CC BY
32
УДК: 353+331.4
Совещательные и координационные органы в сфере охраны труда в муниципальных образованиях: проблемы статуса и деятельности
Поздеев П. В.,
кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления, Вятский государственный университет. 610002, г. Киров, ул. Ленина, 79. E-mail: pavel.pozdeev1978@gmail.com
Аннотация: В статье рассматриваются основные проблемы статуса и деятельности координационных и совещательных органов в сфере охраны труда в муниципальных образованиях. Рассмотрены общие вопросы нормативно-правовой основы их создания, деятельности, уточнены основные термины в данной области. На ряде конкретных примеров из различных типов муниципальных образований проведен анализ их статуса и основных проблем, связанных с организацией деятельности этих органов. Предложены основные направления совершенствования деятельности органов и дополнения в федеральное законодательство. Основные дополнения, предложенные автором, заключаются во внесении дополнений в закон о местном самоуправлении. В частности, в формулировки вопросов местного значения и полномочий местных органов по их решению предложено ввести пункты о создании совещательных органов в сфере охраны труда.
Ключевые слова: координационные, совещательные органы, охрана труда, вопросы местного значения.
Meeting and coordination bodies in the field of labor protection in municipal formations: problems of status and activity
Pozdeev P. V.,
PhD, Senior Lecturer of the Department of State and Municipal Administration, Vyatka State University.
79 Lenin str, 610002, Kirov. E-mail: pavel.pozdeev1978@gmail.com
Annotation: the article deals with the main problems of the status and activities of coordination and advisory bodies in the field of labor protection in municipalities. The general issues of the regulatory and legal basis for their creation and activities are considered, and the main terms in this field are refined. A number of specific examples from different types of municipalities analyzed their status and the main problems associated with the organization of the activities of these bodies. The main directions of improving the activities of the bodies and supplementing the federal legislation are proposed. The main additions proposed by the author are to add to the law on local self-government. In particular, in the formulation of issues of local importance and the authority of local bodies to solve them, it is proposed to introduce clauses on the establishment of advisory bodies in the field of labor protection.
Keywords: coordination, advisory bodies, labor protection, local issues.
Проблема организации охраны труда и безопасности на производстве является одной из самых значимых и острых социальных проблем. Уровень производственного травматизма, профессиональных заболеваний и несчастных случаев на производстве в Российской Федерации по-прежнему остается весьма высоким [1]. В связи с этим организация деятельности по охране труда представляется задачей не только работодателей, профсоюзных организаций и уполномоченных органов федеральной власти, но и иных органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления.
Предметом рассмотрения в данной статье является одна из распространенных форм взаимодействия публичной власти и общества: совещательные и координационные органы в сфере охраны труда, действующие на уровне муниципальных образований. Прежде чем перейти к анализу собственно данных органов, представляется необходимым привести ряд важных терминов и их значений.
Во-первых, необходимо уяснить, что такое «охрана труда». Трудовой кодекс РФ в статье 209 дает такое определение охране труда. Это «система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилита-
© Поздеев П. В., 2017 48
ционные и иные мероприятия» [2]. Еще одно определение дает ГОСТ 12.0.002-2014 ССБТ : это «вид деятельности, неотъемлемый элемент трудовой и производственной деятельности, направленный на сохранение трудоспособности наемного работника и иных приравненных к ним лиц; и представляющий из себя систему правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных и иных мероприятий» [3].
Во-вторых, следует определить, что такое система управления охраной труда. Система управления охраной труда, согласно статье 209 ТК РФ, - это комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей [4].
Наконец, нужно дать определение координационным и совещательным органам. По нашему мнению, это действующие на основе нормативно-правовых актов разного уровня коллегиальные органы, созданные на разных уровнях публичной власти, имеющие главными функциями обсуждение проектов каких-либо решений или координацию деятельности органов власти и общественных структур для решения группы сходных задач. Особенностью таких органов является то, что они не обладают, как правило, собственными полномочиями государственных или муниципальных органов, а существуют при них, для осуществления «обратной связи» с общественными структурами и группами, а также для координации деятельности ряда структур в определенных сферах. Основной формой деятельности таких органов является проведение более или менее регулярных заседаний; а итогом деятельности - выработанные проекты или предложения, адресованные органам власти или должностным лицам.
Обратимся к совещательным и координационным органам в сфере охраны труда в муниципальных образованиях. Статус данных органов обычно закреплен в соответствующих положениях об их деятельности. Такие нормативно-правовые акты издаются главами администраций (или администрациями] муниципальных образований. Например, в Приморском муниципальном районе Архангельской области положение о координационном совете по охране труда утверждено постановлением администрации района [5]. Структура таких положений в целом довольно стереотипна: в нее входят общие положения о совете, функции и задачи, порядок формирования совета, организация деятельности, права, а также иные вопросы. В разделе об общих положениях иногда указывается, что совет создан в порядке, предусмотренном региональным законом о передаче отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень (например, в городе Северодвинске] [6]. Наименование таких органов в большинстве случаев - Координационный совет; но возможны и иные названия, например городская межведомственная комиссия по охране труда. Координационные советы создаются и действуют, прежде всего, в таких типах муниципалитетов, как городские округа и муниципальные районы.
Состав советов по охране труда обычно немногочислен, и их структура проста. Председателем совета, как правило, является один из заместителей главы местной администрации. Возможна должность заместителя председателя совета - ее занимает какой-либо муниципальный служащий достаточно высокого уровня; наконец, в советах обязательно предусматривается должность секретаря - ее замещает сотрудник местной администрации. Состав советов по охране труда отражает целевое назначение этих органов. В него входят руководители муниципальных предприятий или учреждений; сотрудники муниципальной администрации; руководители профсоюзных организаций, руководители организаций иной формы собственности либо специалисты по охране труда; наконец, представители государственных органов обеспечения занятости, надзора и прокуратуры. Такой состав советов, с одной стороны, обеспечивает достаточно широкое представительство различных государственных, муниципальных и общественных структур и групп; но с другой стороны, делает довольно затруднительным регулярное и полномасштабное проведение заседаний советов.
С составом советов тесно связан вопрос о порядке их формирования. Члены совета, представляющие муниципальные органы, назначаются в него решением главы администрации. Прочие члены советов, представляющие государственные и общественные структуры, занимают место в совете по согласованию.
Исходя из понимания координационных советов как органов коллегиальных, муниципальные нормативные акты, регламентирующие их деятельность, указывают, что решения совета принимаются большинством голосов. В случае равенства голосов решающим является голос председателя совета.
Наиболее важную часть нормативно-правового регулирования деятельности таких органов представляют собой формулировки их задач и функций. Приведем пример из положения о
координационном совете по охране труда Касторенского района Курской области: «Основными задачами Координационного совета являются анализ и прогнозирование состояния и условий труда в районе, в отдельной отрасли, на предприятии; проведение совместных консультаций в целях выработки согласованных решений и предложений по актуальным межотраслевым и районным проблемам охраны труда» [7]. Здесь необходимо отметить, что такие виды деятельности, как «анализ и прогнозирование», возможно реализовать только постоянно, а не эпизодически действующими структурами, поэтому данная формулировка не может быть признана вполне уместной. Более удачны формулировки из положения о координационном совете по охране труда Приморского района Архангельской области: это «разработка предложений», «рассмотрение проектов», «обеспечение взаимодействия структурных подразделений администрации», «оказание содействия работодателям», «организация работы по оказанию консультативной и методической помощи» [8]. В Положении о координационном совете по охране труда в г. Казани используются формулировки: «подготовка рекомендаций», «содействие проведению смотров-конкурсов по охране труда», «содействие осуществлению контроля за выполнением работодателями требований охраны труда» [9]. В целом, нужно признать, что, исходя из обычного наименования этих органов «координационными советами», оптимальными формулировками их функций были бы «координация деятельности», «выработка предложений и проектов решений и нормативных актов», «обсуждение положения в сфере охраны труда, производственного травматизма и профессиональных заболеваний и формирование муниципальной политики в этой области».
Полномочия или права таких советов обычно сводятся к праву запрашивать у различных структур информацию; заслушивать сообщения представителей государственной власти, общественных организаций, предприятий и учреждений и вырабатывать предложения по их деятельности в сфере охраны труда. Деятельность координационных советов осуществляется в соответствии с планами. Такие планы могут иметь, как правило, годовой, полугодовой или квартальный срок выполнения с указанием тематики заседаний и конкретных исполнителей, которые должны подготовить материалы для заседания. (Например, план на 2017 г. координационного совета по охране труда города Краснодара] [10].
Главной проблемой в создании и деятельности таких органов, по нашему мнению, является неопределенность их статуса. Это обусловлено тем, что в законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в списках вопросов местного значения нет упоминания о деятельности муниципальных органов в сфере охраны труда. Трудовой кодекс РФ указывает, что «основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются: <...> содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда; <...> координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей среды и других видов экономической и социальной деятельности» без особого упоминания органов местного самоуправления и их полномочий [11]. В статье 210 Трудовой кодекс РФ декларирует, что «реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда» [12]. В связи с этим возрастает роль регионального нормативно-правового регулирования данных полномочий органов местного самоуправления; поскольку субъекты федерации могут делегировать муниципальным органам определенные полномочия и в сфере охраны труда. С неопределенностью статуса связана и проблема взаимодействия этих координационных советов с подразделениями федеральных органов власти и региональными структурами. Наконец, эта же проблема не может не существовать при взаимодействии советов с негосударственными и немуниципальными хозяйствующими субъектами - работодателями. Притом что решения советов имеют преимущественно рекомендательный характер, даже и решения органов местного самоуправления не могут быть достаточно авторитетны для некоторых хозяйствующих субъектов.
Для решения этих проблем представляется полезным рассмотреть вопрос о включении в статьи 15, 16, или, по крайней мере, в статьи 15.1 и 16.1 Закона № 131-Ф3 следующей формулировки вопроса местного значения для муниципальных районов и городских округов: «участие в деятельности по охране труда, профилактике производственных заболеваний и травматизма на предприятиях, учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования». Использование в формулировке ключевого слова «участие» подразумевает, что органы местного самоуправления будут не главными или единственными субъектами такой деятельно-
сти, но ее необходимыми участниками, представляющими интересы всего населения муниципалитета. (Можно сравнить с формулировкой «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».] Далее, в статью 17 закона № 131-ФЗ можно ввести еще одну формулировку полномочий местных органов, а именно: «создание и организация деятельности координационных, совещательных и консультативных органов при органах и должностных лицах муниципальных образований». Заметим, что такая формулировка полномочий создаст более прочную правовую основу для деятельности всевозможных совещательных и координационных органов, которые существуют не только в сфере охраны труда, но и во многих других сферах муниципального управления.
Кроме того, направлением совершенствования деятельности упомянутых советов было бы уточнение формулировок их задач, функций и полномочий. Более грамотные, с юридической и управленческой точек зрения, формулировки позволят советам заниматься своей деятельностью более продуктивно, с основным упором на координацию усилий всех субъектов в сфере охраны труда и без вмешательства в компетенцию государственных или профсоюзных структур.
Наконец, направлением оптимизации деятельности координационных советов по охране труда может стать более активное привлечение к их деятельности представителей эксперт-но-аналитического и научного сообщества, работников образовательных организаций, чей потенциал может быть использован при обсуждении и разработке решений в данной сфере. Определенную пользу может принести и взаимодействие с различными общественными объединениями, при наличии желания с их стороны и со стороны муниципальной власти. Для этого следует также более активно информировать население муниципальных образований о деятельности координационных советов.
Таким образом, решение проблем статуса и функций координационных и совещательных органов в сфере охраны труда на муниципальном уровне требует серьезного внимания как со стороны законодателей федерального и регионального уровней, так и со стороны исследователей системы государственного и муниципального управления.
Примечания и список литературы
1. https://www.rostrud.ru/press_center/novosti/398579/?sphrase_id=1670694;
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wages/working_conditions/ (дата обращения: 08.07.2017].
2. Трудовой кодекс Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_ 34683/78f36e7afa535cf23e1e865a0f38cd3d230eecf0/ (дата обращения 08.07.2017].
3. ГОСТ 12.0.002-2014 ССБТ Термины и определения. URL: http://docs.cntd.ru/document/1200125989/ (дата обращения 08.07.2017].
4. Трудовой кодекс Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 34683/78f36e7afa535cf23e1e865a0f38cd3d230eecf0/ (дата обращения 08.07.2017].
5. Положение о координационном совете по охране труда при администрации муниципального образования «Приморский муниципальный район» (Утверждено Постановлением администрации от 17.03.2008 г.]. URL: http://www.primadm.ru/economy/labour_protection.php/ (дата обращения 08.07.2017].
6. Постановление «О координационном совете по охране труда» администрации г. Северодвинска от 08.06.2015 г. № 291-па. URL: http://www.severodvinsk.info/?idmenu=352/ (дата обращения 08.07.2017].
7. Постановление главы администрации «О координационном совете по охране труда» от 09.03.2010 г. № 110. URL: http://kastor.rkursk.ru/index.php?mun_obr=129&sub_menus_id=21605&num_str= 1&id_ mat =5161/ (дата обращения 08.07.2017].
8. Положение о координационном совете по охране труда при администрации муниципального образования «Приморский муниципальный район» (Утверждено Постановлением администрации от 17.03.2008 г.]. URL: http://www.primadm.ru/economy/labour_protection.php/ (дата обращения 08.07.2017].
9. Постановление администрации г. Казани «О мерах по улучшению условий и охраны труда в г. Казани» от 25.01.2013 г. № 824. URL: http://old.kzn.ru/page20269.htm/ (дата обращения 08.07.2017].
10. План работы Координационного совета по охране труда г. Краснодара (Утвержден решением Координационного совета по охране труда муниципального образования г. Краснодар от 30.11.2016 г]. URL: http://krd.ru/upravlenie-po-sotsialnym-voprosam/otdel-truda-zanyatosti/komissii-k-s/ohrana-truda/plan-raboty -koordinatsionnogo-soveta-po-okhrane-truda-2016/ (дата обращения: 08.07.2017].
11. Трудовой кодекс Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34683/ 78f36e7afa535cf23e1e865a0f38cd3d230eecf0/ (дата обращения: 08.07.2017).
12. Там же.
Notes and References
1. https://www.rostrud.ru/press_center/novosti/398579/?sphrase_id=1670694;
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wages/working_conditions/ (accessed: 08.07.2017).
2. The labour code of the Russian Federation. Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34683/78f36e7afa535cf23e1e865a0f38cd3d230eecf0/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
3. GOST 12.0.002-2014 Occupational safety. Terms and definitions. Available at: http://docs.cntd.ru/ document/1200125989/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
4. The labour code of the Russian Federation. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_34683/78f36e7afa535cf23e1e865a0f38cd3d230eecf0/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
5. The regulation on the coordination council on labour protection under the administration of the municipality "Seaside municipal district" (Approved by the Resolution of administration from 17/03/2008). Available at: http://www.primadm.ru/economy/labour_protection.php/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
6. The decree "On the coordination council on labour protection" of the administration of Severodvinsk from 08.06.2015, No. 291-na. Available at: http://www.severodvinsk.info/?idmenu=352/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
7. Decree of head of administration "On the coordination council on labour protection" dated 09.03.2010, № 110. Available at: http://kastor.rkursk.ru/index.php?mun_obr=129&sub_menus_id=21605&num_str= 1&id_mat=5161/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
8. The regulation on the coordination council on labour protection under the administration of the municipality "Seaside municipal district" (Approved by the Resolution of administration from 17/03/2008). Available at: http://www.primadm.ru/economy/labour_protection.php/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
9. Resolution of the Kazan administration "About measures on improvement of conditions and labour protection in the city of Kazan" from 25.01.2013, No. 824. Available at: http://old.kzn.ru/page20269.htm/ (accessed 08.07.2017). (in Russ.)
10. The plan of work of coordination council on labour protection, Krasnodar (Approved by the decision of Coordination council on labour protection of the municipal formation Krasnodar from 30.11.2016 g). Available at: http://krd.ru/upravlenie-po-sotsialnym-voprosam/otdel-truda-zanyatosti/komissii-k-s/ohrana-truda/plan-raboty -koordinatsionnogo-soveta-po-okhrane-truda-2016/ (accessed: 08.07.2017). (in Russ.)
11. The labour code of the Russian Federation. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_34683/78f36e7afa535cf23e1e865a0f38cd3d230eecf0/ (accessed: 08.07.2017). (in Russ.)
12. Ibid.
