CC BY
147
СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА
_РЕЙНБАХЕ.Ю.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
В данной статье отражены закономерности функционирования и развития социальной сферы в рыночных условиях. Показана исключительная роль и влияние социальной сферы на качество жизни населения. Анализ некоторых аспектов социально-экономического состояния в стране позволил обозначить круг острых проблем, сдерживающих развитие социальной сферы, в частности отсутствие эффективной системы организации и управления. В связи с этим обоснована объективная необходимость в продолжении методологических и теоретических разработок гибких региональных систем управления социальной сферой с учетом территориального фактора.
_REINBAH E.IY.
PERFECTION OF A CONTROL SYSTEM BY SOCIAL SPHERE AS THE FACTOR OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGION
In the given article the laws offunctioning and development of social sphere in market conditions are reflected. The exclusive role and influence of social sphere on quality of life of the population is shown.
The analysis of some aspects of a socio economic condition in the country allowed to designate a circle of sharp problems constraining the development of social sphere, in particular absence of an effective system of organization and management. In this connection the objective necessity for continuation of methodological and theoretical development of flexible regional control systems of social sphere is proved in view of the territorial factor.
Ключевые слова: региональная экономика, социальная сфера, государственное управление, социальные проблемы, региональные системы управления.
Социальное развитие России происходит в условиях процесса формирования системной взаимосвязанности, взаимозависимости и целостности в мировых масштабах. При этом социальное развитие государства не может быть осуществлено без интеграции входящих в него регионов в единое макроэкономическое и социальное пространство, с одной стороны, и без самостоятельного формирования и реализации субъектами Российской Федерации социальной политики в своем регионе - с другой.
Возникает необходимость в изучении социального развития не только как вечного дополнения к экономическому (хотя и маскируемого первым местом в стандартном словосочетании «социально-экономическое...»), а как са-
мостоятельного, определяемого множеством факторов процесса социальной трансформации.[3]
Социальная сфера выступает как одна из основных подсистем общества, поскольку состояние ее отраслей существенно, а иногда решающе, затрагивает каждого человека, определяет качество жизни и формирует «человеческий капитал» - образованную и здоровую нацию. В конечном счете, именно этот вид капитала вносит решающий вклад в экономическое развитие страны. Но внешний эффект отраслей социальной сферы не ограничивается только лишь повышением дееспособности населения как рабочей силы. Он включает и социальную составляющую - возможность самореализации личности.
За последние 15 лет трансформации Россия потеряла преимущество крупномасштабной экономики и передвинулась по объему ВВП (по паритету покупательной способности) с 5-го места (которое занимал СССР в 1991 г.) на 10-е (в 2001 г.), а по текущему рыночному валютному курсу - на 16-е. Уровень душевого дохода в России на пороге XXI в. составил около 5,8% уровня США (2135 долл. на человека в год по текущему обменному курсу), и она заняла 78-е место среди 175 стран, вошедших в выборку МВФ (по уровню ВВП на душу населения, пересчитанного по ППС - 60-е место). [5,с.49]
Обострилась демографическая ситуация, угрожая национальной безопасности государства. За 10 лет страна потеряла 9 млн.человек, лишь часть которых была компенсирована положительным сальдо миграции. [8,с.21]
Данное обстоятельство не могло не сказаться на состоянии социальной сферы. Накопился широкий круг острых социальных проблем, важнейшими из которых являются:
❖ нестабильное функционирование отраслей социальной сферы, сопровождающееся преимущественно стихийными рыночными регуляторами;
❖ дефицит и нерегулярность финансирования;
❖ стихийное вытеснение нерыночных социальных услуг сектором коммерческого обслуживания;
❖ бедность, эксклюзии отдельных социальных групп, затронувшие не менее трети населения страны (количество бедных в годы реформ увеличилось с 2 до 20%).;
❖ безработица во всех формах ее проявления, которая дестабилизирует трудовой потенциал, разрушая его качественную основу;
❖ низкий уровень ответственности властных структур за состояние дел в отраслях социальной сферы и другие.
Это следствие экономических реформ в России, которые проходили и фактически проходят без социальных амортизаторов, оценок социальных последствий и процесса адаптации человека в рыночных условиях жизни и деятельности.
В дореформенный период социально-экономические различия, в том числе и в регионах, в той или иной мере сглаживались политикой выравнивания условий жизнедеятельности населения, путем перераспределения бюд-
жетных ресурсов, надбавочных коэффициентов, налоговых льгот и т.п. В этих условиях было достаточно эффективно развивать не только сферу производства, но и создавать соответствующую социальную инфраструктуру.
В современных условиях данные принципы потеряли свою актуальность. Ярче проявляются различия в уровнях регионального воспроизводственного потенциала. Неравномерность в доступе к финансовым ресурсам приводит к неравномерности пространства минимальных социальных гарантий. Данное обстоятельство побуждает к одностороннему подходу в рассмотрении социальной сферы, которую зачастую оценивали и оценивают как пассивный элемент, балласт, ограничивающий рост экономических преобразований.
Перевод социальной сферы на «рыночные рельсы», стремление «покончить с социальным иждивенчеством», вовлечь каждого в самофинансирование социальных расходов форсировало ажиотажную коммерциализацию отраслей социальной сферы и перенос всей тяжести содержания этой среды на население. В таких условиях общество существенно сократило потребление: увеличение объема платных социальных услуг и их достаточно высокая стоимость значительно сузили круг потенциальных потребителей социальных услуг до наиболее состоятельных слоев общества. В условиях современной российской действительности имеют место предпосылки к возникновению сферы коммерческого социального обслуживания не наряду и параллельно социальной сфере, а путем ее переориентации.
Процесс разгосударствления многих организаций социальной сферы фактически освобождает государство от функции непосредственного предоставления гражданам социальных услуг. И хотя традиционно поддержка социальной сферы являлась прерогативой государства, на современном этапе экономико-политического развития оно не может, да и не должно, обеспечивать граждан полным набором социальных услуг. Вопрос стоит о разумном соотношении рыночного (платного) и общественного (государственного) секторов социальных услуг. Следование рыночным принципам хозяйствования не должно снижать степени государственной ответственности за состояние дел в отраслях социальной сферы.
В России уже неоднократно определялись основные направления социальной политики: были приняты законодательные акты, сотни социально-ориентированных программ на различных уровнях; менялась система социальной защиты. Однако проблема обеспечения управляемости социального развития страны и ее регионов, в особенности самой уязвимой части - социальной сферы, остается сегодня во многом открытой. Еще рано говорить о наличии строгой непротиворечивой социальной политики, как общегосударственной, так и региональной.
Основными причинами такого дисбаланса, по мнению автора, являются:
❖ отсутствие единой непротиворечивой государственной социальной политики в сфере обеспечения населения социально значимыми услугами;
❖ низкая степень взаимодействия и координации федеральных и региональных органов власти по проблемам управления социальной сферой регионов;
❖ недостаточная проработанность системы критериев и механизмов практического разграничения полномочий и ответственности федерального и регионального уровней по проблемам управления социальной сферой;
❖ преобладание традиционных моделей управления социальной сферой без определения их способностей работать в рыночных условиях (отраслевой принцип; остаточный принцип распределения ресурсов; планирование от достигнутого), что не позволяет в полной мере управлять социальными процессами с учетом изменения потребностей населения регионов в социальных услугах;
❖ отсутствие механизма действенной обратной связи с потребителями социальных услуг, степени удовлетворения потребностей.
Главным субъектом управления социальной сферой региона являются государственные органы власти и органы общественного самоуправления. Говоря о системе государственного управления социальной сферой, в целом, можно отметить, что она мало в чем изменяется на протяжении многих десятилетий. Остались все те же федеральные органы управления отраслями в лице Министерств, региональные - в лице департаментов, муниципальные -отделы, управления. Однако существенно изменились характер и функции вертикального управления, они стали менее жесткими и более либеральными. Это приводит к изменению внутренней структуры и функций органов управления.
По определению они (субъекты управления) осуществляют управление социальной сферой в целях достижения позитивных изменений, что обеспечивается путем формирования оптимальной структуры региональных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и реализацией принципов их функционирования и развития в социальной сфере. При этом зачастую деятельность субъектов управления социальной сферой отличается непоследовательностью принятия решений и противоречивостью, что вызвано неупорядоченностью региональных организационных структур управления социальной сферой.
Преобразования систем управления социальной сферой на региональном уровне сходны с теми, что происходят на федеральном уровне. Нередки случаи навязывания соответствующих схем управления Центром. При этом следует помнить, что изменение организационных структур вытекает из уточнения функций органов управления, а не наоборот.
Более того, квалификация кадров (особенно на местах) не всегда позволяет руководителям мыслить категориями современной социальной политики и соответствующим образом формулировать функции органов управления. Это связано, прежде всего, с тем, что перестройка централизованной системы управления народным хозяйством в целом и социальной сферой, в
частности, не сопровождается становлением адекватных рыночных структур и механизмов.
Региональные системы управления и местные бюджеты зачастую не способны к реализации расширившихся функций управления в результате децентрализации управления и финансирования.
Между тем совершенствование организационных структур является одним из приоритетных направлений реформирования системы управления социальной сферой. Это позволит укрепить разрушенную управленческую вертикаль, консолидировать финансовые, материальные и кадровые ресурсы, что имеет особую важность в условиях децентрализации управления и дефицита финансирования.
Высокий уровень неопределенности в развитии социальной сферы регионов создает постоянное внесение корректив в нормативно-правовое обеспечение. Между тем, новая социальная стратегия и сложившаяся политическая ситуация в регионах требуют оптимально разделить ответственность за состояние социальной сферы между федеральными и региональными властями, путем создания полноценной законодательной и ресурсной базы социальной политики. Только такой подход отвечает задачам повышения роли государства в социальном процессе, укрепления единого социального пространства и централизованного контроля за ним.
Таким образом, основная причина, препятствующая планомерному развитию социальной сферы, заключается не столько в отсутствии финансовых ресурсов, сколько в отсутствии эффективной системы управления. Недооценка фактора управления уже неоднократно приводила к негативным социальным последствиям, деформациям регионального социума. Отсутствие адаптированных к практике теорий управления социальной сферой препятствует развитию региональных рынков услуг социальной сферы.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время необходимо сосредоточить внимание на основной проблеме, составляющей ядро современной социальной политики: методологических вопросах разработки гибких (инновационных) региональных систем управления. При этом необходимо отметить, что основные направления социального развития социальной сферы и для государства, и для региона могут быть одни и те же, но организационный, правовой и экономический механизмы для государства и для региона должны быть специфическими.
«Регионализация» системы управления социальной сферой обусловлена еще и тем, что оценить влияние последней на качество жизни населения в рыночных условиях возможно только в региональном разрезе.
Формирование региональных систем управления, в том числе и социальной сферой - достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, при этом региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществля-
лась реализация социальной политики по установленным на федеральном уровне принципам.
Управление социальной сферой регионов по своему содержанию сочетает в себе и общегосударственные начала, и региональные особенности. Разумеется, региональные особенности социальных процессов требуют адекватного отражения при определении мер общегосударственного регулирования социальной сферы. Вместе с тем конкретные задачи социального развития регионов должны решаться и самими субъектами. Им принадлежит ведущая роль в разработке и реализации региональных социальных программ, учитывающих уровень социально-экономического развития территорий.
Целостное рассмотрение социальной сферы побуждает группировать и классифицировать отрасли социально значимых услуг в зависимости от степени и формы воздействия результатов их деятельности на удовлетворение потребностей человека с учетом территориального фактора. Данное обстоятельство определяет четкую взаимосвязь между человеком, качеством его жизни и социальной сферой региона.
Это еще один тезис в пользу того, что неотъемлемым элементом общей системы управления социальной сферой должна стать сбалансированная региональная политика, способная адекватно и оперативно реагировать на диверсификацию спроса населения. Более того, региональная социальная политика более экономна для бюджета.
Общие подходы, а также конкретизированные управленческие аспекты развития и управления социальной сферой рассмотрены в работах таких российских ученых, как: А.М. Бабич, Н.А. Волгин, В.И. Волков, Г.Ф. Горбунов, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, А.Е. Когут, В.Л. Кураков, К.Ф. Пузыня, Т.В. Шевцова, Л.И. Якобсон и др. Авторы исходят из различных критериев при определении представлений о социальной сфере, ее структуры, специфики управления.
Под наиболее общим определением управления социальной сферой региона следует понимать процесс активного взаимодействия объекта управления (социальная сфера региона, социальная инфраструктура) и субъекта управления (многоуровневая структура органов управления социальной сферой региона) с применением специфических способов, принципов и методов воздействия, обусловленных особенностями конкретного региона.
Основная цель управления социальной сферой региона - в обеспечении процесса устойчивого развития отраслей социальной сферы посредством внедрения новых организационных форм обслуживания населения, обеспечивающих производство, доставку и потребление социальных услуг.
Смысл управления социальной сферой региона заключается в координации, гармонизации взаимодействий подсистем, совершенствовании структуры этой чрезвычайно сложной социальной системы. [11, с.141]
Сложность структуры социальной сферы региона обуславливает необходимость акцентирования внимания на том, что данная сфера деятельности является необходимым компонентом хозяйственного комплекса любого региона и играет ключевую роль в сохранении трудового потенциала, а также
стимулирует процесс расширенного воспроизводства населения. Поэтому социальную сферу региона следует рассматривать:
❖ как органическую составную часть народнохозяйственного комплекса региона, характеризующуюся специфическими особенностями функционирования в рыночной среде;
❖ как звено системы общественного разделения и кооперации труда;
❖ как определенный сегмент рынка жизненно-важных услуг, определяющих качество жизни населения региона.
Современные региональные рынки социально-значимых услуг представляют собой сложную систему экономических отношений, связывающую между собой потребителей и производителей посредством взаимодействия механизма спроса и предложения в условиях конкуренции, экономической и правовой независимости хозяйствующих субъектов и свободного ценообразования. Однако, несмотря на активное вхождение отраслей социальной сферы в рыночные отношения, каждый член общества должен иметь свободный доступ к гарантированному государством минимуму социально значимых услуг.
Специфика отраслей социальной сферы требует того, чтобы их основная деятельность в регионах осуществлялась преимущественно государственными (муниципальными) структурами.
Таким путем достигается возможность избежать недостатков, присущих экономическим отношениям обмена между производителями и потребителями социальных услуг, и реализовать требования социальной справедливости, заложенной в государственной идеологии. При этом использование прочих форм обслуживания потребителей не должно быть «навязчивым».
Доминирующая роль государственного управления в сочетании с гибким использованием рыночных методов регулирования является ключевым фактором, обеспечивающим динамичное функционирование социальной инфраструктуры региона.
Решение проблемы совершенствования региональных систем управления социальной сферой предполагает и изменения в сфере планирования, прогнозирования и программирования социального развития как основных инструментов реализации социальной политики государства.
Развитый рынок немыслим без планирования, однако из орудия административного принуждения оно должно превратиться в инструмент нахождения аргументированных, научно обоснованных, сбалансированных решений по достижению намеченных целей социального развития региона.
На региональном уровне наиболее эффективным способом управления социальной сферой является программно-целевой метод, который разрабатывается с учетом внутренних возможностей территориального самоуправления.
К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки региональных программ, который требует своего обобщения. Это тем более необходимо, что при достаточно массовой разработке региональных целевых программ в течение 90-х годов их результативность зачастую остается до-
вольно низкой. Нуждается в корректировке и дополнении их нормативно-правовое обеспечение. До сих пор отсутствует ясное понимание того, какие хозяйственные и социальные проблемы требуют программного решения, а какие — могут быть решены в рамках текущей деятельности или среднесрочного планирования и прогнозирования.
Особое внимание при этом необходимо уделять обоснованию критериев выделения целевых программ региональной направленности, с тем, чтобы обеспечить решение программными методами наиболее важных проблем социального развития регионов.
В регулировании региональных социальных процессов значительное место занимает проблема социального партнерства как способ достижения согласия в обществе, а также как инструмент совместной выработки решений по социальным вопросам со стороны государства, регионов и общественных организаций.
Необходимой составной частью рыночной стратегии развития социальной сферы является система маркетинговых исследований, позволяющих значительной повысить уровень рентабельности и конкурентоспособности организаций социальной сферы.
Таким образом, представляется вполне обоснованным следование принципу комплексного подхода к управлению социальной сферой региона с учетом организационно-управленческих, функциональных и экономических рычагов регулирования. При этом необходимо учитывать тот факт, что характер и структура социальной сферы подвержены изменениям под воздействием различных факторов внутренней и внешней среды региона. Наряду с этим происходит перманентный процесс внутреннего реформирования самой социальной сферы, вырабатываются новые принципы, методы, механизмы управления ею. Данное обстоятельство требует системного изучения и осмысления в целях повышения эффективности функционирования и развития социальной сферы регионов. Необходимо выстроить методологию и методику, основанную на научных, адаптивных, инновационных методах и принципах управления с учетом рыночных отношений и современных требований к социальной политике страны и регионов.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в данном материале, могут найти отражение в дальнейшем изучении закономерностей функционирования и развития социальной сферы региона.
Литература
1. Указ Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.04 № 649)
2. Бабич А.М. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. -Казань, 1996. - 241 с.
3. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М.: Едиториал УРСС, 2003
4. Игнатов В., Батурин Л., Бутов В.и др. Экономика социальной сферы. Ростов н /Д, 2001
5. Кадомцева С. Социальная политика и население.//Экономист. 2006. №7. -с.48-58
6. Лаврененко И.М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е - первая половина 90-х годовXXстолетия): Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 2000.
7. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление. - М.: ИНФРА - М, 2002. - 428 с.
8. Римашевская Н. О. социальном реформировании в России.//Проблемы теории и практики управления. - 2005. - №5. - с. 20-26
9. Сарбашова Ф. Проблемы социальной сферы в депрессивном регионе.// Экономист. 2006. №9. - с. 81-83
10. Соболева И. Социальная политика как фактор устойчивого развития/Проблемы теории и практики управления. 2003. № 3.
11. Суглобов А. Социальная инфраструктура и ее значение для развития агропромышленного комплекса России//Проблемы теории и практики управления. 2006. №7. - с.40-48
