо внести поправки в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, в которой четко определить способ формирования Совета Федерации, и привести в соответствие с Конституцией РФ законодательство о порядке формирования Совета Федерации. Принятие поправок к Конституции РФ исключит многочисленные споры о конституционности той или иной модели формирования Совета Федерации.
Оптимальным в данном случае видится выборный порядок формирования Совета Федерации, предполагающий непосредственное участие в голосовании населения субъектов РФ в лице граждан путем реализации ими активного избирательного права. Избрание членов Совета Федерации населением субъектов РФ позволит устранить организационно-правовые основы разобщенности палат Федерального собрания, вызванной в настоящее время различием в способах их формирования. Выборный способ формирования верхней палаты в большей степени соответствует представительной природе российского парламента, отраженной в ст. 94 Конституции РФ. Законодательное закрепление выборной модели формирования верхней палаты будет содействовать совмещению территориального представительства с общенародным и одновременно позволит сохранить возможность реализации интересов субъектов РФ на федеральном уровне. Оптимальным также представляется дифференцированный подход к представительству в Совете Федерации в зависимости от численности населения представляемого региона. От субъектов РФ с численностью населения 1,5-2,5 млн чел. — по одному представителю; 2,5-3,0 млн чел. и более — по три представителя. При этом необходимо тщательно разработать порядок отбора кандидатов в члены верхней палаты парламента, предполагающий ограничение выдвижения претендентов органами государственной власти субъектов РФ (как законодательными, так и исполнительными) и органами местного самоуправления в пользу граждан России с установлением для них цензов оседлости, гражданства, возрастного. Члены Совета Федерации должны избираться по мажоритарной системе абсолютного большинства.
Именно эти составляющие модели формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ будут способствовать становле-
нию в России стабильно функционирующего двухпалатного парламента, имеющего возможность для выработки государственных решений с учетом интересов населения всей
страны, реализации принципа народовластия в своей деятельности, оптимизации функционирования системы государственной власти в России.
Список использованной литературы
1. Арановский К.В., Князев С.Д. Природа публично-правового представительства и выборов в их соотношении и разновидностях // Ученые записки юридического факультета / С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов. 2007. Вып. 8 (18).
2. Вешняков А.А. Предисловие // Международные избирательные стандарты: сб. док. / отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. М., 2004.
3. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.
4. Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Проблемы народного представительства в РФ. М., 1998.
5. Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений // Конституционное государство. СПб., 1905.
6. Оливер Д. Реформа избирательной системы Соединенного Королевства // Современный конституционализм. М., 1990.
7. Российская газета. 2000. 8 авг.
8. Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14.
Bibliography (transliterated)
1. Aranovskii K.V., Knyazev S.D. Priroda publichno-pravovogo predstavitel'stva i vyborov v ikh sootnoshenii i raznovidnostyakh // Uchenye zapiski yuridicheskogo fakul'teta / S.-Peterb. gos. un-t ekonomiki i finansov. 2007. Vyp. 8 (18).
2. Veshnyakov A.A. Predislovie // Mezhdunarodnye izbiratel'nye standarty: sb. dok. / otv. red. A.A. Veshnyakov; nauch. red. V.I. Lysenko. M., 2004.
3. Kolesnikov E.V., Pazhetnykh D.V. Uchastie Soveta Federatsii v zakonodatel'nom protsesse // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2009. № 11.
4. Kolyushin E.I. O kontseptsii reformirovaniya Soveta Federatsii // Problemy narodnogo predstavitel'stva v RF. M., 1998.
5. Lazarevskii N.I. Narodnoe predstavitel'stvo i ego mesto v sisteme gosudarstvennykh ustanovlenii // Konstitutsionnoe gosudarstvo. SPb., 1905.
6. Oliver D. Reforma izbiratel'noi sistemy Soedinennogo Korolevstva // Sovremennyi konstitutsionalizm. M., 1990.
7. Rossiiskaya gazeta. 2000. 8 avg.
8. Sadovnikova G.D. Problemy optimizatsii poryadka formirovaniya predstavitel'nykh organov v RF // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. № 14.
