CC BY
42Налоги и Налоговая политика
совершенствование системы налогообложения образования отходов и
в сфере обращения с отходами
A.B. ИВАНОВ,
кандидат экономических наук, доцент Балтийский институт экономики и финансов
Несмотря на огромные площади, которыми располагает Россия, бесконтрольный рост нелегальных свалок и приближение официальных свалок твердых бытовых отходов (ТБО) к населенным пунктам приводят к ухудшению экологической обстановки, возникновению опасности эпидемий. Сложный состав ТБО на свалках приводит к тому, что в грунтовые воды просачиваются отравляющие вещества, являющиеся продуктом сложных химических реакций смешивания различных видов ТБО. Грызуны, птицы и некоторые люди (БОМЖ), продолжительное время посещающие свалки либо живущие на них, являются источником распространения заразных инфекций. Поэтому с каждым годом увеличивается опасность эпидемиологического риска из-за возрастающих объемов ТБО.
Решение этой проблемы видится не просто в том, чтобы организовать новые свалки ТБО подальше от населенных пунктов и закрыть старые, а в том, чтобы рассматривая сферу обращения с ТБО как часть сложной рыночной системы хозяйствования, разработать научно обоснованные организационно-экономические механизмы работы в этой сфере таким образом, чтобы функционирование в ней хозяйствующих субъектов было для них прибыльно, а для общества — полезно; создать систему хозяйского отношения к ТБО как со стороны администраций регионов и населения, так и со стороны предпринимателей. Существенная роль в этом должна отводиться совершенствованию системы налогообложения образования твердых бытовых отходов.
Налогообложение образования отходов не является общепринятым в мировой и европейской
практике, но и не носит исключительный характер. Поскольку работы по детализации налога на опасные отходы не проводят различий в терминологии, трудно сказать, в каких странах взимается налог за опасные отходы аналогично налогу на отходы потребления, связанному с услугами. Например, в Чешской Республике налог в размере 250/5000 ЧК за тонну взимается на местном уровне. Часть дохода направляется в те муниципалитеты, где расположены полигоны опасных отходов, другая часть — в Государственный экологический фонд. Многие городские власти используют этот доход для пополнения средств, расходуемых на сбор и размещение отходов. По другим данным [1] налогом облагаются операторы свалок/полигонов отходов, т. е. это тип налога на полигоны отличается от налога на образование отходов, взимаемого с предприятия — производителя отходов.
С другой стороны, в Польше налоги взимаются со всех производителей отходов за отходы, образующиеся в результате коммерческой деятельности. Сумма налога зависит от количества и токсичности отходов — от 185 до 18450 долл. США за тонну. В 1996 г. в Польше суммарный доход от налогов на отходы составил 72 млн долл. Аналогичный налог в Словакии представляет собой смесь польской и чешской систем. Производитель отходов платит налог, но только на отходы, размещаемые на полигоне. Налоговая база включает все виды отходов: от отходов потребления до промышленных и опасных.
В отчете ОЭСР [2] отмечается, что только Дания и США ввели налог/сбор на опасные отходы частично в качестве стимулирующего рычага.
Другие страны используют его только как средство увеличения дохода, но во всех странах доходы от таких налогов направляются обратно/целевым образом на финансирование деятельности по очистке, утилизации и уничтожению или обезвреживанию опасных отходов. Исследования, проведенные в Дании, показали, что датский налог на отходы положительно повлиял на сокращение образования отходов [2]. Между 1987 и 1998 гг. благодаря введению налога на отходы количество отходов, поступающих на полигоны, сократилось на 26 %. Доля отходов, размещаемых на полигонах и направляемых на очистку, в 1985 — 1995 гг. снизилась с 39 до 18 % [3]. Основным фактором, способствующим достижению этих результатов, является значительный рост в деятельности по утилизации отходов. Тем не менее картина с промышленными отходами не столь радужна: одновременно со снижением объемов ТБО наблюдается увеличение объемов промышленных отходов на 8 %.
И, наконец, в Германии ситуация с налогом на отходы наименее удачна. По данным ЕЕА [3], многие компании Германии прореагировали на налог на опасные отходы судебными исками с высоким процентом выигранных дел. Таким образом, несмотря на то, что налог пока не отменен, его сбор прекращен во многих федеральных субъектах.
В Российской Федерации уже введена система взимания платы за образование отходов. Для предприятий, так же как и для Минэкономразвития, понятие «налог на образование отходов» уже стало обычным. Федеральная налоговая служба осуществляет процессы такого налогообложения, что значительно снижает административные затраты, связанные с этим налогом. Поэтому в этой статье мы детально рассмотрим способы повторного введения и реструктурирования налога на образование отходов.
При налогообложении образования отходов налог взимается с промышленных и коммерческих предприятий в отличие от налога на полигоны, которым облагаются операторы полигонов. В 1996 г. в Великобритании был установлен налог на полигоны. Законодатели рассматривали вариант налога ad valorem (со стоимости), основанного на доле от стоимости размещения отходов, но в результате остановились на налоге, основанном на количестве. Поскольку налог на производство/образование отходов является функцией количества продукта, а не его стоимости, налоговая база измеряется «на единицу», в отличие от налога ad valorem. Иначе существует риск того, что компании будут сни-
жать цену (путем использования более дешевого и низкокачественного сырья), а не объемы отходов/ уровень загрязнения. Но есть одна проблема и с налогом на количество — зависимость от инфляции. Чтобы избежать «разъедания» налога, необходима его регулярная корректировка, которая является предпочтительной по сравнению с автоматической индексацией в связи со сложностью внесения изменений в эконалог в макроэкономическом, социальном контексте и т. д. Однако для одного из немногочисленных налогов на образование отходов — в Польше — используют систему индексирования в отличие от регулярной корректировки. Регулярная корректировка связана с длительным политическим процессом, поэтому предпочтение обычно отдается индексации.
Чтобы стимулировать не только общее уменьшение объемов отходов, но и снижение содержания токсичных веществ, очень важно дифференцировать налоговую ставку по уровням опасности вредных веществ. Если для налоговой базы будут установлены различные категории, то каждая налоговая ставка должна рассчитываться отдельно, так как состав отхода меняется в зависимости от категории.
В теории существуют два основных подхода к установлению уровня налога:
• расчет ущерба через оценку внешних экологи -ческих последствий;
• расчет затрат на снижение загрязнения, т. е. определение уровня, необходимого для достижения положительного экологического эффекта.
В обоих случаях нужно добавить затраты на мониторинг и управление. Установление налога или его обновленного варианта, даже при наличии административных структур, потребует от промышленных предприятий, экологических организаций и налоговых служб дополнительных усилий по его изучению. В Российской Федерации сделать расчет таких затрат для налога на образование отходов будет сравнительно проще, чем для нового налога на полигоны.
Теоретически считается, что наиболее эффективным подходом (т. е. который приведет к самой высокой «чистой прибыли» для общества) является налог, основанный на оценке ущерба при маргинальном уровне загрязнения, т. е. последнем уровне, достигнутом при выбросе. При однородной среде и однородных видах выбросов всем выбросам будет соответствовать одинаковый уровень налога. Однако затраты на восстановление
ущерба не одинаковы, они различны в зависимости от загрязняющего вещества и среды-получателя. Если мы сможем оценить экономический ущерб (т. е. USD Y), нанесенный, например, 1 т CO2 (стоимость внешних последствий на тонну отходов, размещенных на полигонах или сожженных на специальных установках), и нам известно, что 1 т отхода дает Х т CO2, то мы сможем заключить, что 1 т отхода наносит экономический ущерб, равный произведению Х на Y в USD.
Проводился ряд исследований, в которых стоимость включалась в соотношение затраты/приобретения для внешних последствий от размещения, сжигания, утилизации и повторного использования отходов. Большинство работ были посвящены оценке стоимости размещения и сжигания отходов потребления. Автором используется информация оценок для ТБО, но с указанием различий, которые должны учитываться при оценке экологических последствий от размещения промышленных отходов. Кроме того, существуют исследования по оценке затрат на транспортировку отходов, но поскольку почти 100 % промышленных отходов складируется и обрабатывается на территории предприятия, целесообразно сосредоточить внимание на экологических последствиях размещения отходов на полигонах и уничтожения на специализированных установках (мусоросжигателях). Однако по мере расширения сети внешних полигонов промышленных отходов доля промышленных отходов, вывозимых с предприятий, будет увеличиваться, следовательно, уместно будет рассматривать вопрос об оценке ущерба при транспортировке. В целом существует ряд источников по оценке затрат/приобретений для внешних экологических последствий при атмосферных выбросах, однако попытки оценить экологические последствия воздействия размещения отходов на полигонах и уничтожения в мусоросжигателях для водоемов и почвы в количественном и стоимостном отношении немногочисленны. Загрязнение почвы и воды происходит в основном на территории объекта, и поэтому его трудно измерить. Уровень такого загрязнения в большой степени зависит от качества почвы/воды и конкретного местоположения полигона относительно, например, грунтовых водоемов или загрязняемых водных объектов.
Таким образом, оценка нанесенного ущерба потребует очень тщательного анализа на основе данных большого количества экологических аудитов для того, чтобы произвести инвентаризацию полигонов и мусоросжигателей, включая все места
размещения/складирования отходов на промышленных предприятиях. Затем надо систематизировать эти полигоны по группам и собрать данные по выбросам/сбросам в атмосферу, воду и почву, а также все характеристики сред — получателей загрязнения на выборочных полигонах/мусоросжи-гателях по каждой группе. Разработано несколько компьютерных программ для учета экологических воздействий от различных видов деятельности по обращению с отходами в пересчете на единицу массы компонентов отхода, размещенного на полигоне, уничтоженного в мусоросжигателе и т. д. Например, программа WISARD, которой пользуются в агентстве по окружающей среде Великобритании для оценки экологического воздействия на жизненный цикл от различных видов деятельности по обращению с отходами.
Экологические последствия можно разделить на две группы — положительное (повторное использование тепла) и отрицательное воздействие (загрязнение). Далее их можно разбить на подгруппы — на те, для которых характерны фиксированные, т. е. последствия не изменяются в зависимости от количества отходов, и переменные затраты. Фиксированные затраты лучше измерять как стоимость (затрату) на объект, а переменные — затраты на тонну отхода.
Основные затраты на восстановление ущерба от образования отходов вытекают из ущерба, нанесенного размещением отходов, т. е. складированием/размещением на полигонах и даже очисткой. Далее кратко перечислены основные виды внешних последствий, являющихся результатом размещения отходов на полигонах и уничтожения в мусоросжи-гателях. В этом разделе представлены материалы двух важных исследований, проведенных Департаментом по окружающей среде и Европейской Комиссией [3]. Структура налога на полигоны, действующего в Великобритании, базируется на выводах первого исследования.
Основными видами выбросов для полигонов отходов являются парниковые газы (С02 и СН4). Кроме того, это выщелачивающие вещества в сбросах в окружающую почву и воду. Существуют также фиксированные отрицательные последствия (бытовые), связанные с размещением на полигонах. Эти воздействия вызваны работой полигона и включают шум, пыль, мусор, неприятный запах и наличие животных (насекомых) -вредителей. И, наконец, полигоны связаны с отчуждением земель, что обычно рассматривается как отрицательное последствие.
Основными традиционными загрязняющими веществами являются N0^ SO2, парниковый газ С02 и твердые частицы. Кроме того, в атмосферных выбросах мусоросжигателей содержатся тяжелые металлы и диоксины. Мусоросжигатели также производят сбросы сточных вод, в состав которых могут входить загрязненные жидкости/шламы, затем попадающие в канализацию. Наконец, это остаточные продукты, такие как донные золы, зольная пыль и осадки от очистки, которые также должны размещаться на полигонах. Процесс сжигания включает очистку топочного газа, в результате которой загрязняющие вещества могут проникать в сточные воды. Выбросов от процессов возврата тепловой и/или электрической энергии или других источников энергии можно избежать. Таким образом, возврат энергии и тепла — положительное последствие сжигания отходов, которое необходимо учесть.
Типичное исследование по оценке затрат на ликвидацию внешних последствий, связанных с размещением отходов на полигонах и их сжиганием на специализированных установках, включает следующие компоненты:
• парниковые газы;
• традиционные загрязняющие вещества в атмосферных выбросах;
• токсичные взвеси в атмосферном воздухе;
• выщелачивающие агенты;
• негативные бытовые воздействия. Внешние затраты на ликвидацию последствий
загрязнения и аварий при транспортировке учитывать необязательно, так как транспортировка не является существенной проблемой при размещении/складировании промышленных отходов.
Основные виды ущерба, которые связаны с вышеперечисленными последствиями и которые подлежат дальнейшему анализу, можно сгруппировать следующим образом:
• последствия для здоровья человека — смертность;
• последствия для здоровья человека — заболеваемость;
• глобальное потепление;
• снижение урожайности;
• вымирание лесов;
• повреждения зданий;
• изменение климата;
• влияние на экосистемы;
• отрицательные бытовые воздействия. Главным положительным результатом (положительное внешнее последствие), особенно в
отношении мусоросжигателей, является замещение загрязнения и повторное использование тепла и энергии.
Общее уравнение, основанное на приведенной ранее оценке затрат/результатов для размещения отходов на полигонах и уничтожения на специализированных установках, может иметь следующий вид:
Внешнее последствие размещения отхода = Затраты, связанные с бытовыми воздействиями объекта (долл. США на объект или на семью) + Затраты, связанные с глобальным загрязнением (парниковый эффект):
+ традиционные загрязнители воздуха + токсиканты в воздушной среде + выщелачивание
+ транспортные расходы (не существенны в случае промышленных отходов в России)
— положительный результат вместо загрязнения = Чистые внешние затраты (на тонну отхода). Есть два основных подхода к экономической оценке соотношения экологических затрат/приобретений — прямой и косвенный. Здесь рассматриваются различные способы прямой оценки.
Объектом подхода на основе «гедонистичес-кой»1 цены или суррогатных рынков являются экологические приобретения (положительные результаты) (повышение качества воды, а следовательно, и улучшения в рыболовстве, пейзаже) и оценка стоимости этих приобретений в денежном исчислении. Такие суррогатные рынки включают как рынки жилья, так и труда. Стоимость собственности (например, сельскохозяйственного участка) соотносится с выгодой, которую можно из нее извлечь (например, урожай). Подход на основе «гедонистической» цены ставит целями:
1) определить разницу в ценах на собственность в зависимости от конкретных различий в качестве окружающей среды;
2) сделать вывод о том, сколько человек готовы заплатить за улучшение качества окружающей среды и какова социальная ценность такого улучшения.
Таким образом, можно определить, как близость полигона и мусоросжигателя влияет на цену на жилье или, в случае с промышленными отходами, на близость промышленного предприятия, для
1 Поскольку гедонистический метод представляет собой попытку оценить текущую рыночную стоимость экологической характеристики или блага и рыночная цена отражает фактическую готовность платить за него в условиях рынка, то гедонистическая стоимость (ценность) — это цена отложенной альтернативы, связанная с благом.
которого характерен высокий уровень загрязнения в результате плохого управления, хранилища опасных отходов т. д. Кроме того, можно рассчитать надбавку к зарплате за вредность. Такие оценки можно использовать для определения продолжительности статистической жизни, что в свою очередь может быть использовано для оценки смертности под воздействием загрязнения от мест захоронения отходов, мусоросжигателей и полигонов.
Налог на образование отходов в Европе обычно имеет форму налога на полигоны. Таким налогом облагаются владельцы полигонов или мусоросжигательных установок в пересчете на тонну отхода. Рамочная директива ЕС по отходам устанавливает так называемую «иерархию» методов обращения с отходами, в которой полигонам отводится нижняя позиция [4]. Директива требует от стран — членов ЕС соблюдения этой иерархии.
Одним из наиболее эффективных стимулов к сокращению размещения отходов на полигонах является налог на полигоны. Такой налог широко распространен в Европе, хотя и имеет значительные различия в зависимости от страны. В Дании и Норвегии налогом облагаются не только полигоны, но и мусоросжигатели. Налог на полигоны в Великобритании был введен довольно поздно — в 1996 г. Введение этого налога было хорошо продуманным и экономическим инструментом, основанным на тщательной оценке и исследованиях. Исследования касались оценки внешних затрат, связанных с полигонами и мусоросжигателями, а также рассматривали варианты деятельности по обращению с отходами. Муниципальные власти оказали сильное сопротивление налогу на полигоны, поскольку обращение с отходами и маргинальный контроль над объемами отходов потребления (нормативные ограничения) находятся в их ведении. Ожидалось, что налог приведет к росту несанкционированных свалок и случаев вывоза мусора в несанкционированные места, уборка которых также является обязанностью местных властей. Налог на полигоны обязаны платить только лицензированные объекты. Владельцы полигонов могут обращаться с заявлением о выделении зон, освобожденных от налога, для операций по сортировке отходов на те, которые направляются на переработку, и те, которые остаются на полигоне, или на инертные и активные группы. В Великобритании налог на полигоны взимается с операторов полигонов в размере 10 фунтов за 1 т отходов. Налог дифференцирован по видам отходов. Для строительных отходов и отходов, образующихся при сносе зданий и соору-
жений, предусмотрена довольно высокая налоговая ставка, в то время как для отходов потребления она значительно ниже. Налог на полигоны вызвал существенное повышение стоимости размещения отходов и, тем самым, способствовал развитию деятельности по повторному использованию и утилизации до размещения на полигоне. В 2000 г. стандартная расценка за размещение неинертных отходов составляла 11 фунтов и за инертные — всего лишь 2 фунта. Однако в отчете комитета указывается на то, что налог будет неэффективным до тех пор, пока ставка не поднимется приблизительно до 20 — 30 фунтов [4].
Во Франции налог на полигоны был установлен в 1993 г. В 1999 г. налоговая ставка составляла 60 франков за 1 т отходов, поступающих на государственные полигоны. Налог на полигоны взимался с оператора в размере 13 % от тарифа на размещение отходов, установленного оператором. Минимальный уровень налога с одного полигона — 3000 франков в год. Отходы, поступающие на полигон из районов вне радиуса его действия (согласно местному плану размещения отходов), облагаются дополнительным 50 %-ным налогом. Налог платится ежегодно или поквартально — в случае крупных полигонов. Сбор налога производится на федеральном уровне государственным агентством по энергетике и охране окружающей среды. Во Франции даже несанкционированные полигоны обязаны платить налог. Доходы от налога частично использовались для возмещения издержек, частично — для финансирования фонда модернизации в области обращения с отходами. Фонд финансировал развитие инновационных технологий по очистке отходов и модернизацию и рекультивацию старых полигонов. В 1999 г. пять экологических налогов (включая налог на полигоны) были объединены в комплексный налог — общий налог на загрязнение окружающей среды — ОНДЗОС (TGAP), сбор которого осуществляет главное управление по акцизам и сборам. Новая схема общего налога нейтральна по отношению к доходам. Хотя его налоговая ставка выше ставки налога на полигоны, эта разница (50 %) компенсируется за счет существенного снижения компонента НДС (5,5 % вместо 20,6 %). Ожидается, что такое повышение налога не только окажет положительное (повторное использование и утилизация отходов вместо размещения на полигоне), но и некоторое отрицательное влияние на компании, занятые в бизнесе по повторному использованию и утилизации отходов, поскольку ежегодно 1,5 т «ко-
нечных» отходов находятся на полигонах. Доходы направляются адресно на финансирование затрат по снижению налогов на оплату труда и социальное обеспечение (реформы экологического налога).
Помимо налогообложения, главным образом полигонов отходов потребления, многие страны ввели налоги/сборы за размещение промышленных отходов. Например, в Польше взимается налог в размере 6,84 злотых за 1 т промышленных отходов, размещенных на полигоне, по 19-уровневой шкале (в зависимости от содержания токсических веществ). Термин «размещение отходов на полигонах» имеет более широкое значение в странах Центральной и Восточной Европы по сравнению со многими промышленно развитыми странами. Это понятие может распространяться на любую деятельность — от складирования отходов в потайном углу предприятия до конечного размещения отхода на экологически чистом, высокотехнологичном полигоне вне предприятия. Таким образом, вышеупомянутый налог на полигоны фактически может считаться налогом на образование отходов.
Метод контингентной (условной) оценки (МКО) использует прямой подход — опрос населения. Его суть состоит в выяснении, сколько человек готов заплатить за некое улучшение окружающей среды и/или какую компенсацию он хотел бы получить взамен. Обычно опрос проводится непосредственно через опросные листы. Существуют и другие экспериментальные методы, например реакция на различные стимулы в «лабораторных» условиях. Обычно опрашивающий предлагает респонденту различные цены (на хорошие экологические условия), которые респондент отвергает или принимает. Целью этого метода является определение стоимости (цены), наиболее близкой к реальной рыночной.
Косвенная оценка (или зависимость от производства) для соотношения «затраты/приобретения» не занимается определением непосредственных предпочтений в отношении качества окружающей среды; ее цель — расчет зависимости «доза-реакция» между уровнем загрязнения и его последствием. Примерами такой зависимости могут быть влияние загрязнения на здоровье человека, физический износ материальных фондов, деградация растительности и т. д.
С помощью метода прослеживания пути воздействия суммарное воздействие полигона можно разбить на цепочку причинных связей, каждое звено которой определяется независимо от другого. Отход поступает на полигон или мусоросжигатель, где об-
разуется выброс, который оказывает воздействие на качество воздуха, почвы или воды путем увеличения концентрации вредных веществ в этих средах. В зависимости от вида выброса и расположения среды группа рецепторов (флора, фауна, человек, здания, памятники культуры и т. д.) оказывается под воздействием определенной дозы этих веществ, зависящей от длительности воздействия. Это, естественно, является отрицательным последствием и вызовет увеличение затрат со стороны общества. Метод прослеживания пути воздействия представляет собой подход «снизу вверх», в отличие от подхода «сверху вниз», который использует агрегированные данные (например, государственную статистику по выбросам) для оценки ущерба от конкретного загрязнителя. Подход «снизу вверх» позволяет в принципе учитывать различные варианты воздействий на основе характеристик объекта, его расположения, времени и т. д. Несмотря на теоретичность этого метода, при некоторых допущениях его можно применять на практике.
Оценка общего ущерба включает определение объема отходов (в тоннах), выбросов (в граммах), воздействия на население, повреждений (в единицах) и социальных затрат (цена в евро/долл. США). Затем для расчета стоимости одной дополнительной тонны отходов, поступающих на мусоросжигатель или полигон, используют четыре коэффициента. Коэффициент выброса (1) определяет эффект загрязнителя в граммах на тонну отхода. Коэффициент воздействия (2) определяет число объектов, попавших под воздействие отхода (человек мк-г/м3 на 1 т/год). Коэффициент реакции на воздействие (3)2 измеряет ущерб/год на мк-г/м3 на 1 000, а коэффициент денежной оценки (4) выражает ущерб в денежных единицах (евро/долл. США на ущерб). Стоимостная оценка производится умножением четырех коэффициентов. Недостаток этого метода состоит в необходимости большого числа очень подробных данных для того, чтобы получить достоверную информацию. Кроме того, этот метод успешно применялся пока только для выбросов в атмосферу.
Наконец, такие стоимостные оценки должны быть дифференцированы по длительности воздействия (краткое и продолжительное). Для оценки продолжительного воздействия требуется дисконтирование и распределение по поколениям.
В связи с тем, что в большинстве стран, которые ввели налог на образование промышленных
2 Иногда коэффициенты воздействия и реакции на воздействия объединяют в один коэффициент «доза-реакция».
и/или опасных отходов, доходы от налога идут на финансирование соответствующих услуг или в меньшей степени на стимулирование деятельности компаний по внедрению технологий, снижающих экологическое воздействие, расчет стоимости таких инвестиций является основным методом для определения налоговой ставки.
Так как налог распространяется на все отрасли и все предприятия, следует собрать данные о затратах на снижение загрязнения по всем отраслям промышленности. Для каждой отрасли характерен свой тип отходов и нормы образования. В России такие нормы выражены в конкретных величинах. Необходимо разработать матрицу для конкретизации данных по количеству предприятий в каждой отрасли, типичным видам отходов/выбросов по предприятиям в этих отраслях, а также по другим характеристикам загрязнения/образования отходов и дополнить информацией по территориальному распределению предприятий для каждой отрасли.
Затем следует собрать данные по всем возможным методам/технологиям по контролю загрязнения в области безотходных технологий (экологически чистых) и технологий очистки/ обработки отходов (снижения токсичности). Затраты на внедрение технологий также зависят от того, к какой ступени контроля она принадлежит (первичный, вторичный контроль или даже третьей ступени).
На основе данных об отрасли и методах снижения загрязнения производится стоимостной анализ для построения кривых затрат. Необходимо определить капитальные и эксплуатационные затраты для всех процессов и операций (учетная ставка и срок работы предприятия должны обязательно учитываться при расчете). Капитальные затраты включают стоимость земли, механического и электрического оборудования и проектирования объекта. Эксплуатационные расходы включают:
• оплату труда;
• энергопотребление;
• расходные материалы (например, фильтры, инструменты, рабочая одежда);
• ремонт (например, замена клапанов, насосов, труб);
• накладные расходы на содержание помещения и оплату труда управленческого аппарата;
• удаление шлама сточных вод, включая как эксплуатационные, так и капитальные затраты. Годовые затраты (капитальные) плюс эксплуатационные расходы выражаются в количестве [кг], на которое было снижено образование отходов, и количестве [кг] токсичных веществ, удаленных
из отходов. При определении налоговой ставки рассчитываются не средние, а маргинальные (предельные) уровни затрат. На основе этих данных (предельных затрат) строится типичная кривая затрат для каждой отрасли (подотрасли) промышленности [5]. Каждый график отражает зависимость между общими затратами на снижение загрязнения в каждой отрасли и уровнем эффективности, достигнутом при этих затратах. Одно семейство кривых будет показывать эффективность снижения образования отходов, а другое — эффективность обработки/обезвреживания отходов. В таких графиках следует учитывать средний или типичный уровень контроля загрязнения в каждой отрасли, определяемый на основании данных о типичных выбросах в зависимости от уровня снижения загрязнения, существующего в настоящее время в отрасли. Необходимо собрать информацию по каждой отрасли для определения существующих темпов внедрения различных методов контроля, чтобы установить типичный уровень снижения экологического воздействия и место предприятий относительно этого уровня.
Аналогичная работа была выполнена при изучении практической возможности введения налога/ сбора на загрязнение водных объектов в Великобритании. Одним из результатов этой работы было выявление значительных различий в затратах на контроль по отраслям, а также то, что в период, предшествующий введению налога, темпы внедрения различных технологий в разных отраслях соответствовали совершенно разным величинам предельных затрат на контроль. Таким образом, был сделан вывод о том, что экономические инструменты потенциально способны привести к повышению эффективности в отношении интенсивности выбросов.
При трактовке таких сопоставлений следует принимать во внимание большие различия в экологических нагрузках, создаваемых предприятиями различных отраслей. Графики представляют эти данные в виде затрат на долю [%] уменьшения выбросов. Графики будут иметь совершенно другой вид для выражения массы контролируемых загрязнителей в год. Это не отрицает потенциального повышения эффективности, но следует отметить, что налог, который вынуждает химическую промышленность меньше работать на экологию, а металлообрабатывающую отрасль — больше, может привести к значительным отрицательным последствиям для окружающей среды.
Эффективная налоговая ставка рассчитывается на основании вышеупомянутых графиков,
отражающих затраты, которые предприятиям предстоит в конце концов сделать, чтобы ограничить образование отходов до заданного уровня. В короткой перспективе, однако, их реакция будет иной, поскольку они исходят из условий, при которых они уже имеют необходимое оборудование для снижения уровня загрязнения, соответствующее действующим нормативам. Капитальные затраты будут уже сделаны, и решение снижать или нет экологическое воздействие не сможет повлиять на сокращение расходов предприятия на обслуживание своих долгов. Если налог вводится для того, чтобы достичь текущего уровня сокращения выбросов, то он должен быть немного выше, чем эксплуатационные расходы на имеющееся оборудование. Но если налог ставит целью привести к дополнительному снижению уровня выбросов, выше существующих нормативов, то добавочный уровень налога должен быть выше суммарных капитальных и эксплуатационных затрат на дополнительное оборудование. Хотя возможно существуют пути достижения дополнительного снижения уровня загрязнения посредством более эффективного использования имеющегося оборудования.
Если налог на загрязнение вводится одновременно с нормативами, например, чтобы сохранить существующие стандарты, но при этом установить налог на остаточные выбросы, предприятия прореагируют на налог дополнительными эксплуатационными расходами на более эффективное использование имеющегося оборудования пересчетом капитальных расходов на год и добавят эксплуатационные расходы на дополнительное оборудование.
В случае если было объявлено о новом налогообложении до его введения и у предприятий есть время для корректировки и разработки планов капиталовложений, способствующих снижению образования отходов до введения налога, налоговая ставка может быть установлена на существенно более высоком уровне, чем при введении налога без предварительного объявления. Такие проанонсированные налоги были введены в Германии — на загрязнение водных объектов, и в Швеции — на N0^ Оба налога оказались чрезвычайно эффективными в отношении снижения загрязнения уже в период до введения налога. Однако этот вариант имеет два существенных недостатка. Одним недостатком, что особенно важно при дефиците инвестиций, является отсрочка получения доходов от налога. Другой недостаток заключается в том, что компании-источники загрязнения, например, могут предпринять складирование накопленных
опасных отходов до того, как вступит в силу постановление о налоге. Чтобы избежать этого, государству необходимо особо ужесточить гигантскую систему контроля в переходный период, которой нет в Российской Федерации [6, 7].
Налоги/сборы на загрязнение в целом являются более дешевым механизмом по сравнению с регулятивным подходом благодаря своей способности к перераспределению при снижении затрат. Обычно рассматриваются затраты со стороны общества в целом, т. е. затраты на ресурсы для мероприятий по снижению выбросов; при этом не учитываются затраты на сам налог, осуществляемые трансфертным платежом внутри экономической структуры. Затраты, приходящиеся на предприятия, включают налог на остаточные выбросы. Несомненно, затраты предприятий на достижение одного и того же уровня снижения выбросов выше при действии ценового механизма, чем при государственном регулировании в связи с затратами на налог.
Влияние налога на остаточное загрязнение и инструментов, которые компании вынуждены применять (их диктует налоговая ставка), на конкурентоспособность следует проанализировать для каждой отрасли промышленности. При современном высоком уровне налогообложения в России существуют два способа, которые могут удержать предприятия от уклонения от налога и снижения производства. Один заключается в установлении низкого налогового уровня при его дальнейшем повышении, хотя это может отрицательно повлиять на эффективность налога, в то время как затраты на налоговые ведомства будут возрастать. В этом случае важно адресное использование доходов от налога; их следует направлять обратно на предприятия для инвестиционной поддержки, чтобы сохранить необходимый уровень капиталовложений в деятельность по снижению образования и очистке отходов. Другой способ адресного использования представляет собой сложную систему налоговых льгот/скидок, которая предусматривает уменьшение налоговых выплат для налогоплательщиков пропорционально стоимости инвестиций в снижение образования и обезвреживание отходов.
Системы налоговых скидок позволят производителям отходов и компаниям/предприятиям по обращению с отходами сохранить фонды внутренних инвестиций в снижение образования отходов. Такие налоговые скидки могут осуществляться в форме получения налоговых выгод пропорционально той части прибыли предприятия, которая пополняет фонды, предназначенные для природоохранной
деятельности; накопления средств для реализации природоохранных мероприятий на предприятии вместе с социальными фондами; налоговых скидок в зависимости от НДС и налога с продаж при закупке оборудования для снижения воздействия на окружающую среду; предоставления рассрочек по выплатам кредитов или отсрочек погашения кредитов, полученных на реализацию природоохранной деятельности. Через год предприятия должны предъявить свидетельства того, что капиталовложения были сделаны или делаются, и только после этого они смогут претендовать на остальную часть налоговых льгот. При отсутствии таких доказательств предприятия будут вынуждены заплатить налог не только за текущий год, но и за предыдущий.
Вторым способом является использование доходов от налога в целях уменьшения бремени дру-
гих налогов, т. е. социального налога (реформа экологического налога или налоговый нейтралитет). В этом случае имеющиеся инвестиционные ресурсы останутся на том же уровне при дальнейшем поощрении снижения налоговых затрат компаниями посредством инвестирования в деятельность по уменьшению образования отходов и наравне с капиталовложениями в производительность и производство. Оба случая означают для российского правительства нейтралитет в отношении доходов, т. е. бюджетная позиция правительства не должна меняться. Если это неприемлемо в связи с большим бюджетным дефицитом в РФ, можно использовать комбинацию двух вариантов при условии, что один из них, предпочтительнее — второй, в конечном итоге закрепится в российской налоговой системе.
Список литературы
1. OECD (2004). Towards Waste Prevention Performance Indicators. — Paris, Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): 197 pp.
2. Eurostat (2005a). Europe in Figures. Eurostat yearbook 2005. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005: 78 pp.
3. EEA (2000). Household and municipal waste: Comparability of data in EEA member countries. Copenhagen, EPA of Denmark, the City of Copenhagen; EPA of Ireland: 69 pp.
4. EC (2003). Refuse Derived Fuel, Current Practice and Perspectives. Brussels, European Commission, DG Environment: 229 pp.
5. Иванов А. В. Основы экономики и организации обращения с твердыми бытовыми отходами в регионе (на примере Калининградской области). Калининград: КГТУ, 2006. 131.
6. OECD (1997). Extended Producer Responsibility. A guidance manual for governments. Paris: 159 pp.
7. OECD (2004). Towards Waste Prevention Performance Indicators. Paris, Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): 197 pp.
Подписка
на электронную версию
Ь Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RU
