CC BY
90
Харьков Владимир Николаевич, доцент кафедры гражданского и земельного права ТулГУ, канд. юрид. наук, доцент; KharkovVladimir@yandex.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
TARGET USE OF NATURAL RESOURCES AS A FUNDAMENTAL PRINCIPLE OF NATURAL RESOURCE AND ENVIRONMENTAL LAW
V.N. Kharkov
Based on the analysis of norms of the Russian Constitution and norms of natural resources and environmental law the article considers the topical directions of development of Russian legislation in the sphere of nature management and environmental protection.
Keywords: principles of natural resources and environmental law; environmental management; targeted use of natural resources.
Kharkov V.N., PhD. jurid. science, E-mail: KharkovVladimir@yandex.ru, Russia, Tula, Tula State University
УДК 347:378.014.542:378.342
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТИПЕНДИЯХ
Э.С. Темнов, М.А. Берестнев
Рассмотрена государственная социальная стипендия как одна из гарантий реализации конституционного права на высшее образование. Проанализированы изменения в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в части урегулирования вопросов назначения и выплаты государственных социальных стипендий. Сделаны предложения по совершенствованию правового механизма социальной поддержки обучающихся, не нашедшие своего отражения в действующих нормативных правовых актах.
Ключевые слова: право на образование, стипендии, государственная социальная стипендия.
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон «Об образовании») [1] в пункте 2 части 1 статьи 36 выделил в качестве одного из видов стипендий государственную социальную стипендию. Она устанавливается в соответствии с Порядком назначения государственной академической стипендии и (или) государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований
федерального бюджета, выплаты стипендий слушателям подготовительных отделений федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, обучающимся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета [2] и рядом иных нормативных правовых актов, в том числе регионального и муниципального уровня. Согласно части 9 статьи 36 Закона «Об образовании» размер государственной социальной стипендии студентам образовательная организация определяет самостоятельно, в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Анализ норм законодательства в области образования и социальной защиты населения позволяет классифицировать студентов образовательных организаций высшего образования, получающих государственную социальную поддержку, на две группы:
1. Учащиеся, относящиеся к категориям граждан, которым государство оказывает меры повышенной социальной поддержки:
- студенты, относящиеся к категории дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
- студенты, относящиеся к категории людей с ограниченными возможностями;
- студенты, подвергшиеся воздействию радиации;
- студенты, получившие травму на военной службе или ветераны боевых действий;
- студенты из числа бывших военнослужащих.
2. Учащиеся, семьи, которых не способны их содержать при реализации ими конституционного права на образование. В данную группу согласно части 5 статьи 36 Закона входят студенты, имеющие право на получение государственной социальной помощи [3]. С 01.01.2017 года в Закон «Об образовании» вступят в силу изменения, изменяющие условия назначения данной категории обучающихся государственной социальной стипендий.
По результатам проведенного исследования по оценке эффективности расходования средств стипендиального фонда в вузах Российской Федерации в 2015 году установлено, что 13,4% от общего размера стипендиальных фондов в высших учебных заведениях тратится на выплату государственных социальных стипендий. При этом студенты, имеющие право на получение государственной социальной помощи, составляют 69,4% от общего количества лиц, получающих государственную социальную стипендию [4].
Таким образом, порядка 10 % от общего размера стипендиальных фондов высших учебных заведений в 2015 году тратилось на государственную социальную стипендию студентам, имеющим право на получение государственной социальной помощи.
При назначении государственной социальной стипендии данной категории обучающихся в правоприменительной практике возникает ряд вопросов, которые не нашли своего отражения в действующих нормативных правовых актах. Этим обусловлен интерес к принимаемым нормативным
правовым актам, направленным на совершенствование рассматриваемой сферы общественных отношений. В первую очередь, заслуживает анализа Федеральный закон от 03.07.2016 № 312-Ф3 «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [5], вступающий в силу с 01.09.2016 года, а в части определения категорий лиц, имеющих право на получение государственной социальной стипендии с 01.01.2017 года.
Согласно тексту нормативного правового акта в статью 36 Закона «Об образовании» будут внесены ряд изменений. Рассмотрим их подробнее.
1. В части 5 слова «либо имеющим право на получение государственной социальной помощи» исключены, а текст абзаца дополнен предложениями следующего содержания: «Государственная социальная стипендия назначается также студентам, получившим государственную социальную помощь. Государственная социальная стипендия назначается указанной категории студентов со дня представления в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, документа, подтверждающего назначение государственной социальной помощи, на один год со дня назначения указанной государственной социальной помощи».
Указанное изменение вступает в силу с 01.01.2017 и изменяет порядок получения государственной социальной стипендии отдельной категорией обучающихся высших учебных заведений.
В качестве обоснования необходимости данного изменения авторы законопроекта указали, что в настоящее время государственная социальная стипендия назначается студентам, имеющим право на получение государственной социальной помощи. Правовая неопределенность данной нормы позволяет значительной части студентов в связи с их невысоким уровнем доходов в период обучения заявлять себя малоимущими и претендовать на получение государственной социальной стипендии. По этой причине предлагалось уточнить категорию получателей государственной социальной стипендии так, чтобы на ее получение смогли рассчитывать только те студенты, которым фактически назначена государственная социальная помощь.
Авторы статьи считают, что указанные изменения, решая одну проблему, поставили перед правоприменителями необходимость решения другой.
В соответствии со вторым абзацем статьи 1 Федерального закона от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [6] (далее -Закон о социальной помощи) государственной социальной помощью является предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в Законе о социальной помощи, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Таким образом, с 01.01.2017 студенты вуза, претендующие на получение государственной социальной стипендии, будут обязаны пройти процедуру
назначения государственной помощи, которая может быть назначена в следующих вариациях:
- социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- субсидия - имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг;
- набор социальных услуг - перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан;
- социальная доплата к пенсии - предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к пенсии с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, до величины прожиточного минимума пенсионера.
В соответствии со статьей 7 Закона о социальной помощи получателями государственной социальной помощи за счет средств субъектов Российской Федерации могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные Законом о социальной помощи, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Указанные положения законодательства признают в качестве получателя социальной помощи коллективного субъекта права - малоимущая семья. Получателем социальной помощи может быть любой из членов этой семьи. При этом правомочия одного из ее членов ничем не закреплены, как и форма подтверждения его статуса.
При таком правовом регулировании, исходя из буквального толкования действующих нормативных правовых актов, правоприменитель может отказать студентам в назначении государственной социальной стипендии, если государственную социальную помощь получил не обучающийся, а иной член малоимущей семьи. Возможным выходов из этой ситуации авторы статьи считают приравнивание члена малоимущей семьи, получившей социальную помощь, к лицу, получившему государственную социальную помощь.
Статус лица, получающего государственную социальную помощь, определяется на основании документа, выдаваемого органами социальной защиты субъектов Российской Федерации, а согласно пункту 2 части 7 статьи 4.1 Закона о социальной помощи федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения издает обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. В этой связи целесообразно
принятие соответствующего инструктивного материала, который подтвердит правомерность назначения государственной социальной стипендии студенту -члену малоимущей семьи, получившей социальную помощь. Целесообразно разъяснить, что статус лица, «получившего» государственную социальную помощь, имеют члены малоимущей семьи, если хоть один из них получил государственную социальную помощь.
2. Часть 8 дополнена предложением следующего содержания: «Стипендиальный фонд включает в себя средства на выплату стипендий, выплачиваемых за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Указанное изменение вступает в силу с 01.09.2016. В качестве обоснования необходимости данного изменения авторы законопроекта указали, что в настоящее время стипендиальный фонд определен как источник для выплаты государственных академических и социальных стипендий студентам, государственных стипендий аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам. Поэтому необходимо закрепить положение о том, что стипендиальный фонд включает в себя средства на выплату всех предусмотренных в России видов стипендий, выплачиваемых из соответствующих бюджетов.
В рамках данного изменения выявляется терминологическая неточность, связанная с выплатой государственной социальной стипендии из местного бюджета. Согласно части 7 статьи 36 Закона «Об образовании» порядок назначения государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов, устанавливается органами местного самоуправления.
Возможность выплаты государственной социальной стипендии за счет средств муниципального бюджета не соответствует уровням власти в Российской Федерации. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [7]. Следовательно, государственные стипендии вообще и государственная социальная стипендия в частности не может выплачиваться за счет средств местного бюджета. Положения статьи 9 Закона «Об образовании» относят к полномочиям органов местного самоуправления организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами). Содействие организации высшего образования не является полномочием органов местной власти. Использование средств местного бюджета для выплаты государственной социальной стипендии учащимся может содержать в себе признаки нецелевого расходования средств.
Для приведения описанной ситуации в соответствие целесообразно изменить в нормативных правовых актах термин «государственная социальная стипендия» на «государственная (муниципальная) социальная стипендия».
3. В части 10 новой редакции статьи 36 Закона «Об образовании» слова «и нормативов, установленных» заменены словами «в соответствии с правилами формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета и нормативами, установленными», слова «Нормативы для» заменены словами «Нормативы и правила».
Указанное изменение вступает в силу с 01.09.2016. В качестве обоснования необходимости данного изменения авторы законопроекта указали, что Правительство РФ, органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления наделены полномочиями устанавливать правила формирования стипендиального фонда за счет средств соответствующих бюджетов.
Порядок получения государственной социальной стипендии за счет средств федерального бюджета регулируется различными нормативными правовыми актами федерального [8] [9] и регионального [10] уровня. Кроме того, частью 7 статьи 36 Закона «Об образовании» предусмотрена возможность выплаты государственной социальной стипендии за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Согласно пункту «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
К источникам права, регулирующим правоотношения, связанные с начислением и выплатой государственной социальной стипендии, относятся многочисленные нормативные акты регионального уровня. Например, на территории Чувашской Республики принято постановление Кабинета Министров ЧР от 25.12.2013 № 533 «Об утверждении Порядка назначения государственной академической стипендии, государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики» [11], которое определяет правила назначения государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики. Аналогичный документ принят и в других регионах [12] [13].
Обилие нормативной правовой базы не способствует упрощению и унификации процедуры назначения и выплаты государственных социальных стипендий, однако социальная важность рассматриваемых правоотношений требует установления четких правил, в том числе в вопросах формирования стипендиального фонда.
Согласно буквальному толкованию части 10 статьи 36 Закона «Об образовании» в предыдущей редакции, органы исполнительной власти могли принимать только «нормативы» для формирования стипендиального фонда.
Принятие иных видов подзаконных нормативных актов не допускалось. В настоящее время данный пробел восполнен, что, безусловно, заслуживает положительной оценки.
4. В части 15 новой редакции статьи 36 Закона «Об образовании» слова «нуждающимся студентам» заменены словами «нуждающимся обучающимся», слова «работы со студентами» заменены словами «работы с обучающимися», слова «размера стипендиального фонда» заменены словами «размера части стипендиального фонда, предназначенной на выплаты государственных академических стипендий студентам и государственных социальных стипендий студентам».
Указанное изменение вступает в силу с 01.09.2016 года. Подготовка законопроекта была связана с тем, что при расчете объема средств на оказание материальной поддержки обучающимся должны учитываться только средства стипендиального фонда, предусматриваемые на выплату государственных академических и социальных стипендий студентам.
Положительным является предоставление законодателем возможности оказывать материальную поддержку не только студентам, как это было регламентировано в предыдущей редакции статьи 36 Закона «Об образовании», но и иным категориям обучающихся, в том числе аспирантам и ординаторам.
Исходя из вышеизложенного, можно выделить ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование правоприменительной практики назначения и выплаты государственной социальной стипендии:
- государственная социальная стипендия является важной и востребованной формой поддержки реализации права на образование, предоставляемой государством членам малоимущих семей. В 2015 году каждый 10 студент, получающий стипендию в вузах Российской Федерации, является обучающимся, имеющим право на получение государственной социальной помощи;
- в целях урегулирования терминологического несоответствия целесообразно внести уточнения в нормативные правовые акты, изменив наименование «государственная социальная стипендия» на «государственная (муниципальная) социальная стипендия»;
- согласно изменениям в часть 5 статьи 36 Закона «Об образовании», рассмотренным в настоящей статье, правовой статус студентов, имеющих право на получение государственной социальной помощи, изменится вместе с порядком назначения государственной социальной стипендии. С 01.01.2017 государственная социальная стипендия будет назначаться студентам, «получившим» государственную социальную помощь;
- возникающая правовая неопределенность в выплате государственной социальной помощи отдельным категориям обучающихся может быть разрешена принятием уполномоченным органом исполнительной власти инструктивных материалов по оказанию органами социальной защиты исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги по подтверждению статуса лиц, получавших государственную
социальную помощь. Необходимо разъяснить, что статус лица, «получившего» государственную социальную помощь, имеют члены малоимущей семьи, если хоть один из них получил государственную социальную помощь.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета от 31.12.2012. - № 303.
2. Приказ Минобрнауки России от 28.08.2013 № 1000 «Об утверждении Порядка назначения государственной академической стипендии и (или) государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, выплаты стипендий слушателям подготовительных отделений федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, обучающимся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» // Российская газета, № 229, 11.10.2013.
3. Темнов Э.С. Берестнев М.А. Государственная социальная стипендия, как мера социальной поддержки учащихся высших учебных заведений // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. Выпуск № 4. Ч. 2. 2015. - С. 287-288.
4. Эффективность расходования средств стипендиального фонда в вузах РФ (сборник аналитических материалов): монография / [Грязев М.В. и др.] - Тула: Изд-во ТулГУ, 2015. - 110 с.
5. Федеральный закон от 03.07.2016 № 312-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 04.07.2016, № 27 (часть II), ст. 4245.
6. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» // Российская газета от 23.07.1999 - № 142.
7. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21 июля 2014 года №11 ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398.
8. Постановление Правительства РФ от 27 июня 2001 г. № 487 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов» // СЗ РФ от 9 июля 2001 г., № 28, ст. 2888. (Документ утратил силу в части стипендиального обеспечения и других форм материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального
образования и аспирантов - Постановление Правительства РФ от 29.03.2014 № 245 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 07.04.2014, № 14, ст. 1636).
9. Приказ Министерства образования и науки РФ от 28 августа 2013 г. № 1000 «Об утверждении Порядка назначения государственной академической стипендии и (или) государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, выплаты стипендий слушателям подготовительных отделений федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, обучающимся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» // Российская газета от 11 октября 2013 г. - № 229.
10. Приказ Министерства труда и социальной защиты Тульской области от 4 апреля 2014 г. № 105-осн «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Выдача справок для назначения государственных социальных стипендий» // «Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации» от 11.04.2014.
11. Постановление Кабинета Министров ЧР от 25.12.2013 № 533 «Об утверждении Порядка назначения государственной академической стипендии, государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики» // Вести Чувашии, № 50, 28.12.2013.
12. Постановление Кабинета Министров РА от 18.04.2014 № 91 «О порядке назначения государственной академической стипендии студентам, государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Республики Адыгея» // Советская Адыгея, - № 80-81, 26.04.2014.
13. Постановление Правительства Астраханской области от 29.08.2014 № 349-П «О Порядке назначения государственной академической стипендии студентам, государственной социальной стипендии студентам, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований бюджета Астраханской области, социальной стипендии обучающимся и нормативах для формирования стипендиального фонда» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, № 42, 04.09.2014.
Темпов Эдуард Сергеевич, канд. техн. наук, проректор по учебно-воспитательной работе, etemnov@gmail.com (Россия, Тула, ТулГУ)
Берестнев Михаил Александрович, канд. юрид. наук, директор института права и управления, berestnev@bk.ru (Россия, Тула, ТулГУ)
IMPROVEMENTS IN THE LEGISLATION OF STATE SOCIAL SCHOLARSHIPS
E. Temnov, M. Berestnev
This article describes state social scholarship as one of the guarantees for the realization of the constitutional right to higher education. The Federal Law «On Education in the Russian Federation» was reviewed from the perspective of social scholarships granting. The article offered proposals for improving a legal mechanism to students' social support which were not reflected in the Federal Law.
The Right to Education, Scholarships, State Social Scholarships.
E. Temnov, candidate of technical Sciences, pro-rector for educational work of Tula state university, 8(4872)35-36-34, E-mail: etemnov@gmail.com (Russia, Tula, Tula State University)
M. Berestnev, candidate jurid. Sciences, Head of institute law and management Tula state university, 8(4872)35-36-34, E-mail: berestnev@bk.ru (Russia, Tula, Tula State University)
