CC BY
121
А.Ю. Чупрова
Чупрова Антонина Юрьевна - кандидат, юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного права и криминологии Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Совершенствование санкций норм об ответственности за коррупцию в уголовном праве: аргументы «против»
Появление нового вида штрафа, размер которого составляет величину, кратную стоимости предмета или суммы коммерческого подкупа или взятки, можно было бы расценить как обращение к действительно экономически выверенному методу воздействия на субъектов экономических преступлений, однако уже изначально позиция законодателя вызывает возражение.
Во-первых, не совсем понятно, почему законодатель в рамках борьбы с коррупцией так сузил свои усилия в антикоррупционной деятельности и направил их только на взяточничество и коммерческий подкуп, проигнорировав отраженный в международных правовых актах подход к содержанию понятия коррупции.
Международные документы, в том числе и ратифицированные Россией, рассматривают явление коррупции более широко. Так, Конвенция ООН 2003 года против коррупции относит к числу наиболее опасных и подлежащих криминализации в национальных законодательствах деяний, в частности, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, то есть совершение какого-либо действия или бездействия в нарушение законодательства публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица (ст. 19 Конвенции). Для предупреждения подобных общественно опасных проявлений документ предлагает ряд мер, которые сводятся в целом к двум аспектам: ограничению возможности оставаться на службе и лишению возможности пользоваться неправедными доходами1.
Европейские страны формируют свою политику противодействия коррупции в различных ее проявлениях на основе Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) (Страсбург, 4 ноября 1999 года). Конвенция об уголовной ответственности детализирует содержание понятия коррупции, включая в него помимо подкупов должностных лиц и злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 12 Конвенции)2.
Во-вторых, без внимания осталась и позиция граждан России, которые не сводят коррупцию исключительно ко взяточничеству и, тем более, коммерческому подкупу. Проводимые исследования восприятия коррупции гражданами, населением и представителям бизнеса свидетельствуют о том, что понятие коррупции не тождественно понятию взяточничества и трактуется значительно более широко. В 2010-2011 годах удалось изучить отношение к проблеме коррупции 6 931 человека из числа представителей бизнес-сообщества. В результате анкетирования было выяснено, что большая часть опрошенных предпринимателей (34%) рассматривает коррупцию как получение взятки; 32% -использование служебного положения в личных целях; 19% - хищение бюджетных средств; 13% -недобросовестное исполнение должностных обязанностей. Среди другой категории респондентов (опрошено 5 664 человека, в том числе 3 659 граждан и 2 005 государственных гражданских и муниципальных служащих) 35,4% опрошенных рассматривает коррупцию как использование служебного положения в личных целях, 31,3% считают, что это - получение взятки, 27,4% - хищение бюджетных средств, 4,8% - недобросовестное исполнение должностных обязанностей и 1,1% опрошенных рассматривают коррупцию как нечто иное, не раскрывая при этом смысла этого явления. Таким образом, опасность взяточничества не представляется гражданам более весомой в сравнении с другими должностными преступлениями, однако авторы законопроекта не уделили этому какого-либо внимания.
Наказание, которое может быть назначено за иные коррупционные преступления (ст. 285-28 53, ст. 286, ст. 289, 292 УК РФ) изменений не претерпело, хотя опасность этих проявлений коррупции значительна, поскольку и они оказывают разрушительное, дестабилизирующее воздействие на все государственные институты, препятствуют поступательному развитию экономической и социальной сферы в России. Это обстоятельство ощущается гражданами, В ходе опроса предпринимателям было
1 Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2780.
2 Информационно-аналитический бюллетень Национального Центра Бюро Интерпола в России. - 1999. - № 1 (27). -
С. 53-60.
368
предложено определить последствия распространения коррупции в государственных и муниципальных структурах. По мнению опрошенных, коррупция нарушает права человека - 33%; ведет к замедлению темпов экономического развития страны - 25%; негативно влияет на уровень жизни населения - 18%; угрожает безопасности государства - 22%. Наиболее целесообразными и эффективными мерами по противодействию коррупции представители бизнес-сообщества и граждане называли усиление ответственности за коррупцию (введение более жестких санкций и обеспечение выполнение законодательства) - 33%, сотрудники государственных и муниципальных структур -повышение вознаграждения и социальных гарантий государственным гражданским и муниципальным служащим (57,8%).
Таким образом, исходя из логики противодействия коррупции, представляется целесообразным распространить кратную систему штрафов на все деяния, имеющие коррупционную основу, такие как злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, присвоение полномочий должностного лица, внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог, а не только на взяточничество.
В-третьих, не совсем понятно, какие доводы были положены в основу размера штрафа (от двадцати пяти тыс. рублей до пятисот млн рублей). Проведенное исследование показало, что размер взяток в виде денег, подарков или услуг, переданных представителям государственных и муниципальных органов за 12 месяцев 2010 года в 56% случаев составил менее 10 тыс. рублей (что говорит не только о низких ставках незаконных вознаграждений, но и о повсеместной распространенности бытовой коррупции, обусловленной необходимостью платить должностному лицу за выполнение им своих обязанностей), от 10 тыс. до 100 тыс. рублей передали 34% опрошенных, от 100 тыс. до 500 тыс. рублей - 6%, от 500 тыс. до 1 млн рублей - 3%, свыше 1 млн рублей - 1%. Так, приговором Ленинского районного суда г. Саратова от 17 июня 2011 года по уголовному делу № 1-251 М. была признана виновной в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 209 УК РФ (в редакции Федерального закона от 04 мая 2011 г. № 97-ФЗ) с назначением наказания в виде штрафа в размере сорокакратной суммы взятки, то есть в размере 62 000 руб., с лишением права занимать врачебные должности, связанные с экспертизой временной нетрудоспособности и выдачей листков нетрудоспособности сроком на 2 года. Таким образом сумма взятки составила одну тысячу пятьсот пятьдесят рублей.
В части 2 статьи 46 УК РФ подчеркивается, что штраф не может быть менее 25 тысяч рублей, что при небольшой сумме взятки (одна - полторы тысячи рублей) фактически повышает установленный в санкции нормы минимальный размер наказания в виде штрафа для таких преступлений небольшой тяжести как дача взятки и посредничество во взяточничестве (ч. 1 и 2 ст. 291, ч. 1 ст. 2911 УК РФ)), поскольку кратная величина минимального штрафа может быть существенно меньше означенной суммы. Таким образом, возникает коллизия между ч. 2 ст. 46 УК РФ и вышеуказанными нормами Особенной части.
В данном случае коллизия норм является следствием законодательной небрежности, и порождает такое правоприменительное состояние, когда две нормы равной юридической силы исключают действие друг друга. Часть 1 ст. 60 УК РФ устанавливает, что лицу, признанному виновным в совершении преступления, назначается справедливое наказание в пределах, предусмотренных соответствующей статьей Особенной части УК РФ, и с учетом положений Общей части уголовного закона. Поскольку традиционно коллизии между нормами Общей и Особенной частей разрешаются в пользу норм Общей части УК РФ1, приоритетны положения ч. 2 ст. 46 УК РФ. Данную коллизию устранить непросто, поскольку сложившаяся в течение последних лет законодательная практика, ставит суды перед выбором: руководствоваться при назначении наказания положениями Особенной либо Общей части. К сожалению, зафиксированные в ст. 60 УК РФ общие принципы назначения наказания зачастую нарушаются.
Как справедливо отмечается в доктрине, в механизме уголовно-правового устрашения важную роль играют представления населения о надлежащей или ненадлежащей суровости наказания, корреспондирующей с определенными видами преступных посягательств. Соответственно игнорирование требований общественного правосознания при построении и применении уголовно-правовых санкций вряд ли способствует эффективности уголовного закона2.
Формулируя норму, ч. 2 ст. 46 УК РФ, законодатель не принял во внимание ни категорию указанных деяний, ни реальные размеры коррупции, в которую, вольно или нет, оказались вовлеченными десятки миллионов граждан, ни то обстоятельство, что значительная часть мелких взяток передается
1 См.: Кузнецова Н.Ф. Проблемы квалификации преступлений: Лекции по спецкурсу «Основы квалификации преступлений». - Городец, 2007.
2 См.: Осипов П.П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций. - Л., 1976. - С. 61.
Чупрова А.Ю. Совершенствование санкций норм об ответственности...
от безысходности с учетом прямо выраженных пожеланий чиновника, ни крайне низкий жизненный уровень населения. В проведенном исследовании респонденты подчеркнули, что инициатива передачи взятки в 65,8% эпизодов исходила от должностных лиц, в 34,1% - от граждан, для представителей бизнес-сообщества эти цифры составили 79% и 21% соответственно. В данном случае в глазах общества взяткодатель выступает скорее в роли пострадавшей стороны, в силу чего не заслуживает столь сурового, не адекватного совершенному наказания, не учитывающего установленного санкцией норм соотношения между величиной штрафа и размером взятки. Поэтому более справедливым было бы отказаться от фиксации в законе минимальной суммы кратного штрафа, назначаемого за преступления коррупционной направленности и не указывать в ч. 2 ст. 46 УК РФ нижний предел такого вида штрафа.
В-четвертых, законодатель не всегда учитывает при определении величины штрафа степень общественной опасности конкретного преступления.
Исходя из размера наказания можно сделать вывод, что активный коммерческий подкуп рассматривается законодателем как более опасное преступление, нежели дача взятки, в том числе и квалифицированная. Незаконные передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества наказываются штрафом в размере от десятикратной до пятидесятикратной суммы коммерческого подкупа с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет. Дача взятки без отягчающих обстоятельств влечет наказание в виде штрафа в размере от пятнадцатикратной до тридцатикратной суммы взятки, если сумма взятки является значительной, штрафные санкции возрастают и назначаются в пределах от двадцатикратной до сорокакратной величины взятки. Оба преступления (ч. 1 ст. 204 и ч. 1, 2 ст. 291 УК РФ) отнесены законодателем к категории средней тяжести, однако виновным в активном коммерческом подкупе (т. е. дающим) может быть назначено наказание до пяти лет лишения свободы, а субъектам дачи взятки (тоже дающим, но уже чиновникам), в том числе и в значительном размере - до трех лет лишения свободы. Очевидно, что субъекту преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 204 УК РФ потенциально угрожают более суровые правоограниче-ния как имущественного, так и личного характера, нежели взяткодателю.
Аналогично обстоит дело и с квалифицированными составами активного коммерческого подкупа и дачи взятки. Коммерческий подкуп за заведомо незаконные действия карается штрафом в размере от сорокакратной до семидесятикратной суммы коммерческого подкупа с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до шести лет в то время как дача взятки должностному лицу за совершение заведомо незаконных действий (бездействие) наказывается штрафом в размере от тридцатикратной до шестидесятикратной суммы взятки, при этом дополнительное наказание в виде дисквалификации не предусматривается, либо лишением свободы на срок до восьми лет.
Вызывает недоумение и объединение в одной норме - в ч. 2 ст. 204 УК РФ - неравнозначных по степени опасности квалифицирующих признаков: передача подкупа за выполнение незаконных действий или совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, тем более что в сходной норме - ст. 290 УК, эти квалифицирующие обстоятельства содержатся в разных частях статьи. Причем групповой способ дачи взятки рассматривается законодателем как особо квалифицирующее обстоятельство, что отражается в наказании в виде штрафа в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишения свободы на срок от пяти до десяти лет со штрафом в размере шестидесятикратной суммы взятки.
Судя по всему, в санкции ч. 2 ст. 204 УК РФ законодателем представлен некий симбиоз санкций ч. 3 и ч. 4 ст. 290 УК РФ, высчитана усредненная величина, призванная продемонстрировать уровень опасности этого вида коммерческого подкупа. Такие противоречивые законодательные конструкции, не учитывающие реальную опасность преступления, нарушают как принципы уголовного права (в частности, принцип справедливости), так и общие начала назначения наказания, требующие принимать во внимание в первую очередь опасность содеянного. Отмеченные коллизии приводят к трудностям в правоприменительной деятельности, и вполне может сложиться ситуация, когда в отдельных регионах России практика назначения и исполнения наказания в виде штрафа может сильно различаться. Как нам представляется, более правильно было бы разъединить эти признаки, включить их в самостоятельные части статьи, а санкции сформулировать с учетом реальной опасности таких деяний.
Содержание санкций свидетельствует, что коммерческий подкуп представляется авторам поправок в УК РФ явлением более опасным, чем взяточничество в форме дачи взятки. В то же время международные правовые акты, посвященные проблемам коррупции, акцентируют внимание на злоупотреблениях именно в публичной сфере, как наиболее опасных для интересов всего общества, поскольку их субъекты являются носителями широкого спектра правомочий во всех сегментах: экономике, управлении, политике, правоприменении, социальном развитии. Подкуп таких лиц ставит под угрозу систему правопорядка в государстве, нарушает права человека, подрывает базовые экономические
принципы, в силу чего государство во имя самосохранения должно жестко пресекать такие проявления. В любой стране мира участники коррупционных правоотношений сурово наказываются. В то же время коммерческая коррупция далеко не везде рассматривается как опасный вызов сложившимся в экономике правоотношениям, поэтому во многих странах не криминализирована. Даже государства, являющиеся инициаторами принятия основных международных антикоррупционных актов, не усматривают в коммерческой коррупции опасности, свойственной преступлениям. Так, в США в отличие от взяточничества в сфере публичной администрации, предусмотренного УК во всех без исключения штатах и федеральным законодательством, «коммерческое взяточничество» наказывается не всегда. В федеральном законодательстве установлена уголовная ответственность лишь за получение незаконного вознаграждения служащими федеральных банков и некоторых других финансовых учреждений за предоставление ссуд, продление кредита и другие операции, благоприятствующие частным лицам, фирмам или корпорациям (раздел 18 Свода законов США, пар. 215 и 216). Служащие финансовых учреждений, виновные в этих преступлениях, могут быть наказаны лишением свободы на срок до одного года, а ответственность взяткодателей вообще не предусмотрена. В законодательстве тех штатов, где уголовно наказуемо коммерческое взяточничество, нормы о нем помещены в разделах об имущественных преступлениях, а само деяние трактуется как разновидность мошенничества, одна из форм обмана в области частного бизнеса.
С позицией зарубежных законодателей вполне можно согласиться, поскольку опасность тех, кто передает предмет подкупа лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, незначительна, особенно если это деяние совершено в небольших организациях. Нарушение этических норм ведения бизнеса, конечно, аморально, однако не разрушительно ни для экономики в целом, ни для отдельных экономических субъектов.
С позиции возможных экономических потерь для неопределенного числа участников хозяйственного оборота гораздо большую опасность представляют проявления бизнес-коррупции в крупных коммерческих структурах. В силу этого следует ограничить круг криминального получения коммерческого подкупа сферой крупного, в первую очередь финансового, бизнеса, а также корпораций, в числе акционеров которых присутствует государство. Последний кризис (2008-2010 гг.) показал как ведущую роль кредитно-финансовой сферы для экономики государства в целом, так и уязвимость этого сектора от внешних и внутренних воздействий, таких как действия клиентов банков, кредиторов и поведения самих служащих финансовых учреждений. В остальном бизнесе коммерческое взяточничество значительно менее масштабно, фрагментарно и не способно причинить серьезный вред состоянию и динамике развития экономики. Нарушение корпоративной этики и правил делового оборота вполне можно рассматривать как дисциплинарный проступок или административное правонарушение, влекущее дисквалификацию.
Чупрова А.Ю. Совершенствование санкций норм об ответственности..
371
