CC BY
18
S.V. YAKUSHKIN
DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF PRISON STAFF RECRUITMENT, TRAINING AND EMPLOYMENT FOR THE PENAL INSTITUTIONS AND AGENCIES
С. В. ЯКУШКИН (Академия ФСИН России)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОТБОРА КАНДИДАТОВ НА УЧЕБУ, РАССТАНОВКИ И ЗАКРЕПЛЕНИЯ КАДРОВ И ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ
Основой успешного развития любого государства является эффективно функционирующая система подготовки специалистов высшей квалификации, способная образовать творческий потенциал страны. Критерием качества подготовки любого специалиста служит его готовность к эффективной профессиональной деятельности, то есть способность использовать полученные знания, умения и навыки в решении профессиональных задач.
Образовательные учреждения Федеральной службы исполнения наказаний призваны давать своим выпускникам подготовку, обеспечивающую их профессиональную мобильность и способность к непрерывному повышению квалификации и профессионального мастерства. На это обращал внимание в своем выступлении на VIII съезде Российского союза ректоров его президент, академик Российской академии наук Виктор Антонович Садовничий: «Только человек, получивший глубокое фундаментальное образование, способен комплексно, системно оценить все последствия тех или иных управленческих решений и только он способен обеспечить условия для устойчивого развития общества. В современных условиях выпускники вузов должны уметь ставить задачи, управлять процессами и просчитывать последствия различных решений».
Кадровым подразделением Академии ФСИН России ежегодно проводится анализ прохождения службы выпускниками, их закрепления на службе в практических органах. Например, с этой целью в июне 2007 г.
Уголовно-исполнительное право
• •
впервые во все комплектующие органы были направлены письма с просьбой отметить характерные для конкретного региона причины оттока молодых специалистов, а также внести предложения по совершенствованию порядка отбора кандидатов на учебу и принятию мер, направленных на закрепление выпускников ведомственных образовательных учреждений на службе в уголовно-исполнительной системе.
Анализ полученных данных за последние годы позволяет сделать следующие выводы. Для ряда территориальных органов (УФСИН России по Чеченской Республике, УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу, У ФСИН России по Белгородской области, У ФСИН России по Вологодской области, У ФСИН России по Воронежской области, УФСИН России по Костромской области, ГУФСИН России по Саратовской области, УФСИН России по Ярославской области) проблемы оттока молодых специалистов в настоящее время не существует, а имеют место лишь единичные случаи увольнения выпускников образовательных учреждений ФСИН России.
Вместе с тем большинство территориальных органов (У ФСИН России по Республике Северная Осетия - Алания, ГУФСИН России по Красноярскому краю, ГУФСИН России по Самарской области, УФСИН России по Оренбургской области) отмечает, что проблема комплектования органов УИС качественным составом кадров остается острой и требует государственного регулирования. Так, основная, стоящая на первом месте, причина
оттока молодых специалистов - их изначально утилитарная мотивация при поступлении -получить бесплатное высшее образование, позволяющее затем работать в других правоохранительных структурах и частных фирмах - может быть решена путем разработки на уровне Федеральной службы исполнения наказаний формы контракта, предусматривающего возмещение затрат, понесенных государством на обучение выпускников в случае их увольнения без уважительных причин до истечения срока, обусловленного контрактом. Ужесточение требований материальной ответственности сотрудника при расторжении контракта с уголовно-исполнительной системой позволит «отсеять» лиц, изначально не имеющих желания служить в УИС.
Проблема слабо сформированных ценностных отношений к профессиональной деятельности в пенитенциарных учреждениях, отсутствия у выпускников представления об условиях службы во ФСИН России стоит, по мнению руководителей территориальных органов, на втором месте (УФСИН России по Республике Коми, УФСИН России по Республике Мордовия, УФСИН России по Курской области, УФСИН России по У льяновской области, УФСИН России по Читинской области). Работа по выявлению кандидатов на службу в УИС является одним из основных условий эффективной деятельности ФСИН России. Ее организация возлагается на руководителей и кадровые подразделения учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в которых предполагается использовать кандидатов. Проведение профессионально-ориентационных мероприятий с определенными группами населения (например, с военнослужащими, членами молодежных организаций и спортивных обществ, работниками организаций, учащимися, студентами средних специальных учебных заведений) по вопросам прохождения службы в уголовно-исполнительной системе организуется руководителями учреждения и органа уголовно-исполнительной системы и их заместителями путем личных встреч руководителей и сотрудников УИС с представителями населения.
Важным звеном в системе отбора кандидатов на учебу является комплексное использование возможностей кадровых, психологических служб территориальных органов и образовательных учреждений. Необходимо проводить психологические консультации и тренинги, направленные на выявление у аби-
туриентов мотивации к обучению, их интересов и способностей, знакомить потенциальных кандидатов с реальными условиями службы в целях подтверждения правильности сделанного ими выбора. Особое внимание следует обращать на моральные и деловые качества, общеобразовательный и культурный уровень, физическую подготовку, желание посвятить себя службе в уголовно-исполнительной системе, отдавая предпочтение лицам, имеющим заинтересованность в прохождении службы в конкретном подразделении уголовно-исполнительной системы, а также из числа тех школ и учебных заведений, которые расположены в местах дислокации исправительных учреждений.
Необходимо усилить работу с общественными организациями, средствами массовой информации в целях создания позитивного образа сотрудника уголовно-исполнительной системы, формирования объективного отношения населения к службе в пенитенциарной системе, повышения ее авторитета и престижа.
Интересный, заслуживающий распространения опыт организации рассматриваемой работы накоплен в У ФСИН России по Алтайскому краю.
С момента направления для получения образования лица, желающие служить в УИС, находятся под опекой направившего их на учебу органа. В процессе учебы с ними регулярно устраиваются встречи, по итогам учебного года правами начальника управления поощряются лучшие по учебе. После выпуска и откомандирования в распоряжение У ФСИН России молодые специалисты в обязательном порядке прибывают в управление, где с ними проводится собеседование, и после этого следуют к месту дальнейшего прохождения службы.
Ежегодно в октябре на базе управления проходит слет выпускников ведомственных образовательных учреждений с приглашением наставников, ветеранов, заместителей начальников учреждений по кадрам и воспитательной работе уголовно-исполнительной системы, на котором освещаются вопросы организации наставнической работы в УИС, поощряются лучшие наставники и подшефные, намечаются мероприятия по устранению недостатков. По требованию руководства управления ежегодно в учреждениях края на оперативных совещаниях рассматривается вопрос о закреплении на службе молодых специалистов. В силу этого отмечаются толь-Уголовно-исполнительное право 2007. № 1 ••
ко единичные случаи увольнения недавних выпускников в связи с продолжением их работы в суде, прокуратуре или нотариате (например, в 2006 г. таких случаев не было).
Проблема недостаточного обеспечения сотрудников жильем и отсутствие ближайшей перспективы его получения была и остается острой. За счет внутренних резервов уголовно-исполнительной системы данную проблему решить невозможно, нужна централизованная программа по обеспечению жильем семей молодых сотрудников.
Кроме того, в ряде регионов страны (ГУФСИН России по Иркутской области, ГУФСИН России по Самарской области) не отлажен механизм реализации приказа ФСИН России от
26 апреля 2005 г. № 301, предусматривающего выплату в виде единовременного пособия на обзаведение имуществом первой необходимости в течение трех месяцев со дня назначения на должность прибывших после окончания образовательного учреждения Федеральной службы исполнения наказаний.
В настоящее время остро назрела потребность развития льготного ипотечного кредитования молодых сотрудников или предоставления ведомственного служебного жилья (при получении низкопроцентной ссуды на приобретение или строительство жилья сотрудник будет обязан отработать в уголовно-исполнительной системе 10-15 лет до ее полного погашения).
На основании ст. 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Постановления Правительства РФ от
27 декабря 2004 г. № 852 сотрудники имеют право на денежную компенсацию за поднаем (наем) жилых помещений. В Москве и Санкт-Петербурге она составляет сумму до 1500 руб., в городах и райцентрах до 1200 руб., в других населенных пунктах 900 руб., что не соответствует реальным ценам регионов. Кроме того, денежную компенсацию за продовольственный паек следует привести в соответствие с реальной стоимостью потребительской корзины в регионах, так как низкий уровень денежного содержания с трудом обеспечивает семьям молодых специалистов необходимый прожиточный минимум. В частности, руководство ГУФСИН России по Челябинской области отмечает, что основной причиной недостатка в квалифицированных кадрах в их регионе является тот факт, что большинство учреждений и подразделений дислоцированы непосредственно в Челябинс-
Уголовно-исполнительное право
ке и Магнитогорске, городах с достаточно высоким уровнем заработка населения, высокой стоимостью поднаема жилья.
Очевидно, и это подтверждается мнением всех руководителей территориальных органов УИС, что превалирующим фактором, который влияет на закрепление выпускников после завершения обучения, является удовлетворенность социально-экономическими и материальными условиями.
В связи со вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ сотрудникам уголовно-исполнительной системы отменен бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения, отменены льготы при уплате земельного налога, налога на недвижимость (ст. 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации). Несмотря на то что эти льготы были заменены увеличением ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы с 70 до 120 % оклада по занимаемой штатной должности, она в полной мере не компенсирует реальных затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг, проезд к месту службы и обратно в муниципальном транспорте. Не учтен факт использования коммерческого транспорта с более высокими ценами за проезд.
С 1 января 2005 г. многие льготы для сотрудников были отменены без предоставления компенсаций. В частности, отменены: право производить дополнительные выплаты сотрудникам уголовно-исполнительной системы сверх установленного размера денежного довольствия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; предоставление детям сотрудников мест в детских дошкольных учреждениях (по месту жительства) в течение трех месяцев со дня подачи заявления и оплата на льготных условиях данных учреждений; право на приобретение путевок в другие санаторно-курортные учреждения с оплатой на льготных условиях в случаях, если сотрудники уголовно-исполнительной системы не обеспечиваются санаторно-курортным лечением в ведомственных медицинских учреждениях; бесплатное оказание медицинской помощи сотрудникам в медицинских учреждениях государственных или муниципальных систем здравоохранения при отсутствии ведомственных медучреждений по месту службы (жительства, временно-
го нахождения). Многие выпускники отмечают наличие социальной незащищенности в плане медицинского обеспечения. Например, отсутствие медицинских страховых полисов лишает сотрудников возможности обслуживаться в лечебных учреждениях по месту жительства.
Отдаленность ряда учреждений от крупных райцентров, суровые климатические условия и, как следствие, стремление молодых сотрудников переехать на постоянное место жительства в более благоприятные климатические регионы были указаны в качестве основных причин оттока молодых специалистов в Дальневосточном федеральном округе (Республика Саха (Якутия), Приморский край, Амурская, Камчатская, Магаданская области). Кроме того, руководство УФСИН России по Хабаровскому краю отмечает, что абитуриенты отказываются поступать в учебные заведения ФСИН России, расположенные в других регионах, из-за большой удаленности от места их постоянного проживания и связанными с этим значительными финансовыми затратами. В настоящее время почти во всех городах Хабаровского края имеются филиалы гражданских учебных заведений, в которых можно получить высшее или среднее специальное юридическое образование. При этом оплата за обучение в них на заочных отделениях значительно ниже расходов, связанных с обучением заочников в образовательных учреждениях ФСИН России (поднаем жилья и расходы на питание). Как следствие, значительная часть сотрудников, желающих получить образование, отказываются от поступления в ведомственные учебные заведения. Также отмечались случаи, когда по этим причинам сотрудники прекращают обучение на 2-3-м курсах. Для решения указанной проблемы руководством УФСИН России по Хабаровскому краю предлагается создать на территории Дальневосточного федерального округа филиалы высших учебных заведений ФСИН России, а также компенсировать слушателям заочной формы обучения затраты на проживание и питание, связанные с пребыванием на экзаменационных сессиях.
На аналогичную проблему указывает руководство УФСИН России по Республике Хакасия (Сибирский федеральный округ). Направление кандидатов на очное обучение также затруднено значительной географической удаленностью ведомственных образовательных учреждений от территориального
органа. В 2003 г. открыт факультет очного обучения в Кузбасском филиале Владимирского юридического института ФСИН России, работа с первыми выпускниками которого планируется на 2008 год.
Вместе с тем руководство ГУФСИН России по Красноярскому краю предлагает пересмотреть систему набора кандидатов на очную бюджетную форму обучения, заменив ее набором на основе общего конкурса среди абитуриентов, а также начать постепенное сокращение количества приемных мест на очную форму обучения с одновременным увеличением набора на заочную форму обучения сотрудников, имеющих опыт практической работы в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Данная мера, по их мнению, увеличит число кандидатов на учебу.
Такую проблему оттока молодых специалистов, как непредоставление молодым сотрудникам соответствующих должностей, отмечают многие регионы. По мнению руководства У ФСИН России по Липецкой области, для ее решения нужно в обязательном порядке учитывать мнение комплектующего органа при составлении разнарядки на подготовку специалистов соответствующих квалификаций, потребность в которых в том или ином количестве испытывает территориальный орган УИС. В противном случае это ведет к невыполнению разнарядки комплектующим органом, направлению кандидатов с низким уровнем подготовки
Если абитуриент, поступающий в образовательные учреждения ФСИН России, руководствуется осознанным выбором своей будущей профессии, то, будучи курсантом, он добросовестно получает необходимые профессиональные знания, умения и навыки и в дальнейшем, как правило, становится квалифицированным специалистом, который не боится сложностей и проблем, связанных с работой в УИС. Это отмечается и руководством учебно-строевых подразделений, и профессорско-преподавательским составом Академии ФСИН России.
Большинство поступающих на учебу - это 17-летние юноши и девушки, еще не имеющие жизненного опыта, социальной зрелости, устойчивых интересов и убеждений, которые сразу же по окончании образовательного учреждения рассчитывают на быстрый карьерный рост и высокую заработную плату. Данное обстоятельство является характерным для учебных заведений не только Уголовно-исполнительное право 2007. № 1 ••
уголовно-исполнительной системы, но и страны в целом. В возрастающей степени начинают превалировать краткосрочные запросы выпускников, желающих получить от учебы в вузе немедленную отдачу и сразу после его окончания быть востребованными на рынке труда. В силу этого следует максимально приблизить процесс обучения к реальному производству и в большей мере, чем это было принято до сих пор, прививать выпускникам конкретные практические умения.
В 2006 г. по очной бюджетной форме был проведен выпуск 329 специалистов Академии ФСИН России. Для удобства должности и службы, в которые распределены выпускники, были условно поделены нами на три сферы:
1. Сфера обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью в УИС, к которой относятся: оперативные службы, службы охраны, режима, безопасности, конвоирования; инструкторы, отдел специального назначения, в которых проходят службу 99 выпускников (30,1 %).
2. Социальная и психолого-воспитательная сфера деятельности, включающая в себя: аппараты воспитательной работы с осужденными и личным составом; кадровые и организационно-аналитические подразделения, в которых проходит службу 151 выпускник (45, 9 %).
3. Производственно-хозяйственная и ресурсообеспечивающая сфера деятельности (инженеры; менеджеры; мастера; энергетики; бухгалтеры, экономисты; ревизоры), в которой проходит службу 41 выпускник (12, 5 %).
По состоянию на 1 ноября 2006 г. из органов и учреждений УИС было уволено 16 выпускников 2006 г., что составило 4,9 % от всех, успешно закончивших обучение (это положительная тенденция по сравнению с аналогичным показателем прошлого года, который составил 30 человек, то есть 8,4 % от общего числа выпускников). От общего количества выпускников 2003 и 2005 гг. (708 человек) по состоянию на 1 ноября 2006 г. проходит службу в УИС 491 человек, что составляет 69,4 %. Из 100 выпускников-деву-шек 2003 г. продолжают службу 63 человека (63 %), из 106 выпускников-девушек 2005 г. -88 человек (83 %).
Применение системного подхода к изучению явлений в сфере кадрового обеспечения позволяет прийти к выводу, что все его элементы (структура, формы, методы, связи и др.) в процессе функционирования едины и отражают взаимосвязь и взаимообусловлен-
Уголовно-исполнительное право
ность всех его составных частей. Это определяет их взаимное влияние и эффективность. Любая социальная система отводит часть своей деятельности на поддержание гомеостаза внутренней организации, то есть на самовоспроизведение, поэтому кадровое обеспечение нужно рассматривать как один из элементов самоорганизации, направленный на воспроизведение кадрового состава, обладающего определенными полезными свойствами и качествами. Важнейшую составляющую кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы представляет собой подсистема внутриорганизационной деятельности по отбору, расстановке и использованию кадров. Находясь в тесной взаимосвязи с подсистемами воспитательной работы и обучения, она призвана удовлетворить потребности уголовно-исполнительной системы в формировании необходимого кадрового состава.
Вопросам отбора и расстановки кадров для правоохранительных органов всегда уделялось пристальное внимание, однако в условиях постоянного возрастания требований к ним, обусловленных развитием и осложнением социальных процессов, необходимостью использования в борьбе с преступностью новейших достижений науки и техники, этот вид внутриорганизационной деятельности нуждается в дополнительном исследовании. Потребность пересмотра подходов в решении вопросов комплектования кадров уголовно-исполнительной системы объясняется различными обстоятельствами, в том числе существенным расширением предметного содержания кадровой работы, увеличением объема полномочий основных субъектов внутри-организационной деятельности по ее кадровому обеспечению, возросшим объемом задач, решаемых кадровыми аппаратами, обусловленных выведением уголовно-исполнительной системы из подчинения МВД России.
К числу наиболее важных факторов, негативно влияющих на кадровое обеспечение, относятся: недостаточное финансирование, низкий уровень заработной платы персонала, отсутствие социальных гарантий, использование устаревшей нормативно-правовой базы в вопросах приема и увольнения со службы и др. Существует также множество проблем, связанных с недостаточной эффективностью деятельности подразделений и служб, ответственных за осуществление работы по отбору, расстановке и закреплению кадров (прежде всего кадровых подразделений).
По результатам нашего исследования, более 84 % опрошенных полагают, что существующие процедуры отбора кадров в уголовно-исполнительную систему нуждаются в реорганизации, в первую очередь, за счет усовершенствования организационных механизмов проведения и их законодательного закрепления.
В теории государственного управления механизмы отбора, расстановки и закрепления кадров рассматриваются как явления однопорядковые. Под термином «отбор кадров», как правило, понимается процедура выделения определенного лица из числа других по принципу наибольшего соответствия содержанию предстоящей трудовой функции. Расстановка кадров является органическим продолжением отбора, юридической формой его практической реализации и своим следствием имеет образование совершенно иных по содержанию и длительности отношений, возникающих между субъектами отбора кадров и внутри служебных коллективов.
Отбор кандидатов в образовательное учреждение и на службу в уголовно-исполнительную систему должен быть основан на комплексной оценке качеств кандидата на предмет установления его соответствия заданным параметрам для конкретной должности. Следовательно, ключевым понятием, определяющим содержание отбора кадров, является их комплексная оценка. Структура этой разновидности деятельности в области работы с кадрами в уголовно-исполнительной системе на основе системного подхода может быть представлена как совокупность следующих элементов: критериев оценки, процедуры оценки, субъектов и объектов оценки.
Должность как первичная организационно-функциональная составляющая службы определяет основные критерии оценки качеств отбираемого лица. Это обстоятельство обусловливает необходимость определения квалификационных требований, то есть стандарта, для кандидатов на службу и их нормативного закрепления как общего (для всех служащих), так и специального характера для замещения конкретной должности.
К первой группе требований относятся формально-юридические оценки, определяющие возможность использования отбираемых лиц в качестве служащих уголовно-исполни-
тельной системы вообще: наличие российского гражданства, соответствующего образования, удовлетворительного состояния здоровья, достижения определенного возраста, высоких морально-нравственных качеств и др.
Вторую группу критериев составляют, во-первых, профессиональные качества, определяемые функциональным содержанием труда на конкретной должности в уголовно-исполнительной системе и наличием его нормативного описания (например, в должностных инструкциях), во-вторых - необходимые личностные характеристики кандидата. Такое деление позволяет вскрыть содержательную сторону критериев, учитывающих потребности органа уголовно-исполнительной системы и потенциальные возможности претендента на службу в ней. К числу наиболее важных профессиональных качеств следует отнести: уровень знаний и предыдущий опыт работы, организаторские способности, умение работать с людьми, документами и информацией, умение своевременно принимать и реализовывать решения, способность увидеть и поддержать передовое. Личностные качества определяют такие критерии оценки, как общественно-гражданская зрелость, отношение к труду, морально-нравственные черты характера и др.
В своей совокупности критерии образуют профессиограмму, или модель, специалиста, то есть минимальный перечень качеств служащего в соответствии с должностью, на которую он назначается. Ее составление носит плановый характер и осуществляется во всех без исключения органах уголовноисполнительной системы.
Планирование кадровой деятельности в целом и ее составных этапов (отбора, расстановки, закрепления и высвобождения кадров) в частности служит важным организационным средством обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе. Оно позволяет осуществить учет текущей и перспективной потребности в кадрах, выявить основные источники комплектования для создания резерва, установить пространственно-временные параметры движения кадровых ресурсов, то есть определить динамическую структуру отбора и расстановки кадров как совокупность последовательно осуществляемых организационных процедур и их юридического оформления.
Уголовно-исполнительное право
• •
