CC BY
128
научно-технические разработки
УДК 002 2:614.84:35
Совершенствование системы антикризисного управления
П. А. Попов Аннотация
В статье изложен современный практический подход к системе антикризисного управления, а также ее дальнейшему совершенствованию.
Ключевые слова: антикризисное управление, дежурные службы, НЦУКС, Система-112, оперативные службы, автоматизированные системы, исполнительная власть.
Improving the system of Crisis Management
P. Popov Abstract
The article described a practical approach to the modern system of crisis management, as well as to improve it.
Key words: crisis management, on-call service, NCMC, System-112, online ser-vices, automated systems, the executive branch.
Одной из важнейших функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации является реализация системы мер, обеспечивающих безопасность страны в целом и каждого региона, в частности, защиту граждан, территории, объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения от угроз и рисков чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, биолого-социального характера.
Существующая нормативная правовая база позволяет выстраивать отношения в области защиты населения и территорий на всех уровнях, сформировать многоуровневую систему антикризисного управления и реагирования на возникающие угрозы и чрезвычайные си-
туации в Российской Федерации в рамках функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Сформированная таким образом вертикаль управления позволяет эффективно реализовывать управленческие функции как в условиях чрезвычайных ситуаций, так и в условиях повседневной деятельности. Она изначально предусматривает наличие взаимоувязанных и функционирующих по единым правилам управленческих структур на федеральном, межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях, накрывающих всю территорию Российской Федерации.
Вместе с тем существующие риски техногенных и природных ЧС, появление новых технологий в промышленности, развитие современных информационных систем и, как следствие, расширение круга задач, возлагаемых на РСЧС и на МЧС России в частности, обуславливают необходимость постоянного совершенствования системы антикризисного управления.
Исходя из этого определены основные задачи, возлагаемые на систему антикризисного управления, и обозначены перспективные направления ее совершенствования, а именно:
— создание системы органов управления и пунктов управления качественно нового формата — центров управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России как самостоятельных юридических лиц по аналогии с Национальным центром управления в кризисных ситуациях;
— повышение уровня оперативной готовности пожарно-спасательных гарнизонов как основы системы антикризисного управления;
— совершенствование системы связи и передачи данных с учетом современных, передовых информационных технологий;
— развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций, создание единого информационного контура единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС на основе паспортов территорий;
— развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, переход к практической работе по их предупреждению на основе ежедневного оперативного прогноза на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Необходимо подчеркнуть, что созданные центры
управления территориальных органов МЧС России в кризисных ситуациях не только дежурные службы МЧС России, это в первую очередь органы повседневного управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС с наделенными полномочиями по управлению силами Системы и оценке эффективности их применения.
Решение данных задач сегодня возможно только при наличии подготовленных органов управления, позволяющих компетентно и с должным профессионализмом решать задачи, находящиеся в сфере деятельности различных министерств и ведомств. Наиболее наглядно такой подход был обозначен при ликвидации последствий аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, когда в ограниченные сроки требовалось принимать решения одновременно по нескольким направлениям — от перераспределения электроэнергии в регионе до недопущения экологической катастрофы на реке Енисей.
В современных условиях в рамках системы антикризисного управления необходимо более широко реали-зовывать задачи межведомственного информационного взаимодействия, и в первую очередь на межрегиональном и региональных уровнях.
Национальным центром управления в кризисных ситуациях МЧС России разработано Положение о системе и порядке информационного обмена, которое за-
регистрировано в Минюсте России, носит межведомственный характер и обязательно к исполнению всеми участниками РСЧС.
Реализация данного Положения предусматривается через заключение между МЧС России и участниками информационного обмена двусторонних соглашений, которыми наряду с уже отработанной схемой обмена оперативной информацией об угрозах и фактах ЧС предполагается совместная работа непосредственно между органами повседневного управления.
Сегодня подписаны и действуют соглашения об информационном обмене между МЧС России и практически всеми федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, создающие функциональные подсистемы РСЧС.
Аналогичные соглашения подписаны и реализуются на межрегиональном и региональном уровнях. Вместе с тем необходимо добиться, чтобы подписанные соглашения не носили рамочный характер, не оставались декларацией о намерениях. Необходимо реализовывать соглашения в практической деятельности, определить всех участников информационного обмена на межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях. Надо планировать и проводить тренировки с оперативными дежурными службами всех министерств и ведомств, вводить в практику ежедневный обмен данными по линии оперативных дежурных служб.
Естественно, что весь комплекс задач, решаемых в системе антикризисного управления, определяют повышенные требования к подготовке органов управления.
МЧС России организована и проводится работа по подбору должностных лиц для выполнения обязанностей в составе ЦУКС. Разработана программа подготовки, спланированы стажировки должностных лиц ЦУКС региональных центров и главных управлений в Национальном центре. Принимаемые меры позволят повысить качество укомплектованности вновь сформированных центров.
Наряду с подготовкой оперативного состава дежурных смен необходимо особое внимание обратить и на подготовку органов управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Анализ проведенных мероприятий оперативной подготовки указывает на необходимость определенных корректировок тематики учений и тренировок. Подготовка органов управления должна быть направлена на готовность к работе в условиях ЧС, присущих данной территории, объекту. В основу планирования мероприятий должны быть положены риски, присущие данной территории, объекту, в том числе носящие циклический характер. При планировании оперативной подготовки должны учитываться уровень первоначальной подготовки руководителей всех звеньев, наличие опыта практической работы в условиях ЧС.
Территориальным органам МЧС России необходимо внедрять в практику проведение мероприятий оперативной подготовки совместно с представителями федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с максимальным привлечением сил и средств.
Отрабатывать учебные задачи следует на территориях, объектах с учетом статистики чрезвычайных ситуаций и происшествий на данных объектах за определенный промежуток времени. Отработанные в ходе мероприятий оперативной подготовки материалы должны быть исходными данными для планирования действий сил, то есть являться основой для планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС.
Такие подходы к организации оперативной подготовки позволят целенаправленно готовить органы управления к реально возможным рискам возникновения чрезвычайных ситуаций.
При развертывании центров управления в кризисных ситуациях особое внимание необходимо уделять готовности оперативных залов с учетом современных требований. Оборудование оперативных залов должно обеспечивать работу как дежурных смен ЦУКС, так и работу комиссий по предупреждению ЧС. Автоматизированные системы должны обеспечивать повседневную деятельность оперативных дежурных смен вне зависимости от возможных чрезвычайных ситуаций. Работа в условиях ЧС комиссий по предупреждению ЧС (КЧС) различного уровня не должна становиться тем фактором, который бы не позволял оперативной дежурной смене выполнять обязанности в соответствии с функциональным предназначением. Необходимо предусматривать дублирование автоматизированных рабочих мест, наличие резервных каналов связи и передачи данных, обеспечивающих работу КЧС.
Обращаясь к опыту ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, необходимо продолжить работу по подготовке подвижных пунктов управления, подготовке расчетов подвижных пунктов управления, проведение тренировок с развертыванием пунктов управления в полевых условиях, полевое обустройство пунктов управления, позволяющее осуществлять их автономное функционирование в течение 3 суток. Необходимо продолжить работу по совершенствованию элементов пунктов управления. Более широко в ходе учений и тренировок применять имеющиеся средства связи, практиковать передачу больших объемов различного вида информации из районов ЧС в центры управления в кризисных ситуациях.
Одним из наиболее значимых направлений совершенствования системы антикризисного управления является совершенствование системы связи и передачи данных с учетом современных, передовых информационных технологий.
Развитие системы связи антикризисного управления осуществляется в соответствии с Концепцией и ведется по следующим направлениям:
1) развитие ведомственной цифровой сети связи с интеграцией услуг, в том числе:
— организация взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти по цифровым каналам связи;
— включение в цифровую сеть связи подразделений ФПС;
— организация цифровых каналов связи с ЦУКС главных управлений МЧС России по субъектам РФ;
2) развитие сетей спутниковой и радиосвязи;
3) развитие систем оповещения цунами — опасных регионов (Приморский, Камчатский края, Сахалинская область);
4) развитие системы связи ЕДДС-112.
Мероприятия по совершенствованию системы связи проводятся на основе внедрения новых цифровых технологий и позволяют существенно расширить возможности системы по обеспечению антикризисного управления как в повседневной деятельности, так и в условиях ЧС.
Современные требования, предъявляемые к системе антикризисного управления, а также опыт работы Национального центра, центров управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России показывают, что система связи требует дальнейшего развития на территориальном уровне, и в первую очередь создания прямых каналов связи с местными гарнизонами пожарной охраны. Необходимо отметить уже имеющийся опыт согласованной работы в Курской и Тульской областях, Республике Удмуртия, где с гарнизонами пожарной охраны организованы не только прямые каналы связи, но и все гарнизоны включены в систему видеоконференцсвязи.
Одним из основных условий, позволяющих эффективно реализовать задачи, направленные на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, является наличие развитой инфраструктуры информационного обеспечения, в том числе системы информационного обмена в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, структурированными массивами информации — базами данных по рискам ЧС, силам и средствам, информационно-справочной и другой информацией.
С этой целью проводится работа по созданию информационного фонда РСЧС, основу которого составит информация, предоставляемая территориальными органами МЧС России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информация, предоставляемая федеральными органами исполнительной власти в рамках двухсторонних соглашений.
В настоящее время формируется реестр информационных ресурсов, используемых при принятии решений по предупреждению и ликвидации ЧС. Каждому информационному ресурсу сопоставлены типы чрезвычайных ситуаций, при возникновении которых соответствующая информация будет востребована для планирования мероприятий по ликвидации последствий ЧС.
Кроме того, в информационном фонде Национального ЦУКС создается база данных о способах, методах предупреждения и ликвидации ЧС различных видов. Причем это не статическая, один раз заполненная база, а постоянно обновляющийся на основе опыта ликвидации чрезвычайных ситуаций информационный ресурс.
Основу такой базы данных составляют разработанные в 2009 году паспорта территории федерального округа, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также паспорта безопасности опасных производственных объектов.
Созданные паспорта территорий характеризуют риски возможных ЧС на территориях, структурируют
информационно-справочные материалы применительно к возможным рискам, являются основой информационной базы, позволяющей сформировать единый информационный контур РСЧС.
Для интеллектуальной поддержки управленческих процессов планируется подключить центры поддержки принятия решений, создаваемые на базе научных учреждений МЧС России: Всероссийского научно-исследовательского института по проблемам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (поддержка при ЧС природного характера), Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны (поддержка при ЧС техногенного характера), Всероссийского центра мониторинга и прогнозирования «Антистихия» (прогнозы возникновения ЧС), Академии гражданской защиты МЧС России.
На эти центры возлагаются задачи оперативного прогнозирования развития чрезвычайных ситуаций, подготовки рекомендаций по оперативному реагированию на возникшие чрезвычайные ситуации, а также по способам и методам ликвидации негативных последствий ЧС. Через технологическую инфраструктуру органов повседневного управления планируется осуществлять информационную поддержку на местах территориальным и функциональным подсистемам РСЧС.
В перспективе к системе информационного обеспечения будут подключены центры поддержки и принятия решений на базе Российской академии наук, других федеральных органов.
Переход к научно обоснованным управленческим решениям потребует и наличия большого количества специфической информации, необходимой для прогнозирования развития ЧС, планирования специфических мероприятий, характерных для ЧС данного определенного вида. Очевидно, что чем больше информации используется при принятии решения, тем это решение будет эффективнее.
Одним из основных направлений развития системы антикризисного управления является совершенствование автоматизированной информационно-управляющей системы, обеспечивающей поддержку принятия управленческих решений. Чтобы автоматизированная система управления в кризисных ситуациях была востребована и функционировала эффективно, необходимо создать определенные условия пользователям. Например, время представления первого пакета документов о ЧС не должно превышать 20 минут.
В 2009 году завершено наполнение базы данных паспортами территорий, которые являются информационной основой системы. В 2010 году необходимо, чтобы автоматизированная система заработала как аналитическая. Для этого уже сегодня созданы все условия. Наиболее важная задача — это выработка оценочных показателей, критериев оценки оперативной обстановки. При этом необходимо постоянно совершенствовать критерии и методики анализа с учетов развития инфраструктуры территорий.
Если в 2009 году в области автоматизации решались в основном лишь технологические задачи, то в 2010 году необходимо провести интеграцию функционирующих в РСЧС разнородных автоматизированных систем.
В первую очередь, это интеграция оперативного управления НЦУКС с АСУР ГО, АИС ГИМС, «ГЛОНАСС», системой космического мониторинга и другими системами, а также организация работы ЦУКСов с единой топоосновой, ведения по единым правилам информационных банков паспортов территорий.
В I квартале 2010 года оперативные дежурные смены центров управления в кризисных ситуациях ДВРЦ, СРЦ, ЮРЦ, СЗРЦ должны работать с единой программной средой — это «система оперативного управления» (СОУ). Это позволит снизить временные показатели поиска информации, ее обработки, а также снизить потребность в использовании людских ресурсов. В III квартале 2010 года необходимо создать и обеспечить актуализацию информации в базе данных объектов социального обслуживания населения.
С созданием Национального центра управления в кризисных ситуациях МЧС России получила свое дальнейшее развитие система космического мониторинга ЧС, основной задачей которой является обеспечение ЦУКС всех уровней оперативной космической информацией по районам ЧС и состояния потенциально опасных объектов и территорий. В настоящее время оперативность получения космической информации доведена до 1—3 суток, до конца 2010 года оперативность ее получения составит до 1 — 1,5 суток.
В Национальном центре управления в кризисных ситуациях введен в эксплуатацию геопортал на основе космической информации — «Космоплан», в котором базовое покрытие мозаикой космических снимков на всю территорию Российской Федерации составляет 15 м, на территории Северо-Западного, Центрального, Приволжского федеральных округов, Томской, Сахалинской областей и более 50 городов с разрешением 1 м и крупнее. В настоящее время установлена база поиска объектов по адресам на 40 крупных городов Российской Федерации.
До конца 2010 года в геопортал будут заведены: вся территория Российской Федерации с разрешением 6 м; до 80% всех населенных пунктов страны с разрешением 1—2 м; до 50% всех потенциально опасных объектов и территорий с разрешением 1 м и крупнее (трассы трубопроводов и федеральных автодорог, лавиноопасные участки и др.).
Поисковая адресная база будет включать до 100 крупных городов.
Сегодня космическая информация активно используется в работе оперативных дежурных смен Национального центра управления в кризисных ситуациях и ЦУКС региональных центров и главных управлений МЧС России при анализе обстановки и подготовке различного рода документов.
Возвращаясь к многоуровневому построению системы антикризисного управления, рассматривая вопросы создания и функционирования ЦУКС межрегионального и регионального уровней, нельзя не обратить внимание на гарнизоны пожарной охраны, являющиеся фундаментом всей системы.
Сегодня руководители гарнизонов пожарной охраны призваны реализовать в повседневной деятельности основные функции антикризисного управления:
осуществлять мониторинг и прогнозирование, оценку складывающейся обстановки, закладывать и формировать информационные ресурсы ЦУКС всех уровней, осуществлять целенаправленное воздействие на звенья территориальных подсистем РСЧС, создавая условия для принятия управленческих решений, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Поэтому сегодня необходимо особенно четко определить методику работы руководителей гарнизонов с органами местного самоуправления, необходимо донести до руководителей муниципальных образований, что проводимая работа по формированию информационных ресурсов (отработке паспортов территории), создание моделей опасных производственных объектов выполняется в интересах территории и является информационной основой для принятия управленческих решений.
Необходимо активизировать работу по завершению создания единых дежурных диспетчерских служб муниципальных образований на штатной основе. Именно
они являются основой развертываемой системы «единого вызова экстренных служб ЕДДС-112».
В заключение необходимо акцентировать внимание на том, что система антикризисного управления, насыщенная информационными и управляющими ресурсами различных видов, может быть использована, в том числе, и в интересах субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации через органы повседневного управления могут и должны получить доступ к любым видам информации, аккумулируемой на всех уровнях, прогнозов, модельных расчетов в интересах управления всем многообразием процессов жизнедеятельности территории субъекта РФ.
Сведения об авторе
Попов Павел анатольевич, заместитель Министра МЧС России.
