CC BY
395
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 347.61
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ И ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ДЕТЕЙ В СВЕТЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ ДЕЙСТВИЙ В ИНТЕРЕСАХ ДЕТЕЙ НА 2012-2017 ГОДЫ
Бурдо Евгений Петрович,
кандидат юридических наук. Должность: Уполномоченный при Главе Республики Марий Эл по правам ребенка. Место работы: Администрация Главы Республики Марий Эл, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected].
В работе рассматриваются организация и функционирование органов опеки и попечительства, их правовой статус в свете Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы.
Ключевые слова: органы опеки и попечительства, несовершеннолетние, Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы.
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы отмечается недостаточная эффективность имеющихся механизмов обеспечения и защиты прав и интересов детей. Формирование законодательной базы для реформирования системы органов опеки и попечительства обозначено в Стратегии в качестве одного из направлений совершенствования механизма обеспечения и защиты прав несовершеннолетних детей [2].
В РФ действует Закон об опеке и попечительстве, однако четкости и системности в механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних детей он не внес. Как пишет А. Е. Тарасова, многие положения Закона об опеке и попечительстве дублируют нормы Гражданского, Жилищного, Семейного кодексов или вступают с ними в противоречие либо конкурируют между собой. Не устанавливается сама целостная система органов опеки и попечительства, увязывающая все юридические и фактические действия в сфере обеспечения и защиты прав подопечных граждан с учетом комплексности отношений, урегулированных ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, и многообразия форм устройства несовершеннолетних детей [8, с. 21].
Закон закрепил двойственную модель органов опеки и попечительства. С одной стороны, органы опеки и попечительства сохраняются как публичный элемент механизма осуществления и защиты прав несовершеннолетних детей, публичный инструмент формирования этого механизма (устройство несовершеннолетних детей) и контроля за исполнением своих полномочий законными представителями несовершеннолетних детей. С другой стороны, деятельность органов опеки и попечительства сведена к услуговой
модели, когда они обеспечивают оказание подопечным соответствующих услуг в области реализации и защиты их прав [7, с. 38]. В частности, Закон закрепил возможность выплаты вознаграждения опекунам и попечителям за счет доходов от имущества детей, предоставления его в пользование опекунам (попечителям) в интересах последних (ст. 16) на основании договора, заключаемого между органом опеки и попечительства и опекуном (попечителем) [1].
Формирование законодательной базы для реформирования системы органов опеки и попечительства должно заключаться, прежде всего, в определении направленности, отвечающей современным условиям жизнедеятельности, потребностям семьи и детей, существующим угрозам правам и интересам семьи и детей с учетом выявленных коллизий в правоприменительной практике и анализа опыта иностранных правопорядков.
Деятельность органа опеки и попечительства как элемента юридического механизма реализации и защиты прав детей, который преимущественно закреплен нормами федерального законодательства, не должна сводиться к деятельности исключительно органов исполнительной власти субъектов РФ (местного самоуправления), состоящих из 2-3 специалистов в основном в области педагогики, тем более что отраслевая принадлежность органов опеки и попечительства постоянно меняется между подведомственностью органам образования или социальной защиты.
Так, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Павел Астахов в СМИ сообщил о необходимости создания министерства, которое могло бы решать проблемы детей-сирот
102
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Бурдо Е. П.
[9], Представляется, что если решение о специальном министерстве будет принято, то такой федеральный орган исполнительной власти следует наделить функциями в области проблем детей в целом, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также граждан из числа детей-сирот. Именно такой специализированный федеральный орган исполнительной власти должен включать в себя систему учреждений и органов опеки и попечительства.
При этом механизм работы органов опеки и попечительства необходимо разделить на две структуры.
Первая структура - занимающаяся выполнением формально-юридических функций. Роль этой структуры возможно предоставить судебным органам. В последнее время встречается много критики относительно ювенальной юстиции, ювенальных судов, которые в экспериментальном виде сегодня существуют в Российская Федерация [4, с. 180-183]. Некоторые категории дел с участием несовершеннолетних детей рассматривают специально созданные составы в судах общей юрисдикции. При этом в субъектах, в которых такие судебные составы функционируют, нет единого подхода к категориям дел, подсудных таким составам.
Представляется, что негативное отношение к ювенальной юстиции в РФ связано с использованием в детском правосудии технологий иностранных правопорядков, которые чужды российскому менталитету, национальным, культурным особенностям и традициям семьи в России. В то время как сам подход в использовании особого правосудия по делам, затрагивающим интересы детей, является совершенно правильным, лишать несовершеннолетних детей, а также семью особой правовой защиты, в том числе посредством применения специализированного правосудия, по справедливому утверждению В. Г. Про-свирнина, неоправданно [5, с. 177]. Систему детского и семейного правосудия можно построить с учетом интересов и традиций российской семьи, тем более что опыт детских судов в России известен с дореволюционных времен.
Представляется целесообразным и отвечающим интересам защиты прав семьи и детей обеспечить профессиональное, психологически адаптированное специализированное правосудие по категориям дел, в которых затрагиваются права и интересы семьи и несовершеннолетних детей (споры о содержании детей, о порядке общения с детьми, об определении места жительства несовершеннолетних; жилищные споры с участием детей - предоставление жилья, сохранение (признание) прав на жилое помещение, выселение; споры из причинения вреда действиями несовершеннолетних или вреда, причиненного им самим; споры по усыновлению, установлению форм устройства и воспитания, лишению и ограничению родительских прав; эмансипация; полномочия органов опеки и попечительства по осуществлению и защите прав несовершеннолетних в виде контроля за сделками). Для
реализации указанных функций достаточно сформировать специальные судебные составы по делам семьи и детей в судах общей юрисдикции, а не образовывать какие-то отдельные судебные органы.
К таким судебным составам и предлагается отнести формально-юридические полномочия органов опеки и попечительства - решение вопросов, для которых необходимы профессиональные правовые подходы, применение законодательства, анализ правоприменительной практики, оценка правовых последствий, понимание сути юридически значимых действий, механизма их осуществления. К деятельности указанного судебного структурного элемента органов опеки и попечительства следует отнести: оценку совершаемых сделок с имуществом подопечных; предоставление разрешений на совершение сделок; юридический контроль за реализацией прав несовершеннолетних детей, деятельностью родителей, иных законных представителей; назначение форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; судебная защита прав, решение иных юридических вопросов.
Вторая структура призвана осуществлять фактическую текущую деятельность органа опеки и попечительства, функции которой могут быть сохранены за органами исполнительной власти - специальным министерством и его структурными подразделениями (если таковое будет создано). Полномочия данного структурного элемента органов опеки и попечительства должны включать: мониторинг жизненной ситуации детей и семей с детьми, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (лиц из их числа в случаях, предусмотренных в законе [6]); взаимодействие с образовательными организациями, организациями социальной защиты, органами власти по вопросам получения информации и оказания требуемой помощи; оказание помощи в воспитании, развитии детей; выявление проблемных ситуаций и обстоятельств, требующих вмешательства; оказание психологической, правовой, социальной, консультационной и иной помощи семьям, имеющим детей, и детям; подготовка и профессиональное сопровождение замещающих семей и т. п.
Таким образом, система органов опеки и попечительства видится двухзвенной.
Встретивший значительное число критических замечаний содержательного и концептуального толка Проект Федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» [3] предлагает достаточно обобщенную модель социального патроната, построенную не на системе четкого разграничения и взаимодействия с органами опеки и попечительства. Поэтому функции социального патроната во многом пересекаются с полномочиями органов опеки и попечительства.
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
103
Гражданское право и процесс
Представляется, что социальный патронат не может получить своего развития без реформы системы органов опеки и попечительства. В противном случае появится еще один смежный закон, устанавливающий параллельные механизмы, не согласованные между собой. Реформа системы органов опеки и попечительства, разделение формально-юридических и, по сути, патронатных (сопроводительных) функций позволит сформировать систему поддержки семьи и детей (патронат) либо внутри органов опеки и попечительства, что представляется наиболее целесообразным, либо отдельно, но с четким распределением функций.
Результатом социального патроната внутри органа опеки и попечительства либо при взаимодействии с ними должно являться:
- срочное решение жилищного вопроса (предоставление временного жилого помещения до предоставления постоянного; предоставление постоянного жилого помещения, а не отобрание детей из семьи в детский дом, если жилое помещение сгорело или разрушилось, притом, что семья благополучная);
- устройство детей в детский сад или школу, в том числе специализированную по показаниям;
- организация предоставления медико-социальной помощи детям, родителям;
- организация социальных выплат, материальной помощи из резервных фондов, которые необходимо создать для экстренных случаев;
- обеспечение необходимыми продуктами питания, продовольственными товарами первой необходимости;
- оформление (помощь в оформлении) социальных выплат, на которые по закону имеют право дети, родители, но с которыми возникли трудности, и т. п.
Кроме того, социальный патронат как элемент системы органов опеки и попечительства должен распространять свое действие не только на семьи, имеющие детей, и детей, имеющих попечение родителей, но и на детей, оставшихся без попечения родителей, лиц после выхода из специализированных детских организаций или окончания попечительства над ними, т. е. включать в себя постинтернатный контроль.
Это вытекает из требований Закона № 15-ФЗ от 29 февраля 2012 г., в соответствии с которым после предоставления детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений из специализированного жилищного фонда жизненная ситуация таких нанимателей должна находиться под контролем. При выявлении обстоятельств трудной жизненной ситуации, влияющих на исполнение такими гражданами своих обязательств по договору найма, им должно оказываться содействие в преодолении возникшей ситуации, а договор найма жилого помещения заключается с ними на новый пятилетний срок как гарантия сохранения жилого помещения. В настоящее время механизм постинтернатного контроля
и уполномоченные органы на его осуществление федеральным законодательством не установлены.
Таким образом, предложения по совершенствованию системы органов опеки и попечительства по обеспечению и защите прав и законных интересов несовершеннолетних детей сводятся к следующему:
1. Механизм работы органов опеки и попечительства необходимо разделить на две структуры: по выполнению формально-юридических функций и по выполнению патронатных (сопроводительных) функций.
2. Первая структура - занимающаяся выполнением формально-юридических функций. Роль этой структуры возможно предоставить судебным органам. Для реализации формально-юридических функций необходимо в судах общей юрисдикции сформировать специальные судебные составы по делам семьи и детей. К таким судебным составам предлагается отнести формально-юридические полномочия органов опеки и попечительства. К деятельности указанного судебного структурного элемента органов опеки и попечительства необходимо отнести: оценку совершаемых сделок с имуществом подопечных; предоставление разрешений на совершение сделок; юридический контроль за реализацией прав несовершеен-нолетних детей, деятельностью родителей, иных законных представителей; назначение форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; судебная защита прав, решение иных юридических вопросов.
3. Вторая структура - занимающаяся выполнением фактической текущей деятельности (патронатной (сопроводительной)) органа опеки и попечительства, функции которой могут быть сохранены за органами исполнительной власти (специальным министерством и его структурными подразделениями, если таковое будет создано).
4. Совершенствование системы органов опеки и попечительства по обеспечению и защите прав и законных интересов несовершеннолетних детей путем разделения формально-юридических и патронатных (сопроводительных) функций позволит сформировать систему поддержки семьи и детей (патронат) либо внутри органов опеки и попечительства, что представляется наиболее целесообразным, либо отдельно, но с четким распределением функций. При этом социальный патронат как элемент системы органов опеки и попечительства должен распространять свое действие не только на семьи, имеющие детей, и детей, имеющих попечение родителей, но и на постинтернатный контроль.
Литература
1. ФЗ РФ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 5 мая 2014 г. № 118-ФЗ) «Об опеке и попечительстве» // СЗ РФ. - 2008. - № 17. - Ст. 1755.
104
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
